第一节 透明政府与回应性政府理论
透明政府与回应性政府是当下政府建设的两大主题内容。当下政府建设以责任政府为其理想依归，作为一种理想模式，责任政府首先表现为阳光下的政府，即政府的行为应当尽量公开透明，让民众能够对政府的行为进行监督，从而提升政府执政能力；其次表现为政府应当对公民与社会的需求能够直接有效地回应，政府应当具有良好公共需求导向的公共服务能力。可以说，政府的透明性、回应性是政府责任性的内在要求，在责任性之下，透明性与回应性具有相互影响、相互作用的良性互动关系。
一、透明政府理论
2003年3月19日，在国务院第1次常务会议上，温家宝总理提出，要建立一个“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府。党的十六届三中全会也着重强调要增强政府工作的透明度。“透明政府”作为一种政府模式建设受到了中央的重视，一方面这与从中央到地方政务公开的推进、政府信息公开制度的建设等有关；另一方面与理论界所进行的学术研究与理论推动也密切相关。应该说，这是理论研究与政府实践的互动发展。
（一）透明政府的概念与内涵
对于透明政府概念的理解，国外有观点认为包括三个方面的内容：一是政府就政策的目的、后果提供可靠的信息；二是提供政府执行情况的详细数据和资料；三是在政府行为方面要建立起相关的规则，包括解决选任官员与任命官员之间利益冲突的规则，建立透明的规则框架，公开政府采购情况和政府人员的工作实践，公开税务官员的行为，公布绩效审计的情况。(1)国内学术界亦有不同的看法。一种观点是将透明政府定位为政府信息公开制度，认为透明政府是“通过立法和程序规定将政府掌握的个人和公共信息向社会公开，凡是公民有权接触并使用的信息，政府都有责任有义务在规定的时间、地点向全体公民开放，供全体公民使用，其核心内容在于公民有知晓政府信息的权利以及政府有应公民要求公开相关信息的义务”(2)。另一种观点将透明政府的范围界定的更为宽泛，包含了政府信息公开、政府情报公开、行政公开、政务公开、透明行政等内容，如有的学者认为透明政府是“信息公开的政府，其基本要求就是政府的组织要公开，政府的决策要公开，政府的管理要公开”(3)，有的学者认为透明政府是“除法律禁止的情况以外，一切与国家行政有关的活动一律对外公开”(4)，还有学者认为政府的透明性包含政府组织透明、政府决策透明和行政行为透明三个方面。(5)
以上几种观点虽在侧重点上有所不同，但对透明政府的概念还是基本上取得了共识，即透明政府是信息公开的政府，只不过在公开的信息内容和公开范畴等方面的界定有不同的看法。本章认为，对透明政府概念的这种界定并没有全面揭示出透明政府的本质。
著名学者俞可平曾为政治透明度列出了六个关注指标：政治传播渠道的数量和质量；决策过程的公开；政府、法院、检察院、公安部门等活动的公开化制度；公民对政治事务的认知；新闻媒体的自主性；公民获知政治信息的权利。(6)
从这些关注点来考察透明政府的话，本章认为透明政府应该指既能够实现政府信息公开又能够确保公民参与政府公共管理全过程的制度体系。当前国内透明政府制度建设将更多的投入放在了完善政府信息公开制度，保护公众知情权方面，却忽略了公民的参与权。对概念的片面认识会导致透明政府制度建设失之偏颇，因此，全面认识透明政府的概念，对透明政府的制度建设实践具有非常重要的指导意义。
（二）透明政府的核心理解
根据前面关于透明政府概念的论述，本章认为，透明政府主要包含如下四个方面。
1.“以人为本”的信息伦理
公权民授，透明政府的惯例体制应从过去的以政府为中心转移到以公民为中心上来。在建设透明政府的过程中，政府应当履行以下基本伦理：第一，基于公民、法人和其他社会组织依法参与公共决策并享受服务愿望的正当性和合法性上的服务伦理。视信息公开为服务经济建设、法制建设等的基本手段。第二，“公开是义务、是责任”的义务伦理。视信息公开为基于本身职责要求的活动，而不是一种可为可不为的活动。第三，基于所有公民、法人具有同等的获取与使用政府信息的权利的公平伦理。视政府信息为公共资源，防止信息垄断、信息寻租。
2.“循序渐进”的信息公开
透明政府的核心思想是政府掌握的个人与公共信息向社会公开。公开意味着两种特权的丧失：一是政府难于继续保持神秘感或者说神圣感；二是利益分配公开化之后，不再有传统的暗箱操作。应本着循序渐进、水到渠成的原则，采取先易后难、逐步推开、分步实施的方针，由表及里推进以下信息的公开：一是政府机构建制公开，即政府机构的机构设置、管理权限和主要职责的公开；二是政府公共决策公开，即政府所有的规定、决定必须公之于众，且制定的过程必须接受公众、企业的参与和监督；三是政府权力施用公开，即行政行为的公开，包括行政立法过程，行政措施以及行政执法程序、行政统计资料、行政机关的有关办事规则及手续等涉及行政相对人权利义务者，只要不属于依法应保密的范围，都应向社会公开。
3.“积极有序”的公民参与
公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民进入公共领域生活、对那些关系到他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径。应发展公民与政府之间双向协商、沟通机制，促使政府成为一个负责、民主、透明的组织；建立公民与政府共同生产与合作的公共事务治理模式，促使新型相互信任的社会关系的形成。
4.“软硬结合”的制度保障
建设透明政府，是一项系统工程，需要多方面的结合，统筹兼顾。具体而言，既要抓思想教育，培植透明政府的理念；又要加强服务设施、电子信息等硬件设施；更要以法治为目标，规范政府立法权、加快透明政府法律体系完善、建立和完善司法审查制度、完善行政救济制度；建立和改进自我纠错机制和社会监督机制，从而为透明政府的建设提供有力的保障。
二、回应性政府理论
就国内情况而言，随着改革开放的进程不断深化，我国市场经济正逐步走向成熟，而政府体制改革仍处在转型时期，大量的社会矛盾不断涌现且呈现出多样化复杂化的特征，我国政府传统的治理模式正面临着新的挑战。作为公共管理重要理念之一的“政府回应”开始受到日益的关注。经济多元化、政治民主化的发展趋势促使民众自主性不断的提高，民主参与意识日益增强，人们对于自身权利的维护和行使更加重视，要求政府在政策的制定中更多地考虑民众的利益和愿望。建立一个民主的、积极回应社会发展需要的政府成为广大人民的内在呼唤。当代中国政府正处在深化改革阶段，政府的治理模式正从传统的管制型向管理型和参与回应型转变。政府回应，既是广大民众对政府的要求，同时也是政府自身改革的迫切要求。在某种程度上，政府的回应度越高、回应能力越强，说明政府的善治程度越高。因此，探讨政府如何能够确保有效的参与、加强政府与公民之间的互动沟通，如何建立健全合理的政府回应机制以提高政府的回应能力对于新时期政府体制改革具有较重要的现实意义。同时，国内关于回应型政府建设这一领域的研究尚不充分，还有许多问题尚待解决，这也使本题的研究具有较好的学术和理论意义。
（一）政府回应性的概念与内涵(www.xing528.com)
在对政府回应性的研究过程中，学者们对政府回应性给出了不同的定义。其中行政管理学者格罗弗·斯塔林曾在他的《公共部门管理》一书中对政府回应性做过经典定义：“回应意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求做出的反应，并采取积极措施解决问题。”(7)在我国，通常所理解的政府回应就是政府在公共管理过程中，对公众的需求和提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程。
对政府回应性的内涵可以从以下方面进行理解：
第一，回应主体和客体的互动特定性。回应是建立在国家与社会二元互动的理论框架下的。回应指的是政治领域对社会领域的响应。在政治与行政日益融合的形势下，可以将政府看做是政治领域的活动主体。政府组织区别于其他组织的特性在于其他组织无法比拟的强制力和普遍性。第三部门，即非营利组织是民主政治中公民社会的主要活动主体，其发展状况是评价一个社会自治性的重要指标。
第二，回应性的表现形式是公共政策。公共政策是政府对社会领域的权威输出，是政治系统对“全社会的价值做权威性分配”(8)，是政府回应社会的主要途径。针对不同层次的社会需求，政府作用于社会的公共政策可分为具体政策、方面政策和元政策。不管哪一层面的政策，其价值标准是一致的，即政治公正性和社会可行性。
第三，对社会需求的理解。社会的需求是多方面的，包括政治需求、价值需求、文化需求和经济需求，各种需求并不都是一致的，对需求的回应实质上是对利益的选择与整合，但并不是所有的需求都是需要政府回应的，社会需求以社会整合的方式无法进行利益整合，或社会整合成本大于制度整合成本时就需要政府对此类需求回应。
第四，对回应性效果的理解。回应是对社会需求的响应，但并不应将其理解为只是对社会利益要求的满足，考虑到社会需求合理表达的可能性，考虑到社会的自治度和成熟程度，回应还包括对社会需求的引导，这主要是通过意识形态的作用实现的。因此，回应性的效果，应理解为满足需求和引导需求。
（二）政府回应性的层次与表现
简单地说，政府回应性有四个基本层次：
第一，政府职能范围内的政府回应。这是政府回应最为基本的要求，也称为职能性回应。它是指政府在公共管理过程中对公众的社会需求和所提出的问题做出积极反应和回复的过程。针对社会各种事件，尤其是民众所迫切需要解决的问题，政府部门必须及时的应对、有效的处理，并在一定程度上给予解决。其特点是针对的主要是重要事务，要求政府立即做出反应，而不是不予理睬。政府的职能性回应是政府回应性最基本的组成部分。
第二，民众需求和社会需要的政府回应，也称为政府诉求式回应。在社会发展过程中，民众往往有许多政府没有顾及但又需要政府解决的事情。这就是民众需求和社会需要的强烈诉求，政府对于这种诉求基于政府的行政职能和职责而对公众的需求给予充分的满足，并在政府力所能及的范围内予以解决，不能解决的要给予答复。对于这种诉求，政府往往是以现行法律及政策无法解决和处理，需要政府进行公共决策或出台新政策来处理，其本质就是让政府职能从单纯的管理向为社会和公众提供公共服务转变。
第三，负有责任性的政府回应，也就是政府责任性回应。它是指作为政府本身，其行政管理职能下的所有行政行为都要承担责任。所以政府回应性就是政府的社会责任、政治责任、行政责任、法律责任的综合反应。政府在社会管理过程中所面临的新事物和新问题往往需要政府进行政策创新和制度创新，与公众形成互动。这种政府回应性是综合责任的体现，政府的表现如何直接反映了其回应能力的水平。
第四，引领社会发展式的政府回应，即更高层次上的政府回应，政府除了给社会提供正常的行政管理方面的各种职能外，还应承担更加重要的社会需求的政府回应，这就是要对国家和社会发展提出一个长远的规划和设计蓝图，从而引领全社会一起为共同的目标奋斗。当今信息化时代，政府的责任更为重大，它要顺应时代浪潮，制定好大政方针，促进国家和民族健康快速的发展。
（三）回应性政府的界定
回应性政府正是在经济环境的变迁中应运而生的。作为一种治理范式，回应性政府是构筑于政府积极行政、公民及社会中介组织参与行政的基础之上，政府通过多样化渠道倾听社会公共利益诉求，并通过制度供给、具体行政行为做出积极回应，以达到国家有序化机制和市场有序化机制的交涉性平衡，实现社会公共利益目标，同时将一种自我矫正的精神铸入政府管理过程。
目前学术界对什么是“回应性政府”没有一个完整明确的界定。根据现代政治学和政治经济学的基本理论，本章把“回应性政府”界定为：按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务，以回应公民和社会的需要为政府职能定位的依法、有效、透明、负责和公正的政府，其根本目标是以人为本，最大限度地让公众满意。因此，回应性政府不是简单地强调政府职能的转变，而是强调建立一种以公众为核心的互动关系，从而达到政府与社会的和谐。回应性政府是以社会公共利益为导向的政府，是以政府与公众之间的互动作为基石的参与型政府。从一般意义上来说，效率、公正、责任、规范、透明、合法等无疑都是现代政府的特征，也是现代社会中任何一个谋求合法性的政府必须倡扬的价值和目标。但现代政府最本质的特征在于对其角色的基本设定，即按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务，回应公众的要求。这也是回应性政府区别于其他类型政府，如透明政府、责任政府、效能政府的基点。
三、透明政府与回应性政府的关系
（一）透明政府是回应性政府的基础，回应性政府是透明政府的提升
透明是指政府秉承信息公开的原则，使公众清晰地知道政府在做什么、怎样做及效果如何。透明之所以为回应性政府所必需，是因为透明是公民参与的前提，而公民参与是政府了解公民服务需求的重要途径和政府回应的逻辑前提，也是公民参与政府过程、监督政府行为、评估政府绩效的有力手段。政府的透明度直接关系到政府决策的科学化和民主化，关系到公民的有序政治参与，关系到公民对政府的有效制约，关系到政府自身的廉洁。透明政府要求政府将各种信息及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程和政治选举过程，并且对公共管理过程和政府官员实施有效的监督。因此，透明政府建设实际上也是回应性政府建设的一个重要方面，它为回应性政府建设提供了最为坚实的基础，回应性政府是透明政府建设的目标与结果。
（二）透明政府与回应性政府共同构成责任政府的重要内容
民主的要义在于：享有平等基本自由的个人在公共空间中对公共生活的积极参与，各方在寻找公共问题解决办法和途径的协商过程中相互容忍和相互尊重。(9)民主的制度性在于建立在自由、公正和平等人权基础之上的一套解决公共问题的简明程序和规则。回应性政府是与民主行政相匹配的政府模式，民主将贯穿于公共行政的全过程，将会成为政府提供公共服务的重要指导价值。政府是公民权利的保护者，是社会自治的工具。政府与公民间的关系更多的是契约关系，它强制社会的领域收缩到十分有限的范围。公民是国家的主人，政府的权力来自于公民的授予，政府的施政目标必须征得民众的同意，民众有权参与政府决策和执行的过程。
责任政府是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。阿克顿勋爵曾说：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”没有责任的权力必然导致权力的滥用，它要求政府必须回应社会和公民的基本要求并积极采取行动加以满足，履行政府在整个社会中的法律义务，并承担责任。也就是说，政府积极回应公众的需求并提供公共服务既是法定权利，也是神圣的责任。不仅政府行使的每一项权力都要承担责任，而且政府拒绝行使法定的权力也要承担责任。公民不仅享有政府服务的权利，还有监督政府行政、要求其承担责任的权利。对于政府回应得怎么样、是否达到民众期望值，民众有权评价，对于其不予回应、回应不当、过失服务造成的后果有权追究。
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