宁波市政府责任追究制度的完善方案

第四节　完善宁波市政府责任追究制度的建议

美国行政伦理学教授特里·库珀认为，维持公共组织中负责任行为主要可以通过两种途径——外部控制和内部控制，即制度建设和伦理建设。外部控制即刚性机制，是着眼于组织结构的合理安排或通过立法、制定组织规则、设立严格的监督机构对行政人员进行的一种控制方式；而内部控制即柔性机制，主要表现为伦理建设，即通过训练和职业性社会化过程来培养和强化行政人员的价值观和道德水平。因此，宁波要推进政府责任追究，必须从文化伦理、制度规范着手，并着力加强政府责任追究制度的执行。

一、建设政府责任追究的文化

社会中的每一个成员都是在一定的文化环境下成长起来的，他们之间的一切相互行为、相互关系都不能独立于特定的文化环境而存在。实践证明，文化已渗透到社会的各个领域，包括行政领域。因此，宁波要完善政府责任追究制度当然就不能脱离政府责任追究文化建设。这种文化应当包括两个方面，一方面，强化责任追究主体的追究意识，勇于追究政府的责任；另一方面，要强化责任承担主体的责任意识，敢于承担自己的责任。政府作为责任承担主体。

1.强化责任追究主体的追究意识

传统“官场文化”要求的是官员对上级负责，追究官员的责任只是领导的事情，要不要追究责任与百姓无关。因此，历来中国的官员都存在这样一种错误的观点，认为权力是上级领导赋予的，只对上级负责。虽然中国目前已经进入现代社会主义市场经济阶段，但中国社会至今依然保留着与传统社会、与自然经济有着天然联系的“臣民意识”，缺乏与现代民主社会、与市场经济相适应的“公民意识”。“臣民意识”强调克己、忍耐，讲求和为贵，不到不堪忍受绝不与官争讼。“中国老百姓的善良忍耐和不与官争的传统心态，成全了多少官僚的骄横跋扈观念。”⁽¹⁷⁾

建立责任政府必须要有民众的参与。强调民众参与在中国现阶段具有特别的重要性。因为一方面，长期以来，中国传统行政体制的封闭性和行政心理的排他性使公共行政事务长期在政府组织机构内部运行，许多重要问题的研究、策划、参与的范围很狭小；而我们的许多官员也都以人民的“父母官”自居，高高在上，行政决策多凭长官意志，有时甚至置广大人民群众的长远利益于不顾，大搞“形象工程”。另一方面，我国民众长期缺乏参与意识，“不在其位，不谋其政”的观念根深蒂固，只希望政府“为民作主”，“青天大老爷”等观念还被广泛认同，这经常反映在各种电影电视、新闻报道中。例如，公众对政府优劣的评价，完全是从政府是国家主人的角度去思考，把政府对社会治理看成是一种特权；或者对于政府为民办实事的行为，公众总是表现得对政府及其官员感恩戴德，甚至还常有百姓为官员下跪的场面出现，等等。然而，强化责任追究主体的追究意识意味着公民不相信任何身份、等级和特权、强调公民应该具有独立自主的人格和尊严、强调权利意识和参与意识，这正是“公民意识”的本质所在。

强化责任追究主体的追究意识将造就一个强大、活跃、警觉的公民社会。官员的“好”或“坏”、“去”或“留”让民意作主，是公民社会的一种常态。香港原财政司长梁锦松的最终引咎辞职，就凸显了民意的力量。以参与政治和制约国家权力为使命的公民社会兴起，将分散的个人资源和能量聚集在一起，把个人拥有的自然权利汇集成公共权力，使民间的零散呼声转变为团体的诉求，从而对政府及其官员形成强大的社会压力，为责任政府建设奠定重要的基础。

2.强化责任承担主体的责任意识

我国传统行政观念表现为“权力至上”，反对任何形式的责任约束，主张权力的随心所欲、放任自由，在责任信念、责任评价等方面表现出冷漠无情的态度。这种“责任冷漠症”是对公共性理论逻辑的无知、麻木和无视。现代公共管理学理论告诉我们，权力与责任相关，公共权力与政治责任相关，而政治责任本质上是公共权力的被委托者（权力行使者）对委托者（权力所有者）的责任。所以，毫无疑问，政府中责任承担的主体。

在现代法治国家，虽然政府是行政权的行使主体，但人民是行政权的所有者，政府只是接受人民的委托行使国家行政权，因而必须对人民承担责任。政府对人民承担的责任即为政府责任，具体是指政府及其官员因其享有和行使国家行政权而相应承当的遵守宪法原则、维护国家法律制度、保卫国家安全、发展公共事业、维护公民生命和财产不受侵犯等方面的责任，可以分为积极责任和消极责任。积极责任实际上是一种角色义务。政府掌握着国家行政权，在国家和社会生活中扮演重要角色，在国家权力体系和国家机构组织体系中具有重要地位，因而承担与其角色相应的义务，政府在职权范围内对权力授予者或社会承担的相应的责任。消极责任是因没有履行角色义务而应当承当的不利后果或强制性义务。

今天，我国政府“公共性”的理论定位已经取得共识，在公共行政中，既没有无权力的责任，也没无责任的权力，权力与责任总是成正比关系的。与权力相应的责任要求是社会对权力行使者最低的也是最重要的道德要求。弗雷德里克·莫舍曾经说道，在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。权责一致的行政理念，打破了中国长期以来存在的“位高权重责任轻”的官场潜规则，要求行政官员意识到：为官从政越来越成为一种权力与责任并存的职业，必须从以往的“我当多大官就有多大权”转到“我当多大官就有多大责任”上来。

强化政府责任承担主体的责任意识具有对于法律责任的补位功能。作为法律责任都具有明确、规范和强制力保证的显著特点，它是刚性规范。在行政管理中，法律责任是规范和调节行政行为的依据，也是依法行政的方向所指。但是法律责任也有其固有的弱点，因为无论是世界上哪一国家，即使是世界上法律最完备的国家，法律也不可能涉及所有领域中所有事项、所有细节。在行政领域中，法律作为规范性责任所认定的抽象行政行为，在实践中与具体行政行为的责任需求很难实现完全的“对接”，因而容易出现责任的“盲区”，使其功能的发挥受到限制。表现在繁杂的公共事务面前，法律责任有时显得软弱无力。例如，一个官员的行为有过失或不当，特别是违反了道义责任，即明显违背了社会公德和良俗，但是如果没有触犯法律，也没有违反党纪政纪，那么，仅仅依靠法律等刚性机制就往往难以追究其责任。法律对于道义责任追究的无力，无疑为政府责任承担主体的责任意识的补位功能发挥，提供了广阔的空间。2004年4月17日世界许多媒体的国际版都不约而同地报道了德国央行行长恩斯特·韦尔特克因免费住酒店而不得已引咎辞职的消息。德国央行行长免费住酒店当然是“小事”，而且也没有明文规定他必须因此而辞职，但是德意志联邦银行执行委员会却说：“他的引咎辞职从维护银行的声誉和任务来看非常恰当。”这正是责任承担主体的责任意识对于法律责任补位功能的具体体现。

二、扩大政府责任追究的范围

从整个国家来看，我国实施行政问责制以来，追究了一批行政官员，但总的来看也存在一些问题。这些问题主要表现在：一是责任追究仅仅锁定在人命关天的大事上，但对影响力、破坏力大的所谓“小事”却不问责。二是责任追究仅仅限于安全事故领域，对其他领域中担负领导责任的过失官员却不问责，例如，对“豆腐渣”工程、虚报浮夸、用人腐败等至今没有纳入“引咎辞职”和“责令辞职”范畴。三是只处理有问题的直接当事人，而对其负有相应过失责任的上级领导却责任追究不多。四是责任追究主要针对滥用职权的违法行政行为，而针对无所作为的责任追究很少。五是对道德责任的问责远远不够，一些领导干部长期生活糜烂、生活作风不正却无人去追究，反而步步高升。

根据宁波现有的责任追究制度，宁波政府责任追究范围相对较广，但未来宁波在完善政府责任追究制度时仍然应当扩大政府责任追究的范围，主要应考虑两方面：

一是对行政官员公共道德纳入责任追究的范围。宁波现有的政府责任追究范围主要限于出现重大事故、损失等明显的过失行为。如果只是将重大失职的事项纳入问责范围，就可能导致官员“大错不犯、小错不断”或者碌碌无为保太平，因此，责任追究的范围还应包括对行政活动正常运行、行政效能等造成负面影响的行为。责任追究的范围既包括公共官员在集体决策、管理、执行中出现的重大失误，也要包括影响政府运行、声誉、形象、信任、信念等官员个人能力、言论、形象与品行等，这是对公共官员（相对于其他人）所提出来的特殊价值要求，也是在实践中容易被忽视的一个方面。换言之，一切涉及行政官员担负的道义责任、领导责任和行政责任的失范行为，都应纳入问责的范畴中来。宁波目前因这些方面不足受到责任追究的情况还很少，反观国外，这方面的事例却屡见不鲜。

二是对行政官员的“不作为”纳入责任追究的范围。应当受到追究的，不只是那些对造成重大安全事故或者其他危害公民生命、财产安全或公共利益的事件负有直接责任和领导责任的人，也不只是那些其行为已经构成职务犯罪的人，应当对行政官员的“不作为”、“少作为”纳入责任追究的范围。比如，某些地方政府负责人或主管部门负责人没有执行中央三令五申要求减轻农民负担的政策，使得有些地方农民负担过重的问题得不到解决，这些负责人也应当受到责任追究。

鉴于上面的分析，为了完善政府责任追究制度，除了对违纪者追究行政责任、对违法者追究法律责任之外，还应当建立健全政治责任、道德责任的追究制度。政府责任追究的范围是非常之广，既可能是不合法行为，也可能是不当行为；既可能是作为行为，也可能是不作为行为；既可能是集体行为（主要官员承担连带责任），也可能是个人行为；既可能是直接责任，也可能是间接责任。具体地说，政府责任追究的情形主要有：虚报浮夸或瞒报、迟报造成不良影响或工作损失的；治政不严，对上隐瞒问题，对下包庇、袒护、纵容的；指使、暗示下属部门或人员滥用职权、徇私舞弊的；在抗御各种自然灾害、处理重特大事故以及在防治疫情中未按有关规定和上级要求及时、有效地处理，造成严重后果或损失的；等等。总之，只要执政行为或决策行为涉及公众利益，问责主体就有质询权，就属于责任追究范围之内，从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误、自身品行不当等都要被追究责任。宁波目前较好地把“损害经济发展环境”纳入责任追究范围，但为更好完善责任追究制度，有必要进一步扩展政府责任追究的范围。

三、强化政府责任追究的机制

政府责任追究一个关键的环节是设计和完善责任追究的机制。责任追究机制旨在实现责任的制度安排或确保责任实现的途径。

政府责任追究是同体问责和异体问责的结合。同体问责是来自政府自身内部的问责，在我国，政府内部的问责机制主要分为两个部分：一是基于权属关系的内部问责，如主管部门的问责、上下级的问责等；二是行政体系内的专门问责，如监察、审计机关的问责。除此以外也包括官员自身问责。这种来自政府自身的同体问责具有直接性、针对性和经常性的特点。行政体系内的专门监督问责，如监察、审计机关的监督问责有明确的职能分工和专业人员的配备，在其业务范围内有较强的办案能力，可以发挥有针对性的、较准确的监督和问责作用。而且，行政体系内的各个责任追究主体由于对行政法律法规和行政情况都比较熟悉，有利于发挥对失职、失责行为经常性的监督和问责。从宁波现有的政府责任追究制度来看，主要是同体的责任追究。

但是，在民主政治下，政府责任追究主体不仅仅局限于行政部门内部的上下级之间，也应包括异体问责。在我国，异体的责任追究主体包括：人大代表对政府的责任追究；政协和各民主党派对政府的责任追究；司法机关对政府的责任追究；新闻媒体对政府的责任追究、公民对政府的责任追究。从政府责任追究的长远发展来看，促进责任政府的建立，必须实现对行政官员责任追究机制从内部问责到外部监督的方向发展，即异体问责。“异体问责”较之“同体问责”无疑是一种更有效、更符合民主政治要求的问责机制。政府作为理论上民意之代表，在现实中并不总是代表最广泛的公共道德的认同。更何况，这种道德认同在现阶段是很难依靠政府自身的力量得以实现的，这就需要异体责任追究这种他律最终促成政府在道德上的自律。鉴于同体问责这一途径在宁波实践中运用得较好，有关规定中已有较为详尽和完备的规定，因此，宁波未来重在异体问责，尤其应当加强公民对政府的责任追究。

良好的治理有赖于公民的积极参与，只有公民积极参与，才会使政府负起责任，不敢消极懈怠。因为“只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度存在”。而“如果公民控制着他们的领导人，就可以假定后者对（必须对）前者负责”。⁽¹⁸⁾公民参与体现了公民对国家事务管理的权力、义务和责任的关系。参与式的公共行政抛弃了精英治国论的行政原则，使政府行为沿着民意方向发展，有助于提升政府的责任。为强化政府责任追究的机制，宁波必须构建公民参与监督的制度平台。通过行政程序使公众参与行政权力的运作，以“公民权利制约政府权力”的形式保证监督的有效性，追究政府责任。主要措施包括：

第一，发展电子政务，畅通责任追究渠道。公民对政府责任追究迫切需要电子政务的技术与政策支持。实施电子政务使公民能在网络上随时得到需要的信息，参与政府部门的各种讨论，表达自己的意愿和要求，并对政府行政过程和官员行为实行有效的责任追究。本课题组成员曾到宁波政府网站上搜集相关公开的政务信息资料，发现有的政府公开信息资料的点击率极少，有的甚至是个位数的点击率。究其原因，可能一是公民缺乏查阅政府网站信息的习惯和能力；二是政府公示的信息是公众不感兴趣，而公众感兴趣的却没公示。

第二，充分发挥责任追究相关制度功能。强化人民建议收集制度、信访举报制度、特邀监察员制度、行风评议制度、上访制度以及对人大代表的质询制度；等等。所有这些法定的行政参与形式，宁波都应充分应用，并在实践中不断完善和创新，使之更有效地保障和促进政府责任追究机制实施。

第三，创新公民追究政府责任的反馈制度。推行公民巡视走访监督政府制度，通过走访调查，广泛征求群众的意见和建议，并反馈给政府；同时，行政机关及其人员必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。同时，政府官员还应当定期地、主动地向公民征询意见，解释政策和回答问题。

第四，健全人民举报制度，保护举报人。人民举报制度是改革开放和新形势下群众追究政府责任的一种方式，也是党和政府依靠人民群众同贪污腐败等行政不负责任现象作斗争的一条新路子。人民举报制度建立以来，在抑制行政不负责任方面发挥了重要作用。据报道，近年来反腐败斗争中查办的大案要案80%的线索来源于群众举报。但随着实践的逐步深入，我国人民举报制度的缺陷和不足也日益暴露出来，对举报人的关、卡、压，甚至打击报复的现象日趋严重，严重地妨碍了人民举报权利的行使。因此，要使人民举报制度真正发挥作用，宁波就要解决打击、报复举报人的问题。一要切实做好为举报人保密的工作，要健全举报材料的移送、管理制度，以防举报案件的泄密，对于泄密者要严厉查处。二要严厉查处打击报复举报人事件，为举报人撑腰，以解除群众举报行政不负责任现象的后顾之忧。三要依法保护和奖励举报人，调动和保护群众举报的积极性。

四、完善责任追究的配套制度

实行政府责任追究，需要许多配套制度。最主要的条件有两个：一是信息公开和政务透明；二是明确的职责划分和严格的责权对等。没有这两点，政府责任追究根本无法实施。同时，政府责任追究还需要政府绩效评估机制作为重要的配套条件。宁波慈溪市推出了三项责任制配套制度，即责任制报告制度、责任制考核制度和责任制追究制度，形成了比较完整的责任制制度体系，值得在宁波全市范围内推广。(www.xing528.com)

1.加强信息公开和促进政务透明

行政信息公开和政务透明是尊重公民知情权的重要体现，也是公民对政府和官员进行责任追究的重要前提。只有对政务知情才能消除对政府管理事务的神秘感，才能对政府和官员行为进行监督、判断和评价，从而给政府责任施加一种外部压力。

在信息不公开、不透明的情况下，政府官员为私利或其他目的，很可能也很容易将公共信息化为私有，或有选择地加以隐瞒或篡改，以此来愚弄公众、欺骗上级。如果政府信息不透明，公众对信息的缺失，使他们难以把握事实真相，了解事态的细节，更不能对事态的发展做出正确预期。这种情况下，责任追究无从谈起。可见，政府信息公开是政府责任追究的前提条件。

加强信息公开和促进政务透明，核心是权力运作要公开透明。有必要把以下的权力运作过程如实公开，让行政机关及其官员置于社会的阳光之下。包括用人权力要公开：必须大力推行公平、公开、公正的用人机制，公开选拔条件、选拔过程、任用结果，避免用人腐败。财务权力要公开：大额资金调配是腐败行为的易发环节，要改变现行的专人审批、个人决策的管理方式，应由职能部门论证，集体研究决定，且提交审计、监察部门和上级组织监督实施，并定期分析、通报资金运行状况，适时公布运行结果，确保资金健康运作；政务权力要公开。要把与人民群众切身利益息息相关的社会保障、医疗卫生、文化教育、公众设施建设等方面的决策如实向公众公开，把权力的行使过程和行使结果公开，使以权谋私等幕后的腐败行为无法藏身，使一些耍特权、逞威风、收黑钱的腐败作风失去生存的土壤。

2.明确职责划分和严格责权对等

目前我国行政体制中的权责不清是实行政府责任追究的重要障碍，表现在党政之间、政府不同层级之间、正职副职之间的责任等难以确定。凡事都要一把手负责，然而管事与管人又相脱节，出了事故，“板子”又打在行政领导人身上，实在是难以弄清。不仅仅是每个官员的职责不清晰，就是部门之间、不同层级之间的职责，也难以适应形势变化的需要了。在这种状态下，即使是责任追究，可到底是什么责任，有时也很难确定。在现实中出现许多那些“经过集体讨论”的政绩工程、“拍脑袋工程”、腐败工程，“决策失误”、“选人失察”等问题，即便后来被查出，最终也很难追究具体人的责任，这就是因为职权不清。因此，真正的责任追究必须建立在严格的职责划分上（毛政相，2005）。

为此，一方面，要严格划分党与政府的权责界限。按照党政职能分开原则，落实党委、政府的职责。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，党的领导方式是“总揽全局、协调各方”。党委的职责是“发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用”。政府的职责则是“依法行政，加快转变职能，深化行政体制改革，真正实现政企分开、政资分开、政事分开，主要运用经济和法律手段管理经济活动，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”⁽¹⁹⁾。另一方面，宁波要明确划分政府内部责任。如果说对整个国家来说。划分政府内部责任重在科学地划分中央与地方政府的权力，明确中央与地方的责任与义务，那么，对于宁波区域来说，划分政府内部责任关键是两点：一是划分政府各职能部门的职权。对于部门之间功能性权力交叉、职责不清的问题，应结合《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》的实施，清理非法的行政许可事项，清除职能重叠、交叉、模糊不清之处。针对经济社会发展的需要，对政府各部门进行科学的职能分析和职能分解，采用列举的方式对部门职责加以具体、明确、翔实的规定。二是宁波要进一步落实行政人员个人的岗位职责。在政府行政人员之间有着明确且严格的职责分工，并以法律的形式加以肯定。按照专职专责原则，落实行政人员个人职责。宁波慈溪市每年年初给每位市委、市政府班子成员一张责任工作“菜单”，明确完成每项任务的要求、标准、时限，并要求年底将落实情况反馈到市纪委，为市委责任制讲评提供依据。慈溪市的这种做法值得在宁波市范围内借鉴和推广。

3.完善政府绩效评估机制

政府绩效考核指标体系是评价政府及公务员政绩的标准，也是对政府及公务员责任追究的依据。现有政府考核制度是一种粗线条的制度安排，侧重定性的评估，考核中的随意性、主观色彩比较浓；考核主体仅限于政府内部，透明度较低，因此不可能为责任追究提供合理的标尺。因此，宁波应该对原来的政府考核制度进行创新：由原来的只是内部考核，到面向社会进行公开评估；由原来的只是政府自我考核，到社会、市场主体评估与政府自我评估相结合；由原来考核过程的“暗箱”操作，到建立一套可为社会和市场主体掌握的公开评估指标体系；由原来政府对考核结果具有支配权，到社会和市场主体对评估结果具有决定权。

【注释】

(1)《麦克米伦高阶美语词典》（英语版），外语教学与研究出版社2003年版，第1199页。

(2)［美］特里·L.库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》（第四版），张秀琴译，中国人民大学出版社2001年版，第11页。

(3)Lee Parker，Graeme Gould.Changing Public Sector Accountability：Critiquing New Directions.Accounting Forum，1999，23（2）：117.

(4)Berrin Erdogan.Implications of Organizational Exchanges for Accountability Theory.Human Resource Management Review，2004（14）：19.

(5)Lars Lindkvist，Sue Llewellyn.Accountability，Responsibility and Organization.Scandinavian.Journal of Management，2003（19）：252.

(6)张贤明：《论政治责任——民主理论的一个视角》，吉林大学出版社2000年版，第2页。

(7)张成福：《责任政府论》，《中国人民大学学报》2000年第2期，第75—82页。

(8)《论语·颜渊》，“源清则流清，源浊则流浊”（《荀子·君道》）。

(9)邓正来：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社2002年版，第702页。

(10)陈国权：《论责任政府及其实现过程中的监督作用》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2001年第2期，第28页。

(11)孙彩红：《责任政府：当代中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》2004年第11期，第80—81页。

(12)何士青、徐进：《责任政府与政治文明》，《国家行政学院学报》2004年第2期，第63—66页。

(13)约翰·密尔：《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第80页。

(14)Allan Rosenbaum.Good Governance，Accountability and，The Public Servant.http://unpanl.un.org/intradoc/groups/public/documents.

(15)Hogg and Jenkins.Effective Government and Effective Accountability，The Political Quarterly.1999，70（2）.

(16)Program Management：Management and Accountability Frame Work.http://www.pch.gc.ca.

(17)肖扬：《贿赂犯罪研究》，法律出版社1994年版，第136页。

(18)［美］乔·萨托利：《民主新论》，东方出版社1993年版，第8、38页。

(19)《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，2004年。