责任政府建设：宁波行政监督体系完善思路

第四节　完善宁波市行政监督体系的思路

毫无疑问，作为行政管理活动一个重要环节的行政监督，在维护正常的行政秩序、提高公务人员行政效率，以至于在保护国家的整体利益等方面都发挥了不可忽视的功能。然而，经由前文所述，由于现有的制度设置以及实践运作等诸多因素的存在，致使当下宁波市现有的行政监督体系呈现出这样那样的困难。就认知的强烈程度而言，集中体现在行政监督制度是否健全、行政监督模式及行政监督机构设置及人员素质三个方面。若从主客观面向进行划分，前两者可归结为制度建设的客观因素，后者则可偏向于主体要素或者说主观因素。循此逻辑，现有行政监督体系的完善亦应从此两面向展开。然而，从法治的建构或者说在一个基本依靠法律来治理国家的背景下，主体要素、主观因素往往可以被良善的客观制度建设吸收。一言以蔽之，通过良善的制度设计和安排，可最大限度地降低制度运作中“人”身上存在的不足。基于此，本章在完善宁波市行政监督体系的思路上也主要从制度的改造面上着手。具体而言，一是强化行政决策监督制度建设，其又涵涉完善行政决策听证制度及决策执行中的程序监控制度；二是进一步完善行政执法监督机制建设，具体包括加大行政规定的实质性审查力度及创新行政执法管理体制和机制；三是畅通公众意见表达机制建设，主要包含听证制度、咨询委员会制度、公示制度、民意调查、网上征求意见、座谈会、论证会等；四是推进绩效型行政监督模式建设，在实践中体现为“三个统一”，即评估指标与评估规范的统一、评估结果与监督效力的统一、评估监督与监督评估的统一。

一、强化行政决策监督制度建设

（一）行政决策的听证制度

听证制度近年来虽然备受各级政府的青睐，但是，就目前的情形来看，在具体的实践中，听证制度取得的实际效果并未能达到人们的预期。究其原因，在我们看来，在于听证制度在不同类型行政行为领域里其追求的价值目标是存在差别的，如在行政决定领域中其针对的问题是公正，以公平价值考量听证制度的优劣，如存缺陷依“自然公正原则”对听证程序本身进行改造与完善。就行政决策领域而言，其所回应的是现代行政决策之参与民主问题。基于此，本章试以参与民主角度对听证制度加以重构，其目的一是监视已有制度之不足；二是指引宁波市在下一步制定相应制度时给予一定的指引。

定位于听取意见并具明显程序倾向的听证制度易致行政决策民主性失落，而主张自由且平等的公民通过讨论、对话、沟通等方式参与行政决策和政治生活并达成各方可接受的共识之协商方式则因主张主体地位平等及偏好转向恰有助于修复行政决策体制中失落的民主性和公共性。

参与主体身份平等之协商本质要义有助于充实公众参与权，进而将听证中公众参与的程序性听证权落实至实体性参与权。协商作为一种公众参与方式认为：“所有受影响的公民享有平等的机会和权利来表达他们的想法和利益。”⁽⁴⁾是一种主张“将通过一个包容所有人、而又不压迫和排挤任何人的政治观念之形成和意志形成的操作方式，发展出拥有不使任何人处于边缘或排斥在外的交往形式，并且还要向最弱者的利益保持同等的政治上的考虑”的新型参与方式。⁽⁵⁾对政治权力则要求“所追求的政治权利必须以这种方式来确保参与一切同立法有关的协商过程和决策过程，即使得每个人都有平等机会行使对具有可批判性和有效性主张表示态度的交往自由”⁽⁶⁾。它实质上要求舍弃行政决策中基于不同权利或权力而参与行政决策主体之差异，赋予相同的身份平等之主体地位。参与者身份平等之协商的本质要求肯定公众在行政决策过程中作为参与者能与行政决策主体享有相应的却是平等的主体地位。一方面肯定了公众参与权，本身就是对公众在行政决策中主体地位的肯定，有助于将行政决策听证制度中公众参与的程序性听证权回归到实体性参与权，使程序性权利建立在实体权利配置的基础上，参与行政决策的公众既享有实体性参与权又享有程序性听证权，可修复行政决策听证制度中公众参与的“结构—过程”两阶段断裂角色，将根本改变行政决策中参与公众的边缘化地位，进而促进公众对政府“说话”、边缘对中心说话的制约性机制的形成。这也正是我国政治框架中所规范的人民当家作主之民主内涵。另一方参与者身份平等有助于决策过程中各类不同决策参与主体以平等身份引入他们的利益和价值诉求，并在决策程序中完成“角色就位”，进而在不同角色的参与者之间形成一种对“权力垄断”的角色制衡机制，尤其是形成一种防止现代“技术路线”中极容易形成权力与知识结盟的“知识—权力”垄断性的角色制衡机制，进而使公民参与具有了有效。“公民参与的有效性，对于理解民主政治尤其是不可或缺的”⁽⁷⁾。

协商在参与主体上要求赋予参与者以平等身份肯定和尊重公众参与行政决策的主体地位，进而促进行政决策体制中“权利制约权力”机制的生长而契合民主要义；而协商在过程上则主张决策过程是参与者自由表达、阐述理由、进行说服进而一求共识的程序框架，从而使公众参与不仅有表达信息平台，更有信息表达与信息输入整合机制的支撑，这可提升行政决策的民主质量，并促进决策的民主化与理性化及其结合。

当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的，那么，这种民主体制就是协商的。在其中讨论被赋予一种参与者之间表达、沟通进而理解的程序设计。⁽⁸⁾具体来说，赋予行政决策参与者就形成决策的有关事实、参与者的价值观和意愿进行自由表达及其对价值观和事实的潜在前提进行阐释的机会；表达中参与者可提出各种相关理由，并倾听和考虑其他参与者的观点和理由，进而理性并认真地思考、审视各种理由，说服他人或转变自己的偏好，并在此基础上对决策方案做出合理的选择。经合理选择而达成的共识，实际上就是对参与各方的利益、动机和事实情况的理解，是一种含有理解的集体判断，它不是简单的意见聚合，而是包含偏好转向的决定。偏好转向意味着行政决策是一个权衡各方诉求的妥协，证明参与决策者所表达的意见均成为影响决策的因素，参与者的主体性均得到肯定与张扬。协商只是强调决策过程，强调多数决定必须配合协商而存在，并不否认行政机关的决策权，其突出的是行政决策应当全面了解各种信息和公众的利益与价值偏好，实际上是在量化的比较中加入了质的成分，从而有助于提升民主的品质。

有助于增进行政决策民主要素之协商方式可为改造行政决策体制提供一种具有可接受性的选择性方案。不过这仅是一种可能，离不开一定的现实基础。可以说，我国政治协商制度、现代服务型政府建设、信息公开制度的确立为协商方式引入到行政决策提供了客观基础。

协商方式要在我国行政决策机制中确立，首先需要相应的政治制度基础，也即必须与我国的基本政治框架相生相容，而我国政治协商制度正是此种政治框架。总体上看，政治协商制度是一种不同身份和界别的社会主体，通过其功能性组织和代表参与国家的监督和参政议政的政治制度，其程序价值偏好正是协商。在组织结构上，政治协商制度强调国家政治生活中的各党派、各团体、各民族、各阶层广泛参与，“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实现民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利”。因此，多元主体参与因素十分明显。在活动方式和工作原则上，政治协商制度则强调多主体以提案、建议等方式表达自我利益和价值，参与各方平等地表达各自对公共事务的意见与主张，并对自我利益和价值进行理性辩护，进而为决策机关提供方案选择，其核心要素是合作。政治协商中的多主体参与、合作等可为行政机关在决策中引入相应制度提供他山之石。

政治框架是协商方式引入到行政决策的前提，而服务型政府的建设则是协商方式在行政决策中确立的直接动力。众所周知，党的十七大明确提出了服务型政府建设目标，服务型政府由理论变为实践。服务型政府的本质要求是政府向社会和公众提供公共服务，也就是政府应当像市场为消费者提供满意商品那样为公众提供满意的公共服务。它要求政府以积极主动的姿态吸收公众参与服务过程，并就公共服务品质陈述意见、表达观点，可能的话，还应进行相互讨论与辩论，这种服务型政府的本质要求也必然体现在政府提供服务的过程——行政决策中。服务型政府对公众参与作为服务过程之一的行政决策之认同，一方会促使政府以更加开放的精神对待公众参与，并将自己置于行政决策参与公众的同等地位，政府的此种开放心态是行政决策中公众能以平等主体身份与政府讨论、对话之协商方式展开的关键。另一方会激发公众参与激情和公益心，进而引导公众热心公益、追求公益，这可培养公民理性和公正价值观，促进政治共同体之间相互理解的公民特点之形成。同时，从服务型政府行政权行使的具体要求来看，应当有助于促进并维护体现和反映社会公众需求的公共利益是其本质要求与形态。公共利益不是简单的个体和团体利益的相加，而是彼此冲突之利益团体和个体相互碰撞形成的妥协，社会妥协离不开不同利益主体之间的讨论和说理。讨论与说理必然要求公众理性并客观地对待自己和其他主体的利益诉求和价值观，此种实践不断展开，同样有助于公民理性精神的养成。而具有珍视理性与公民价值之品格的公民正是协商方式有效展开的现实动因。

服务型政府建设是协商方式在行政决策体制中得以建立的直接动力，而信息制度则是制度建立的有效支撑。协商与听证的一个本质区别在于：听证是行政机关听取相关方表达与陈述后，行政主体自主做出公共决定的公众参与制度，其正当性仅在于行政过程是否有公众身影。而协商则主张公共决定应建立在参与者严肃认真的表达、沟通、相互理解之基础上，只有对决策的相关事实信息有全面、准确的把握，公众才能在决策过程中，在事实上与心理上不处于劣势，进而展开有效表达与沟通。可见，协商要求参与者对决策事实和依据有较为全面的掌握，对决策方案有自己视角与技术水平的理解，这对参与者掌握各种事实与信息程度要求高，只有行政决策相关信息为公众开放，公众才能掌握到必需的信息。2007年通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）明确规定，行政机关应当主动公开涉及公民、法人、或者其他组织切身利益的以及需要社会公众知晓或者参与的政府信息。它为行政决策相关信息向公众开放提供了法制保障，一定程度上为协商制度的确定提供了前提性条件和基础。

不过，我们也要看到，由于《政府信息公开条例》只是在宏观上对政府决策的听证制度做了规定，致使在具体的运作中，该行政法规往往未能获得有效的实施。这也就迫使地方政府根据本地方的实际情形，以参与民主为导向，制定配套的细致化规则。但可惜的是，宁波市市一级政府有关行政决策的听证制度的规定至今未能出台。与之形成对比的是，宁波市的一些地区比如镇海区则颁布了相关的行政规范性文件《镇海区重大行政决策听证制度》，就其内容来看，该制度仍秉持以往的一贯做法，即始终将政府或行政机关列入行政决策的核心，参与主体鲜有机会参入其中。换言之，此制度的民主参与程序仍处于较低层次。正是基于此认识，为未来涉及行政决策听证制度制定与完善方面，强化主体参与应是值得认真与慎重的着力点。

（二）决策执行中的程序控制制度

1.宏观架构：细化、完善法规规章，使行政决策真正做到有法可依

党的十五大报告明确提出：“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。”行政领导决策法制化就是“要以法的形式明确规定行政执法机关的职责、权限和执法工作程序，从法律制度上保证行政机关的存在及其职权的合法性，并做到依法行政”。学者高秦伟认为，促进行政领导决策权限法制化，可以从几个方面入手：“第一，制定可供操作的公民监督法；第二，提高政治活动中权力使用的透明度，实行政务公开制度；第三，进一步开辟良好的执法环境，并把它作为开展实施行政复议、行政诉讼的基本条件，保证公民行使监督权的畅通。”⁽⁹⁾

要完善监督的法律法规，一是要将分散的程序立法适时地提升为统一适用程序性法规，如《信息公开法》、《招投标法》，一旦权力行使违反法定程序，有关监督部门、司法部门就可裁定其行为违法，中止行政违法行为；二是要加大法规威慑力，加快制定《行政监督程序条例》、《反贪污贿赂条例》等惩治权力腐败的法规，对各种权力腐败行为以法律法规形式给予明确；三是完善公民知情权的法规规章，如新闻、出版、政务公开等方面改变目前公民知情权只处于一种“抽象的宪法典阶段”。制定、颁布或完善行政复议、行政许可、行政收费、行政强制、行政仲裁、行政调解、行政审批、公职人员财产申报、听证制度、公示制度等方面的法规。并完善与《行政诉讼法》、《国家赔偿法》和《行政处罚法》等法律相配套的法规体系，建立富有效率的行政诉讼制度、行政复议制度、行政处罚听证制度、行政救济制度等，使政府行政行为在法律的程序和轨道上有规则地运行。

值得一提的是，一部填补中国行政程序立法空白，历时近一年，共10章169条的《湖南省行政程序规定》，最早已于2008年3月底在湖南省推出。该草案以“公民享有更多程序权利，政府承担更多权利义务”为立法思路。无论是涉及行政决策、执法，还是行政听证、指导、监督检查等，公众均享有参与权。公开原则和公众参与贯彻草案始终。建立健全重大行政决策规则是该草案的最大亮点。草案中明确规定了十类事项为重大行政决策，并确定调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究等必经程序。相信该草案的推行一定会给我国程序法的立法建设提供一个可行性参考，从而为我国的行政决策监督的程序立法工作提供有效帮助与借鉴，并最终打开一片新的研究视角。

2.信息整合：积极做好信息搜集筛选工作，提高信息利用价值

电子政务系统的数据资源共享给我们建立一套跨地区，跨部门覆盖全国的公共信息体系提供了最好机会。我们必须站在国家战略的高度重视基础数据信息管理能力的提升，创建和引用科学的指标体系，在政治、经济、社会、文化领域对国家的重大抉择和关系国计民生的医疗、教育、住房、养老等问题实施动态监控和宏观分析。具体表现在以下几点：

第一，改革信访制度。完善社情民意调查分析机构，建立保持社会稳定的安全在社会转型时期，为了保持社会的动态稳定，必须建立起调节、调整利益关系的社会安全阀机制。而信访制度就可以作为适当的减压安全机制的重要内容加以完善和发展。

第二，建立信息网络平台。分行业、地区，建立多层次、纵横相连的网络信息共享系统随着现代科技的发展，网络化已经成为现代社会发展的趋势与现实。利用现代科技，搭建反映社情民意的信息网络平台，建立社情民意“高速公路”，已经成为各级决策机构的必然选择。但在我国目前的决策系统中，网络信息平台还没有成功地搭建起来。信息不全面、信息屏障、信息闭塞等现象严重阻碍着科学决策形成。

第三，充分发挥新闻媒体反映社情民意的功能和作用。我们一方面要利用新闻媒体，站在党和政府的立场向全社会传播党和政府的重大决策，解释国家政策，进行思想教育；同时，也要发挥其具有表达群众意愿、执行社会监督的重要功能，强化其反映社情民意，表达人民群众意愿，为各级决策机构收集决策信息的功能。

现在政府部门也在积极开展政府部门上网工程，也在推行电子政务。如果建立了完善的行政监督情报信息网，政府就可以及时了解各个部门的情况及各个公务员的情况，对他们的行为进行有效的监督。依法建立立体的社会监督网络，是打破过去监督系统内封闭循环的需要，也是公众对整个行政体制直接监督的需要，所以必须依法确立各种独立的社会监督机构、监督职权、监督渠道和监督手段。

3.健全机制：形成多形式、多渠道和全方位的监督体系

着力强化监督体系的完善，形成下级接受上级监督、党内接受党外监督、领导接受群众监督以及司法监督、行政监督、舆论监督等多种监督方式互为一体的社会监督网络，只有这样，才能真正将行政决策失误的领导责任追究机制落到实处，才能真正做到“在其位，谋其政，行其权，尽其责，获其荣，惩其误”。

进一步完善监督体系。一方面，完善是权力制约权力机制，最主要是权力机关的监督，要特别加强对政府落实、执行权力机关的决策的监督。要强化人大的监督权，真正树立人大的监督权威。同时，还要健全由国家特设的行政机构和司法机关的监督，如监察部门、审计机关和会计系统、检察和审判机关的监督，关键是要切实保障这些机构独立行使监督权。另一方面，完善权利制约权力的机制。把宪法赋予公民的广泛权利作为一种社会力量制衡行政职权（包括行政决策权）的行使。主要指新闻媒介的监督、社会团体的监督和群众的监督。这是民主决策、民主监督的重要途径，是形成深入了解民意、充分反映民情的决策机制的重要保证。马克思和恩格斯曾讲过：“报刊按其使命来说，是社会的捍卫者，是无处不在的眼睛，是热情维护自己自由的人民精神的无处不在的喉舌。”江泽民同志也曾明确指出：“对消极腐败现象要进行批评与揭露，发挥舆论作用监督作用。”可以说，舆论以其信息传递上的公开、迅速、广泛等特点，对监督政府及工作人员将起着积极的作用。作为责任政府和服务政府，只有和媒体建立一种和谐互动的良性关系，通过媒体多说早说主动说，才能最大限度地满足公众的知情权、参与权、表达权和监督权，才能推进民主法治社会的进程。目前，行政监督主体对政府的监督大多仅限于事后监督。监督的内容也仅仅限于对政府官员的廉正监督，很少对决策效能进行监督。这些监督的方式、内容仅是消极被动的监督，缺乏积极主动监督。应当积极引入事前监督、事中监督机制，采用定期或不定期检查或抽查的方式进行监督。监督主体应努力在整个决策过程的初期找出可能决策失误的条件，采取积极的措施加以避免。当然这种监督不是干涉政府行政决策过程，只是起到防止决策失误的作用。此外监督主体还可采用结合效能监督的方式，客观、科学、公正地对政府行政加以监督。把听取、审议专项工作报告和检查法律法规实施情况作为开展监督工作的基本方式，坚持先学法、培训，再检查、视察，后审议、表决制度，注重提高常委会审议质量，着力加大跟踪监督力度，积极推动自行整改和依法纠正相结合，努力在推动解决问题、促进提高工作上狠下工夫，较好地增强了监督工作的实效性。

4.行政问责：强化行政决策监督制度

一个几乎不言自明的真理是，权力必须是受到制约的，必须是可以问责的。作为一种重要的公共权力，行政权力具有可执行性、主动性、侵害性的特点，必须受到制约，否则就会异化变质，给社会和人民带来巨大的危害。而行政决策监督问责恰恰可以有效制约权力的滥用，正确的疏导与规范其有效的执行，从而有利于社会、政治、经济良性有序发展。

（1）分清责任主体，强化责任意识

要不断教育行政决策者在行政决策中，时刻为国家和人民利益着想，怀着一种强烈的使命感和责任感从事行政决策活动，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，在法律规定的范围与职权内，依照法定的决策程序，认真负责地做好各项行政决策，否则就必须承担法律责任，受到法律的严肃追究。

谁决策，谁负责；个人决策，个人负责；集体决策，集体负责。鉴于我国行政部门普遍实行的集体领导和个人分工负责的行政领导体制，所以在集体决策中最好明确各个行政领导者的责任，避免出现人人有权、人人不负责任的现象。

（2）科学判断：综合分析责任条件、种类，提供有效问责依据

第一，要明确责任条件。即明确决策所要达到的目标，投入和产出是多少，最大误差范围是多少等，以备评判，奖优罚劣。

第二，要明确责任的种类。决策失误的责任主要包括行政责任、经济责任和刑事责任。就处罚力度而言，应改变过去“教育从严、处罚从宽”的原则，而应强化监督制裁，坚持重刑重罚。就经济责任制而言，要使权力行使者的责任尽可能补偿权力授予者所受到的损失或者使权力行使者的损失达到足以使他对自己不负责任的行为引起足够重视的水准，从而制约权力行使者不负责任的行为的发生。

第三，要明确追究责任的主体、机制、程序，以避免责任制度流于形式。具体做法是可参考人民法院错案追究办法。但追究主体应以和决策者没有直接隶属关系的部门为宜，这样可以保证责任追究者客观公正地履行职责，避免外在因素的干扰和影响，消除行政相对人的疑虑。

总之，在科学判断的基础上，要对带来良好效益的正确决策实施奖励。明确规定奖励制度，即对带来良好效益的正确决策应予奖励，鼓励行政领导者努力工作，做出符合民意的、符合实情的决策。其中应包括奖励的条件、原则、种类、权限等。

（3）多种机制防调运作，保证监督科学高效

党的十五大报告指出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”党的十六大报告也曾明确指出，要“加强对权力的制约和监督”，要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。

（4）加强和完善相关配套制度建设

第一，官员问责制。“权力是进行领导活动的前提条件，是尽职尽责的手段，而责任才是领导活动的真正动力。不尽责，便是失职，就没有起到领导者的作用，就应追究其责任。”官员问责对于构建责任性政府，实现依法行政、依法治国的践行路径，还存在很多问题和难点。构建良性的官员问责机制，催生其理念与制度效能的提升，则是启动我国新一轮行政改革的政策引擎和塑造现代政治文明的切入点。我国官员问责的当务之急是对现实存在的问题和难点进行深入细致的解析，为依法问责乃至新一轮公共行政改革奠定坚实基础。

第二，决策的论证制和责任制。实行决策论证制和责任制有利于使决策过程更民主、更科学，也有利于决策者审慎决策，承担决策责任，实现权责一致，提高行政机关和决策者决策水平。必须实行决策失误追究制度，这是市场经济及其规律的内在要求，是建立社会主义市场经济体制的一项基础制度建设。实行决策失误赔偿制，一是可以给决策者敲响警钟；二是有利于提高领导干部的整体素质；三是增强领导干部的责任感。建立决策失误辞职制是压缩和规范决策者行为的有效的行政手段，是得力的组织保证。

第三，建立并完善社会公示制度。重大事项社会公示制度是衡量政治文明程度的一个重要指标，是社会主义民主政治的具体表现形式之一。实行公示制，是扩大基层民主、强化社会监督、提高工作透明度的重要措施。与传统工作方式、方法相比较，公示制的优势是显而易见的。一是群众参与面更广，实施公示制有效解决了“从群众中来”的问题，使“来”的范围更大；二是群众参与的热情更高，把以往拒大多数群众于门外的工作过程向群众公开，接受群众评议，这样就能赢得群众的支持和拥护，满足群众的意愿，为工作奠定坚实的群众基础；三是群众监督的力度更大，公示制的推行，实现了群众对行政权力整体的、动态的监督，督促行政机关及人员遵守党纪国法，按群众的意愿行事。这种监督包括群众对权力授予过程的监督、对权力行使过程的监督，对权力行使结果的监督。

第四，健全社会通报制度。政府对于涉及人民群众利益的重大事项和社会热点问题，诸如一个时期的经济形势、即将出台的改革措施、重大项目的立项、人民实际收入的增减、公共卫生事件的防治和重大社会灾害的处理等问题，都应通过新闻发布会等渠道，及时直接地向社会公众进行通报，增强政府与社会公众之间的回应性。

第五，健全公开办事制度。凡是与基层工作、与经济发展密切相关的工商、税务、土地、环保以及外事审批等业务均应做到办事制度公开、办事程序公开、办事结果公开。在办事公开的基础上，要逐渐提高组织人事工作及政府政绩考核的透明度，强化民意调查，通过公众舆论、人民来访、社会调查等各种途径和手段，了解人民群众对政府重大决策的意见，对政府和政府部门领导人的政绩评价。使那些决策科学、政绩突出的领导干部得到提拔晋升，能力平庸、决策失误的领导干部受到处罚，甚至被淘汰，从而在组织人事管理上形成有利于实现决策科学化、民主化的激励机制。

无责任追究就无所谓监督，而无监督决策就会失控，违法决策、不当决策、失误决策就必然产生。因此，可以说，缺乏责任追究的决策体制是不健全的，必须加强建立健全各种决策的责任追究制。建立决策责任制，该追究什么责任就追究什么责任，该追究谁的责任就追究谁的责任，才能增强领导干部决策拍板定案的责任意识和慎重态度，才会尽可能避免决策失误，并使正确的决策落到实处。

二、畅通公众意见表达机制建设

根据世界各国的行政实践的经验，学者们总结出公民参与的途径或机制主要有：(www.xing528.com)

第一，公开听证（public hearing）在与公民或公众利益相关的事务的解决上，行政机关主动或依申请召集有关专家、利益代表者（如相对人与第三方）、普通公众，举行会议进行探讨和论证，为最终决策提供依据。

第二，咨询委员会（advisory committees）这种方式比较普遍，是一种制度化的参与技术。各个利益群体的代言人直接被吸收到委员会内行政机关提供咨询与建议，这种方式有利于提高政府的公信力之间的关系，改善政府与公众的关系。

第三，公民调查（citizen polls）即民意调查，依赖于一定的科学抽样，运用访问或调查问卷搜集公民对公共政策或其他问题的意见及建议，这种方式有助于政府掌握一定范围内公众的普遍意愿，有利于政府做出合理的决策或战略调整。

第四，关键公众接触（key contacts）这是一种有限的参与方式，参与者仅限于关键性的人物，如咨询有关领域的专家、某个行业或组织的首领人物，为决策提供建议。

第五，由公民自己发起的参与，比如非营利组织主动参与解决社会事务，比如利益群体的斡旋活动，等等。

对于公共管理者而言，不同的参与形式的选择依赖于一定的行政情境，同时大多数情境中都需要组合多种参与方式来应对。

党和政府在不同时期都十分重视决策的民主化。浙江温岭的民主恳谈、民主听证、民主议事等举措，是我国基层民主建设的大胆探索，反映出人们对民主参与和民主监督的愿望的提高，同时也反映出政府对公民参与认同的加强以及政府决策观念、体制的转变。分析我国公共行政决策中公民参与的现状，可以发现较为普遍的参与途径或机制有公开听证、行政咨询、公示、民意调查、座谈会等。下面具体介绍一下公民参与的机制。

（一）听证制度

听证会，简单而言，是指在涉及公共利益和相关人员利益的问题决策上，公开召开会议，由专家、行政相对人或相对人代表、普通民众共同与会分析问题、探讨解决方式等，以保证决策更具代表性、合理性与可行性。决策听证，是指在政府决策过程中，听取有关团体、专家学者的意见，特别是听取与该决策有利害关系的当事人的意见，其目的主要是为了决策的科学化和民主化，就是把科学引入决策过程中，运用民主和科学的方法，把决策变成集思广益的、有科学根据的、有制度保证的过程。国内外理论界对听证会这一参与形式既有支持，也有批评，诘难主要指向听证代表的代表性问题、听证会的效率问题、听证信息的不对称问题、第三者的利益保护问题（如价格听证中相对人是生产产品的企业，而消费者则是作为第三者）。

在我国行政听证制度的引入与发展也是民主行政理念的体现和行政改革的产物。着眼于具体行政实践，从抽象行政行为和具体行政行为两者分类来看，听证程序在目前我国公共行政决策中的运用如下：

抽象行政行为主要包括行政法规、行政规章的制定以及其他规范性文件的制定，其中行政法规、行政规章的制定属于行政立法，而其他规范性文件的制定则为行政决定。抽象行政行为中的决策部分主要指这些规范性文件的制定过程。《行政法规制定章程》与《行政规章制定章程》明确规定了听证程序在行政立法中的适用情形，《立法法》则以法律的形式规定了听证程序在法律、法规、规章制定程序中的运用，其中包括行政立法行为。而《价格法》则以法律的形式对其他规范性文件的制定过程作了程序性的要求，标志性的一个内容是价格听证制度。《价格法》制定之后，各地根据实际情况制定了某些具体办法。从实践来看，目前听证已被广泛运用至铁路春运、公共交通、出租车、电信资费、教育等领域的价格调价活动，从全国范围来看，全国性的价格听证主要有春运调价。

具体行政行为中包括行政许可、行政征收、行政征用、行政确认、行政给付、行政奖励、行政强制、行政裁决、行政调解、行政处罚、行政指导、行政合同等。目前，听证程序仅在《行政处罚法》与《行政许可法中》中得以明确规定。行政处罚是对行政相对人的权益的消极变更，因此听证程序在处罚行为中的运用是意义鲜明的。《行政处罚法》中对听证程序的明确规定具有里程碑的意义。但是，从《行政处罚法》的规定来看，听证程序仅仅运用于三种情形：即责令停产停业、吊销许可证或者执照以及较大数额罚款等处罚，其他处罚性具体行政行为和非处罚性的具体行政行为都被排除在外。《行政许可法》的颁布实施标志着听证被引用至行政许可行为中，约束了政府的许可、审批行为，对政府观念、职能、行为方式的转变有着促进的意义。

（二）咨询委员会制度

咨询委员会制度，指的是吸收社会各界成员，包括政府官员、专家学者、普通公众、各行业代表等，成立咨询委员会，在各项公共事务决策起着制度化的作用。这是一项高度体现民主参与的制度化的方式，有利于改善决策主体的公众代表性问题，有利于提高决策的正确性、科学性，提高公众对政府的信任和对政府决策结果的理解，有利于决策的执行的顺畅。咨询委员会是一种以增进政策接受性为目标的参与方式。

咨询委员会已经被纳入各个领域的决策活动中。比如，我国金融机构都已经普遍采取了专家咨询委员会，重大决策都通过专家咨询委员会进行审议，如贷款发放中的审贷程序。在公共行政领域也已经引入咨询委员会制度。

1989年深圳成立了“价格管理咨询委员会”，35名成员实行聘任制，任期两年，其中有教授、企业经理、政府官员、居委会代表、普通市民。调价行为要经过听证程序，咨询委员会在政府调价和价格听证中起着不可缺少的作用。政府必须于听证会前10天将听证主题调价内容等告知委员，咨询委员会在广泛征求社会各界意见后，发表调价意见，物价部门根据意见对调价方案进行修改，在水、气、公共、教育等多项重大价格决策上都实行了听证，取得了较好的效果。

2003年，宁波成立了决策咨询委员会，在关乎宁波市社会经济发展的重大事项的决策中起着调研论证、研究评估的作用，对市委和市政府的决策提供咨询、参考作用。上海的决策咨询委员会主要是在委员会中吸收、集中各类专家，呈现的是“高参”资政的特点，体现了政府决策的社会参与和政府决策的透明化趋势，同时也保证了决策的科学化和决策的有效性。

（三）公示制度

公示制，指在做出决策之前，将决策的可能结果及具体情况公之于众，并规定一定的公布期限，旨在听取群众的意见或建议、接受群众的监督，经过期限之后，在征集、综合群众意见的基础上做出最后的决策。公示制度不仅是公民监督的方式，同时是公民参与的重要途径。

在目前宁波市的实践中，主要是干部选举公示制度、社会重大事项公示制度。不少地方在干部选举中推行公示制，在干部任命之前将拟使用人员的具体情况公布于众，以保证干部选拔中的公平、公正。另外，不少地方已逐步在社会重大事项的决策中实行公示制度，在决策之前将决策事项的各种具体情况在公共媒体上公布，以广泛征集社会公众的意见和建议，保证决策的科学化。无疑，作为一种参与方式，公示的一个重要特点是参与范围极广，基本上能实现向整个社会公布的程度。

（四）民意调查、网上征求意见

民意调查指通过书面问卷、口头访问（包括电话访问）等方式了解公众对公共事项的看法、意愿和建议。网上征求意见，指通过互联网将公共事项的具体情况向社会公布，征集公民的意见与建议。二者区别在于网上征求意见凭借、利用网络资源，因此这种方式具有高效的特点。但二者本质是相同的，都属于着眼于了解民意的参与方式，这类方法对公共决策的执行效果的评估活动十分适用。实践中，这类方法可分为针对具体公共事件和长期的民意调查网。

目前，宁波市政府已建立起民情民意调查网，旨在及时收集公民对政府决策的意见和建议，保证决策的民主化、科学化。民意调查网包括两个方面，即民情民意调查联席会议制度与民情民意调查网络。调查网络的具体做法是：一是采取分阶段、多层次的抽样办法，确定3000名左右的居民住户作为调查样本；二是组织调查队伍，包括60名调查员和一定的督导员。调查网络用于为宁波市委、市政府决策提供调研、参考，也可接受有关单位委托的单项小型调查。毫无疑问的，民意调查网络的建立在畅通民意表达过程中起到了很好的作用。

（五）座谈会、论证会

座谈会、论证会的方式很简单，召开座谈会，邀请一定的社会主体，围绕具体事情展开讨论，是一种制度化不强的公民参与方式，但是具有便捷的特点，因此在实践中经常被采用。座谈会形式的运用十分广泛，是各地方各部门处理具体务的惯用做法。深圳地区1996年“调整非义务教育收费”就是在召开了各种座谈会的基础上运用听证会来搜集、综合各种民意，取得了很好的效果。

座谈会同时用于规范性文件的制定过程。我国行政法规、行政规章的制定过程中，在起草、审查阶段可采取座谈会、论证会形式听取有关机关、组织、公民的意见。2001年《行政法规制定程序条例》第12条规定，起草行政法规，应当深入调查研究，以采取座谈会、总结实践经验，广泛听取有关、组织和公民的意见，听取意见可采用座谈会、听证会等多种形式；第21条规定，凡重大、疑难问题的，论证会，听取意见，国务院法制机构应当召开由有关单位、行政法规相关专家参加的座谈会、研究论证。2001年《规章制定程序条例》第14条和22条对规章的起草和审查也作了同样的规定。浙江温岭的“民主恳谈”主要就是座谈会、论证会的广泛、民主恳谈，包括一系列名称各异、形式不一的做法，选举等，具体有改进和完善村民选举办法、开展如民主评议、典型的运用。民主座谈、民主“三公开一监督”活动、乡镇政府轮流进驻各村夜谈活动、决策科学化民主化等，其推行步骤是最开始由乡镇（街道）、村、企业三个层面进行尝试，进一步延伸到城镇居民社区、基层事业单位、党政机关、群团组织，逐步地规范做法，不断得以深化细化，同时在范围上也是不断得到扩大，在基层和各个领域做到纵横双面的同时延伸。民主恳谈在议题的选择和确定、参与的方法和途径、活动的组织形式和举办程序、恳谈结果的处理与反馈等问题上都遵循民主协商的原则，引导与实现群众的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主权利。其开展与政府机关的管理观念的变化有着密切的联系，服务型政府的观念在民主恳谈中得到较形象的体现，基层政府与群众日常生活密切接触的特点使得为民服务、为民做事的要求显得十分的切实具体。开展领导干部与群众之间的对话，一方面是揭开干部脸上的面纱和降格他们端着的官架子，促进基层各级干部不断改善工作作风与工作方法；一方面还有培育民主与公民教育的功能，使群众不断增强主人翁意识与民主意识、增强民主权利行使能力，这对我国行政现代化进程有着十分重要的意义；另一方面通过民主沟通进行党和政府的路线、方针、政策的宣传教育，可以争取到群众更多的支持、理解、配合以及建议意见，从而实现切实的贯彻落实，有助于提高与群众利益密切相关的事务的决策的科学性与民主性，有助于公共利益的更好实现。

三、推进绩效型行政监督模式建设

近年来，在绩效评估理论的指导下，我国许多地方政府开展了不同形式的绩效评估实践。如山东省潍坊市、浙江省台州市和福建省漳州市等地方政府开展了以目标管理责任制为主要内容的绩效评估，其特点是分解组织目标并落实到各个工作岗位，以工作岗位为评估绩效；山东省烟台市、河北省邯郸市和江苏省南京市等地方政府开展了以行业服务质量为主要内容的绩效评估，其特点是重视服务质量，以群众评议为评估方式；北京市海淀区、江苏省苏州市和重庆市开展以效能建设为主要内容的绩效评估，其特点是重视行政效率、效果和工作规范情况，评估促绩效。⁽¹⁰⁾这些绩效评估创新活动有力地推动了行政监督的深入发展。

但从总体上看，我国绩效评估无论是在理论上还是在实践上都仍然不成熟，尚处在初步发展阶段。从行政监督角度来看，主要问题有：一是绩效评估设计与行政监督的事前预警相脱节。一些地方政府仍然以定性考评为主，缺少定量指标，评估的可操作性差，并且对社会发展指标特别是环境发展指标、社会民生指标、公众满意度等重视不够，偏离了监督目的。二是绩效评估过程与行政监督的事中监控相脱节。一些地方政府的绩效评估对行政组织和人员的评价，往往是凭经验、凭印象、凭感情，缺乏数据支持和科学的数据分析，造成了评估的随意性和片面性。并且，对绩效评估工作宣传得多，实际开展得少，往往忙于应付检查，开展“突击式”评比，甚至把绩效评估视为一种“政绩工程”，和“形象工程”，没有形成为行政监督的长效机制。三是绩效评估结果与行政监督的事后处理相脱节。一些地方政府受“官本位”思想的影响，只重评估流程的形式，不重结果的准确性，往往只要求在流程上走一遍，然后得出评估报告。评估结果也没有作为奖惩特别是官员问责的参考，放之高阁了事。

当前，为了加强行政监督，提高政府绩效，在具体行政监督过程中，宁波市的绩效评估应实现三个方面的统一。

（一）评估指标与评估规范的统一

绩效评估工作过程必须具有严格的规范性。对于行政人员，我国政府一般采用“德、能、勤、绩、廉”等传统的笼统指标，这种考核指标与行政人员的工作职责没有明确联系，很难反映实际工作情况。对于行政组织，我国政府一般根据组织内部行政人员和领导人的表现来加以评定，这种方法不利于反映组织的整体绩效。因此，对行政组织和人员的考核不能采取传统的考核方式，而应把个人和组织的绩效加以细化，形成一系列指标模块，根据具体工作赋予不同的加权系数。我们应当建立一个既能反映行政工作开展状况，又能把不确定因素、工作成效、意外情况等内容加以量化的指标体系；既要考核已经表现出来的成绩，也要考核尚未表现的潜在绩效，从而达到行政监督效果。另一方面，评估应当建立在客观事实的基础上，根据明确的评估标准对评估对象的绩效信息进行对照评价，而不是在人与人之间、组织与组织之间进行对比坚决避免掺入主观性和感情色彩。绩效信息的获取和认定应充分利用人事部门、监察部门、财政部门、审计部门、统计部门等相关职能部门的资源，发挥人事部门的公务员考核、财政部门的预算编制、审计部门的管理审计、监察部门的效能监察及统计部门的信息报告等的作用，构建一个形式与内容相统一的政府绩效评估体系。特别是对“一票否决制”、“末位淘汰制”等评估制度要慎用，谨防发生不公平。

（二）评估结果与监督效力的统一

如何把评估结果应用于行政监督是一个机制问题，解决的要点在于正确应用评估结果。评估不是“整人”，而是“树人”。从惩罚的角度来看，主要是问责。问责的内容在于追究责任、执行纪律。问责实际上包括了两个方面的内涵：一是组织人员对其职权范围内的事务要承担法律责任；二是对组织人员要进行考核并对发现的问题子以追究。从行政监督角度来说，评估结果的一个实际应用就是“治庸”，对行政绩效低下的组织和个人进行问责。不少地方政府把问责等同于反腐或者引咎辞职，这一点是狭隘的。问责的真正目的在于促进行政人员恪尽职守、依法行政，确保政令畅通，提高行政效率，防止和减少行政过错，建立一个勤政廉洁、务实高效的责任政府。为此，应该把评估结果作为问责的一个标准，对于一定标准以下的行政组织领导进行问责。在实践工作中，要整合行政监督资源，充分发挥专门监督机关的核心作用，由监察机关牵头，建立财政、审计、人事等部门协同的行政监督联席机制，拓展问责的范围。建立完善岗位目标责任制、公开办事制、服务承诺制、限时办结制、否定报备制及无偿代办制等具体制度，形成一个监督有力、运行有效的问责体系。

（三）评估监督与监督评估的统一

从行政监督的角度来审视绩效评估，绩效评估是达到行政监督效力的重要途径。可以说，绩效评估与行政监督是一个互动的过程，二者相互支持和配合。绩效评估为行政监督提供动力机制和发展方向，行政监督为绩效评估提供保障机制和工作要求。实际工作中，为了保证绩效评估的成效，专门监督机关应重视评估人员的挑选、评估依据的设立、评估手段的运用、评估结果的回应、评估过程的公开等内容，把绩效评估本身也纳入监督范围，以防不合理评估行为的发生。我们在提倡和推广、绩效评估的同时，绝不能忽视绩效评估这种公共权力也是需要行政监督的。因为绩效评估作为一种行政行为，也是一个公共权力的运行过程，若不对评估人员和评估权力进行有效的监督，那么这种权力也可能会误入歧路。换言之，缺乏行政监督的绩效评估将失去其积极意义，其本身将蜕变成一种腐败行为。因此，为了规范绩效评估，使其更好地与行政监督相配合，我们在运用绩效评估对行政组织和人员进行监督的同时，绝不能放松对绩效评估工作本身的监督，坚决防止评估权力的滥用，保证绩效评估的科学性、公正性和有效性。

行政监督是一种特殊的行政行为，其监督效果如何，也有一个绩效评估过程。行政监督工作离不开对监督绩效的评估。因此，绩效评估在成为行政监督体系重要组成部分的同时，也要对行政监督工作本身进行客观评价。从总体上看，当前我国的绩效评估主要集中于政府财政管理和审计、行政人员的政绩考核、行政组织的效能考核、组织目标管理等方面。对行政监督绩效的评估无论在理论认识上还是在实践运用上都还不成熟。对监督者的“监督”本身就是一个严峻的挑战。加强行政监督绩效的评估工作还有待整个绩效评估理论和实践的发展。为了加强行政监督，提高行政监督的效力，我们必须重视监督绩效的评估工作，创新行政监督绩效的评估体系。专门监督机关承担着对其他行政部门的评估工作，享有优越的条件来探索评估自身工作绩效的方法，完全可以借鉴对其他部门的评估方法来提高自身的工作绩效。这样做，不仅可以提高自身的行政监督绩效，而且可以取信于民，树立行政监督的权威。

【注释】

(1)王沪宁、竺乾威：《行政学导论》，三联书店1997年版，第3页。

(2)杨小云：《湖南省县级政务公开的实践》，《中国行政管理》2007年第5期，第12页。

(3)如监督机构（机关）的权威及性质、工作流程是否合理。

(4)Young.Iris Marion.Inclusion and Democracy.Oxford：Oxford University Press，2000，168.

(5)［德］哈贝马斯：《在事实与规范之间》，童世骏译，三联书店2003年版，第155页。

(6)中国社会科学院哲学研究所编：《哈贝马斯在华讲演集》，人民出版社2002年版，第77—78页。

(7)邓正来：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社2002年版，第608页。

(8)詹姆斯·费伦：《作为讨论的协商》，载陈家刚编：《协商民主》，三联书店2004年版，第2页。

(9)高秦伟：《中国行政监督体制的思考与重构》，《江西行政学院学报》2002年第3期，第17页。

(10)中国行政管理学会课题组：《政府部门绩效评估研究报告》，《中国行政管理》2006年第5期，第13—14页。