宁波行政监督体系的发展创新与经验

第二节　宁波市行政监督体系的发展创新与经验

自改革开放以来，我国在国家层面对行政监督体制设置进行了艰难且富有成效的探索，迄今为止，可以说，已构造出一整套较为完备的行政监督体系。尽管如此，在许多问题上，由于国家只是从宏观局面予以把握和设计，因此，这也就不可避免地带来在微观层面上，国家对各地方行政监督的实际情形往往照顾不周，甚至忽视。而在另一层面上，这也恰恰给地方政府预留了实践与制度发展空间的活力。总结30多年来，宁波市在行政监督上的发展，可以看出，其已形成了一整套自身独特的监督体系，同时亦积累一些难能可贵的经验。就前者而言，主要包括行政监督机制的建立与行政监督模式的构造两个方面。具体内容涵盖了领导干部任期经济责任审计制度、收入申报制度与公示制度、优化权力制约结构及整合内部监督等。于后者，主要表现在：积极推进政务公开，行政审批公开化运作，大胆尝试干部人事制度改革，深化招投标体制改革，整合行政资源配置，等等。

一、宁波市行政监督体系的发展创新

自改革开放以来，宁波市在完善行政监督体系方面进行的改革、创新以及由此取得的成就主要体现在以下两个方面。

（一）在行政监督机制层面

任何一个政治行政体系，都不仅要把民主与效率作为一种必须尊重的基本价值，而且要承担如何实践民主与效率的现实问题。我国行政监督体制存在许多积弊，改革和完善的目的就在于克服薄弱环节，优化制约机制，努力推进政府行为的民主化、法治化与高效化。虽然我们尚未能够从根本上解决行政监督中的主要问题但在现阶段的改革实践中中央和各地行政监督机制的创新与尝试已初见成效，这将成为我国行政监督发展的基础。除了行政诉讼、行政复议、行政程序规范等重要法律与制度外，主要有以下一些制度创新。

1.领导干部任期经济责任审计制度

领导干部任期经济责任审计又称领导干部离任审计。1999年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》（以下简称《规定》），规定县级以下领导干部（包括行政领导干部）任期届满，或任期内办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休前，应当接受任期经济责任审计。在此之前，宁波市已通过地方立法或以党委、政府联合发文的形式，规定了对党政机关领导干部实行任期经济责任审计制度，比如宁波市在1998年发布的《宁波市领导干部经济责任审计实施办法（试行）》（市委办〔1998〕33号）。较之于此办法及中央的《规定》，宁波市于2007年颁布实施的《宁波市领导干部任期经济责任审计实施办法》无论是在适用范围上，还是在惩罚力度都更为清晰，也更有针对性。譬如，在责任的涉及面上，要求领导干部任职期间对其所在部门、单位的财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当负有的责任，包括主管责任和直接责任。在对领导干部所在部门、单位财政收支、财务收支审计的内容上，主要包括：预算的执行情况和决算或者财务收支计划的执行情况和决算；预算外资金的收入、支出和管理情况；专项基金的管理和使用情况；国有资产的管理、使用及保值增值情况；财政收支、财务收支的内部控制制度及其执行情况等。在对上述情况进行审计的基础上，可以查清领导干部任职期间财政、财务工作目标的完成情况；分清领导干部对本部门、本单位财政收支、财务收支中不真实，资金使用效益差以及违反国家财经法规问题应当负有的责任；查清领导干部个人有无侵占国家资产，违反领导干部廉政规定和其他违法违纪的问题。领导干部任期经济责任审计制的推行，加强了对领导干部的管理和监督，有利于正确评价领导干部的任期经济责任，促进领导干部勤政廉政。

2.收入申报制度

1999年4月，党中央和国务院颁布实施了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，这是我国首次对党政领导干部的（财产）收入实施监督和审查。与之相适应，宁波在2001年亦建立了相关制度，如《关于宁波市党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的实施意见》。按照该意见，县（处）级以上行政机关领导干部应该申报个人的收入情况。申报的收入包括四大类：工资、各类奖金、津贴、补贴及福利等（包括国家、地方政府、部门、单位发给的各类固定或不固定的奖金、津贴、补贴、福利等）；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得。申报人向所在单位的组织人事部门申报，党的纪律检查部门和行政监察部门对申报活动进行监督。收入申报制度是向财产申报制度迈出的重要一步，是防止政府公职人员以权谋私、贪污舞弊的重要约束机制，对于维护政府及其行政人员的廉洁勤政形象具有重要价值。

不仅如此，宁波市还将此制度进一步推广至县、乡、镇政府及行政机关当中去。如宁波市象山县纪委从2003年7月开始，对领导干部财产申报制度进行探索和实践，其基本做法表现在：

明确财产申报的对象。象山县纪委考虑到财产申报制度实施处于初始阶段，确定申报对象为各镇乡、街道，县直属各单位的党政正职领导干部。

规范财产申报的内容。把申报对象本人及其配偶和由其抚养的子女的个人财产和共有财产全部纳入财产申报的范畴，申报内容主要包括两方面：一是现有家庭财产情况：包括人民币现金、存款；外币现金、存款；有价证券（人民币和外币）；合计价值1万元人民币以上的债权、债务；私有房产，土地使用权；单件（套）价值1万元人民币以上的贵重物品以及本人认为应当报告的其他财产。二是年度收入、支出情况：包括领导干部的工资类收入；有价证券等投资收入；债权及利息收入；房屋出租出售收入及土地使用权出售收入；领导干部的配偶和由其抚养的子女工作、经商办企业或者从事其他经营性活动的收入；其他收入；以及资金使用开支情况。

规范财产申报程序。申报对象在每年的1月底前向县纪委、县委组织部上报上年度的《领导干部财产申报表》。因特殊原因不能按时报告的，经县纪委、县委组织部批准，可以适当延长报告时间。财产申报情况经县纪委、县委组织部核查后在年度领导干部廉情公布大会上予以公布，《领导干部财产申报表》存入其本人的廉政档案。

加强对制度实行的管理。县纪委、县委组织部将领导干部每年的《领导干部财产申报表》存入其本人的廉政档案，并切实做好保密工作。县纪委、县委组织部等部门不定期对领导干部财产报告情况进行核查。领导干部无正当理由不报告或者不按时报告的，责令其限期报告，并根据情节给予批评教育、廉政谈话；对瞒报、伪报的，给予组织处理或党纪政纪处分。

通过该财产申报制度，已有该县1000余人（次）的镇乡、街道、县直属单位党政正职领导干部进行了财产申报，并按要求在年度领导干部廉情公布大会上予以了公布，全县干部群众对此反响良好。该项制度的实施，对增加领导干部财产收入透明度、加强对领导干部经常性监督、增强领导干部廉政自律意识等起到了较好的效果。

3.公示制度

公示制度是行政机关政务公开的规范化和系统化。政务公开在我国是一项新生的政府理念和做法，并在实践中不断发展完善，在一些地方已逐步从单纯公布某些政府工作信息演变为一种制约政府权力的监督机制和决策程序。政务公开的关键，是政府决策过程的公开，通过赋予公众参与决策的权利，从制度上保证了决策的民主化和科学化。

从1996年7月开始，宁波市率先推行政府行政管理公示制。公示制是指政府行政机关按照法律、法规、规章的规定，向社会公众明示自己的行政要件，包括职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行为时限以及违法责任、惩戒方法等，自觉接受社会的监督，以此提高行政效率和政府质量。公示制的特点集中表现在两个方面：一是社会公开性，即最大限度地将政府决策与执行活动信息告之于众，借助公开化的社会制约机制监督政府行为；二是法制性，即公示制的创制与运行以法律、法规为依据，注重体现法制精神，强调依法公示，公示内容法定化、稳定化。公示制有助于政府部门依托广泛的社会监督和参与力量，规范并整合自身的行政行为，提高行政行为的合法性和有效性。以此比照我国政府行政民主化的现状，可以说我国行政公示制的推行和完善还任重而道远。

（二）在行政监督模式层面

经过近30多年的制度改造与创新，宁波市特别是在县一级的行政监督方式上已逐步探求属于自己的独有的模式。这种模式集中体现为“有效的权力制约”与“内部监督资源的有效整合”两个方面。

1.优化权力制约

对县一级政府机关监督而言，已有一系列的作用于决策、执行与监督诸环节的制度设计，优化权力制约，进而形成权力有效有序运作中相互制约、配合、协调的监督网络（如图4-1所示）。

图4-1　县级政府监督网络

首先，在行政权力分解与权力配置上，已初步构建起“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行制度。依此，在领导班子层面，做到“减人”精简党委班子职数、减层减少副书记职数、减线扩大党政交叉任职比例，进而解决好组织推荐与群众自选的关系，处理好党内分工与党外分工、初次分工与日常分工、专任分工与兼任分工的关系，保证领导班子既对上负责又对下负责。在政府运作层面，较为恰当地解决好县级政府的职能转变与定位问题，解决好县域经济发展中的政府导向问题，解决好决策权、咨询权、执行权、监督权的相互分离、制约与协调问题，解决好行政审批中受理权、审核权、批准权、复查权的相互分离问题等。(www.xing528.com)

其次，进一步强化县的人大监督。一是县委重视人大建设，从组织、人事上保障和支持人大及其常委会对县级政府的监督；二是明确县人大及其常委会对县人事、财政和法治的监督事项和程序手段，使质询、罢免、撤职、调查、审议和批准等方式规范且具体明确，引进听证机制、信任表决机制和弹性机制；三是提高县人大代表的监督权能。这方面应采取措施在保持现有的县、乡两级人大代表的自选的组织和程序的同时，完善候选人提名制，增设竞选程序，将划分单名制选区并实行地区选举与届别选举相结合，并完善候选人介绍和竞选机制。

同时，逐步改善法律监督。一是处理好司法机关与县人大、县委的关系。通过正常工作定期或小定期汇报制、重大问题的讨论和决定事项在事先请示报告制、重要工作的双向联系制、任免或评议工作与县委有关部门领导的碰头会议制等各项措施来体现县委领导，保证司法机关真正实行垂直领导和严格按照有关的法律和程序实行独立侦察、独立办案和独立审判。二是除了公开审判、律师辩护、司法机关的内部监控、当事人的上诉、法官的职务激励保障之外，还健全了县人大常委会对司法监督的再监督。

此外，通过政治协商民主和公民权利来制约行政权力。在政协民主监督方面，要发挥民主党派和界别代表在县治中荟集人才、密集智力、广泛联系等社会资本方面的功能优势，在监督的原则、对象、内容、程序、方式等方面予以规范和改进，将参政议政与民主监督结合起来，将政协有组织监督与政协委员个人监督结合起来，将重点监督与日常监督结合起来；在民主管理方面，宜重视社会各界特别是社团组织“第三部门”等的有序参与。

2.整合内部监督

第一，整合内部监督的机制。如上级行政机关对县级政府机关开展层级监督，创新一些机制，包括行政执法责任制、评议考核制、廉政责任制等在内的一系列规章制度。又如，在保证纪检、监察、审计、干部监督诸专门监督的相对独立性的同时，加强党内民主监督机制的完善，从而充分发挥党代会、党委会、党代表、党员个人、纪检机构、组织部门等的监督权能，重点关注对党政领导干部的监督，关注对干部人事工作的监督；要在市、县两级管理体制改革试点的基础上，将县级审计机关实行市级垂直领导，并适当增加经费投入，改变目前县审计局无力开展或开展监督就想着如何罚点款了事的问题，进而将审计电算化与会计核算中心、地税、财政、国库和社保等联网，以实现远程联网电子审计，解决好整改和追惩缺位之忧；要将若干部门的反腐保廉机制整合，重塑行政机关内部预防腐败机构。

第二，让内部监督中的若干廉勤激励与约束机制不断充实起来。为此，一是实施政务公开，包括改善行政服务中心的体系和机制，建立健全政务公开的考核指标体系、评议机制、警示机制、监控机制和责任机制；二是充分实施并完善政府采购制、行政许可制、决策听证制、事项质询制、离任审计制、述职述廉制、家庭财产申报制、行政救济制、责任追惩制、限收礼品制，等等；三是实行纪监机关内部公开审理、申诉听证制，保障被调查人的申辩权、申诉权、人身权、隐私权和知情权；四是要加强电子监督降低监督运营成本精简机构和人员，提高监督效能；五是要科学设定评估网络、评估指标、评估方法以及评估结果的运用，构建一个纪检监察绩效评估体系（如图4-2所示）。

图4-2　纪检监察绩效评估

第三，加大内部监督力度。目前，应克服对领导干部“重使用、轻管理、疏监督”的弊端，消除“不敢监、不好监、不能监、不想监、不会监”的心态和问题；宜采取管制分权、立法听证、司法审查、行政救济、责任追惩等措施，加强上级机关对县级政府中的经济监督、财政监督、市场监督、技术监督、环境监督和公共卫生监督等政府监管行为的监督，防止合谋、俘获、收买、寻租乃至监管权的争夺，使监督资源得到有效的配置，减少地方保护主义现象。

第四，逐步完善辅之以道德监督，塑造健康向上的行政文化。一是借鉴古代的德治经验和美国政府道德机构督导、培训和审查的做法，防范庸俗颓废文化侵蚀公务员队伍；二是用“八荣八耻”去治理“跑官”、“要官”、“买官”、“卖官”、贪财、赌博、造假、公款吃喝、铺张浪费等丑行和劣行；三是开展廉洁文化进社区、进家庭、进学校、进企业等活动，让其在丰富多彩的活动滋润心灵。

二、宁波市完善行政监督体系的经验

从既有的行政监督的实践来看，宁波市在完善行政监督体系上经验主要包括以下几个方面。

（一）深化政务公开，推进行政审批阳光化

政府的行政权力绝大多数集中在行政审批这一环节。让权力在阳光下运行，其重点和关键环节是推行政务公开，促进政府职能从“管理型”向“服务型”转变。围绕这一思路，我们着重从三个环节的创新入手，让行政审批权力在阳光下运行。一是信息公开，公布行政权力。全面推行政务公开制度，认真贯彻落实《政府信息公开条例》，具有审批职能的部门都通过政府行政审批中心、政府门户网站等平台，向社会公布“权力清单”和工作规则。加强政府门户网站建设，各政府部门、市直单位和派驻（出）机构都建立了政务外网，其功能涵盖政务公开、申报审批、投诉监督、测评咨询、网上论坛等。创新信息公开载体，建立新闻发布制度和“网络发言人”制度，积极推行“网络问政”，在第一时间发布政务信息。二是清理审核，削减行政权力。按照公开、程序、法制的原则，截至2008年，全市已全面清理审批事项，市级机关行政审批事项从原来的1289项削减到现在的425项（行政许可）。积极推进行政审批职能归并改革，市本级列入行政审批职能改革的43个部门623项审批事项已全部进驻行政服务中心，占全部审批事项的90%。认真落实扩权强县工作，已有1924项市级部门审批事项下放到各县（市）区。积极推进非行政许可事项清理和规范工作，将市本级仅存的381项非行政许可事项和117项服务事项向社会公开，逐步形成权责一致、廉洁高效的行政管理体系。三是统一标准，规范行政权力。2012年以来，在行政审批职能归并改革的基础上，大力推进行政审批服务标准化建设，建立单个事项审批标准、多部门联合审批标准和联合审批运作机制，构建简便规范的行政审批标准和流程，行政权力运行进一步规范。目前，单个事项的行政审批标准基本建立，多部门联合审批标准和流程的制定也将在2012年年底完成。

（二）推进干部人事制度改革，促使机关选人用人阳光化

干部人事工作历来是社会关注的热点。这些年来，宁波市坚持民主、公开、透明原则，切实加强各个环节的监督，不断提高选人用人的公信力和群众满意度。一是推行面试考录公开。规范公务员及事业单位工作人员公开招考面试工作。在面试上，推行面试大评委制，由领导、专家、人大代表、政协委员和群众组成评委组，共同参与面试评分。在监督上，推行大监督制，由行风监督员、人大代表、政协委员、党代表和社会各界群众代表现场观摩和监督。同时，严格执行评委临时抽签制、当场亮分制和考生旁听制，并对面试过程进行同步录音录像，切实提高面试工作透明度。二是推行选拔晋升公开。积极探索空缺职位预告、提名主体多元、差额情况公开等新制度，对提名、推荐、考察、酝酿、票决等各个环节进行全程记实、全程监督，着力推进领导干部选拔晋升透明化。三是推行用人评议公开。推行用人评议制度，开展县（市）区委向全委会报告工作时，对县（市）区委干部选拔任用工作整体情况和县（市）区委主要负责人在干部工作方面履职情况进行公开评议。推行“一把手”用人行为离任审计制度，制定出台《关于规范市委及县（市）区委主要负责人用人行为的意见》、《宁波市县（市）区委书记用人行为离任检查实施细则》等制度。2007年以来，先后对10位县（市）区委书记实施用人行为离任审计，确保干部人事工作在阳光下操作。这些做法，抓住了干部人事制度改革的关键环节，把选人用人“晒”在“阳光”下，变“相马”、“选马”为“赛马”，创新了干部人事工作方式方法，解决了干部人事工作中长期存在的突出问题，大大提高了选人用人公信度和人民群众满意度。

（三）深化招投标体制改革，推进资源配置阳光化

公共资源配置领域是行政权力高度集中的领域，也是行政机关工作人员利益冲突较为严重的领域。鉴于此，我们针对公共资源领域的问题，着力加快招投标体制改革，切实从源头和关键环节铲除产生腐败的条件，最大限度地减少权力寻租的机会。

1.不断完善工程招投标制度

主要对工程发包、评标、标后管理和施工管理等环节进行了一系列创新。在发包这一环节，建立了具有较高社会公信力、阳光作业的交易服务中心，多渠道地向社会发布招标公告，全面公开招标信息，由电脑摇号产生最后投标单位，防止人为确定投标单位现象的发生。在评标这一环节，开发了计算机辅助评标系统，由人工方式评标向计算机辅助评标转变。2007年8月以来，已有580余家招标代理机构、投标单位使用该系统进行招投标，累计运行项目800余个。在标后管理这一环节，实行标后评估办法，严格标后事项变更，将招投标活动由事前监管向事中、事后监管延伸。2008年9月以来，共评估了44个项目，总投资额47.3亿元。其中，“通过”的28个，“基本通过”的7个，“未通过”的9个。对274人次的评标委员会成员做出了标后评估结论，其中“不通过”76人次，比例为27.7%。在施工管理这一环节，实施标后指纹考勤，把财政性建设项目施工现场中包括项目经理、项目技术负责人、质量员、安全员、总监理“工地五大员”在内的工地关键岗位人员列入指纹考勤范围。通过这几个环节的创新，不仅保证了招投标工作的公开、公平、公正，而且也提高了招投标中心的工作效率。市招标中心成立经来，累计办理各类公共资源交易事项9899宗，交易总额达1911.04亿元，节约财政资金约80.72亿元。

2.不断健全土地转让制度

在全国率先出台国有土地使用权出让招标拍卖办法，加快推进市场配置土地资源的进程，使土地交易从分散、隐蔽、无序，走向集中、公开、有序，最大限度地减少了土地交易中发生腐败的可能性。2009年，宁波市以招拍挂出让方式供应1809.73公顷，占出让土地供应总量的95.03%，成交额474亿元，占出让土地总成交额98.75%。这种以招拍挂出让方式为主的土地资源配置模式，既确保了一大批重大急需的城市建设项目用地，又保证了土地交易的完整性，促进了土地资源的节约集约利用。

3.不断完善政府采购制度

着力规范采购行为，先后制定了《政府采购管理工作规程》等近30个政府采购管理制度，基本建立起以程序规范、行为规范和文本规范为主要内容的政府采购制度体系。积极利用好“金财工程”和“政府采购网”两个平台，建设政府采购内、外网两个系统，着力构建涵盖政府采购预算编制和执行、采购组织和实施、资金支付、评审专家管理、网上采购等整个政府采购流程的政府采购统一平台，提高政府采购规范化、标准化、精细化管理水平。2009年，宁波市货物和服务采购近27亿元，资金节约率达到12%。