行政监督体系：中国的进展与实践

第一节　行政监督体系及其在中国的进展

行政监督是国家民主与法治中的重要组成部分，也是现代行政管理的重要监控环节。它对于保证国家法律、法规的正确贯彻实施，促进政府机关及其工作人员廉政勤政，提高行政效能，起着极为重要的保障作用。特别是随着现代社会的发展，行政管理范围的拓展，政府行政权力的相对扩大，健全和完善行政监督机制，加强对政府行政行为和权力运作过程的监督，显得尤为必要。缘此，进行这方面的理论研究具有极为重要的实践意义。本部分主要是介绍行政监督的涵义、特点等行政监督的基本理论，为本章的展开提供基本的理论支持。

一、行政监督的内涵、类型及其特质

（一）行政监督的内涵

无论何种政治、经济、社会制度中的管理或治理，都离不开监督。监督是人类社会生活、经济生活和政治生活中一种普遍存在的现象和管理方式，不管人们是否意识到，它都存在着并且在现实生活中发挥着作用。那么，什么是监督呢？在汉语中，“监督”一词，其义有二，一是监察督促，首见于《后汉书·荀或传》：“古之遣将，上设监督之重，下建副二之任”，其意思是说，古时候派兵出外打仗，一般在最高统帅之侧设几名官员，负责监察督促元帅按皇帝的命令用兵；二是指旧时的官名。如清代设十三仓监督、崇文门左右翼监督，在清末新办的学堂里亦设监督。在这里，第二种涵义其实是第一种涵义的外延，因为监督官员行使的是“监督”之职权，没有前者，也就无所谓后者。在英文里“监督”一词是“supervision”，“super”意为“在上”，“vision”意为“看”，两者合起来的意思就是上对下的观察、指导和控制。这同汉语中监督的意思并无二致。

那么，什么是行政监督？这里首先涉及对“行政”的理解。由于“行政”可以从管理的角度和政治的角度来论述，因此，行政监督的理解也可以从这两个方面来展开。从管理意义上来理解行政，把行政确定为“若干人为达到共同目所作的合作的集体行动”⁽¹⁾，将行政看做是一种技术上和程序上的问题，这样“行政监督”就与“监督”的含义并无差异。从政治的角度来理解行政，即从与政治紧密相连的角度来理解行政，从“一定社会的政府组织的分工关系”和从“政治权力的运用”这两个角度来说明行政的特征。本章正是从这一视角去理解行政监督，即行政监督作为政治监督的一个重要组成部分，也作为行政管理体系中的一个重要组成部分，它主要是指由国家机关、社会团体（包括政党）或个人对国家行政机关及其公务人员的行政行为所进行的约束、检查、督促，其目的是为了使行政机关及其公务人员的政务活动合法、合理，增强行政领导的“公仆”意识，防止他们滥用职权，从而保证行政机关正常地履行职责，提高行政效能。

行政监督按其主体的不同，即按监督的实施者的不同，可以分为广义的行政监督和狭义的行政监督：前者是指行政监督的主体除了国家行政机关以外，还有其他的国家机关和社会团体，甚至包括公民个人；而后者则主要是指国家行政机关在内部所进行的一种监督活动，也就是行政系统对自身的一种监督。本章所指的行政监督是一种广义的行政监督。我们认为，狭义的行政监督，尽管有这样或那样的优点，如有利于解决监督信息不对称的问题，由于行政层级的严格性从而使行政监督更加有力和有效，等等，但由于狭义行政监督主体范围的有限性，并且由于行政机关自身的天然膨胀性和扩张性，仅仅靠其自身难以有效地约束行政机关的违法活动，必然会产生诸多监督的“空白地带”。这样，就必然要求扩大监督主体，将行政机关及其公务员的公务活动纳入监督网络之中。行政监督主体的扩大，能使行政监督得到更有效的保障，而多种行政监督主体的存在和有效地发挥作用是行政民主的重要体现。所以，本章所展示的将是一种广义的行政监督图景，以便多视角地论述行政监督体系。

（二）行政监督的类型

行政监督有两种用法：一是指行政主体基于行政职权依法对行政相对人是否遵守行政法规范和执行行政决定等情况进行的监督检查，也叫行政检查。二是指行政组织系统内容的监督检查，指的是对行政机关和工作人员的监督。由于第一种行政监督本质上属于行政管理职能和行政执法活动的组成部分，所以用行政管理或行政执法即可涵盖，因此一般行政法上的行政监督主要是指对行政权力的监督，其监督对象是行政主体及其工作人员。在第一种意义上使用行政监督概念的著作以及法律规范是极少的。另外，行政监督可根据不同的标准进行分类。

第一，以职权为标准，可以分为专门监督和非专门监督。专门监督，是专门行使监督权的监督机关对行政机关及其行政执法人员所进行的监督。非专门监督，是享有监督权力而又不是专门行使职权的机关、组织和个人对行政机关及其行政执法人员所进行的监督。

第二，以主体为标准，可以分为内部监督和外部监督。内部监督，是以行政机关为主体的监督。内部监督主要有行政机关内部的层级监督、行政监察监督和审计监督等。外部监督，是行政机关外部的监督主体对行政机关及其行政执法人员所进行的监督。外部监督主要有国家权力机关的监督、中国共产党的监督、国家司法机关的监督和社会监督等。

第三，以时间为标准，可以分为事前监督、事中监督和事后监督。所谓事前监督，是在行政管理活动开始之前，对行政机关做出的决策等所进行的审查、监督。事中监督，是对正在进行的行政管理活动是否按照决策目标或工作规则、计划运行情况所进行的监督检查。事后监督，是对某项行政管理活动完成后，对决策目标或工作规划、计划是否按期完成，是否符合质量要求等情况进行监督检查。

第四，以内容为标准，可以分为合法性监督和合理性监督。合法性监督，是对行政机关及其行政执法人员的行政行为是否符合法律、法规、规章所进行的监督。合理性监督，是对行政机关及其行政执法人员的行政行为在合法的前提下是否公正、合理所进行的监督。

第五，以结果为标准，可以分为督促性监督、改进性监督和惩处性监督。督促性监督，是对行政机关及其行政执法人员的工作采取有关监督措施，督促其积极工作，恪尽职守，提高工作效率，如期完成任务。改进性监督，是对行政机关的工作提出改进措施，以确保宪法、法律、法规、规章以及国家的方针、政策和行政管理目标的实现或对改进某项工作提出建议。惩处性监督，是对违法违纪的行政机关及其行政执法人员采取有关处罚措施，追究其行政责任或刑事责任，以实现对行政机关及其行政执法人员的监督和教育。

（三）行政监督的特质

行政监督体系的构成多样，它所依附的政治体制各异，体现出了不同的政治特征，在历史上所发挥的作用也不大相同，但总的看来，现代的、科学的、有效的行政监督一般具有以下特点。

1.行政监督的本质是对权力的制约

在公共利益和私人利益存在着差异的情况下，在权力所有者和权力的行使者相对分离的情况下，监督就意味着一种权力对另一种权力的监控和制约。如果没有权力，行政监督只能是一个口号，就没有约束和权威性，这是一切监督包括行政监督的最基本的特点。行政监督主体的权威性应该是来源于宪法和法律所规定的监督权，没有这种监督权，或者是这种监督权的空泛化，行政监督就会失去最重要的权威基础，行政监督就会出现“气不足，力不够”的疲软状态。近代的监督一般都是在国家权力和职能进一步分化的基础上产生的，所以说行政监督体现了国家权力间的制约。总之，行政监督本身要发挥督导和调控作用，就离不开它本身所具有的权威性和控制力；行政监督的有效性要得到充分的体现，一方面离不开行政监督主体的广泛性，也就是说要体现民主的价值取向；另一方面也与行政督权威紧密相连。(www.xing528.com)

2.行政监督的威慑带有强制性

行政监督行为不同于其他的经济行为和交往行为，它不是建立在被监督者自愿的基础之上的，在这里通行的不是温情脉脉的亲情伦理，而是一种刚性的、冷冰冰的法律规章严格遵守。不管被监督者是否意识到、是否愿意，行政监督都在进行。行政监督的强制性，在传统社会里来源于宗教伦理、道德律令，或是统治者个人的权力；在现代则是来源于法律的威严，因为行政监督权在本质上是一种法权，监督行为是对管理者的一种再管理。而法律的强制性来源于像著名的经济史学家诺思所认为的国家具有一种“暴力潜能”（violence potential）的性质。⁽²⁾在现代社会，许多国家为了增强行政监督的有效性，都赋予了行政监督主体一定的处置权，其强制性的色彩就更加浓厚。即便有的行政监督主体并不直接惩罚或纠正行政系统的不当的行政行为，但它却能够在社会上形成一种氛围，它可以引起有相应处置权的主体的重视或注意，从而在客观上促使了问题的解决，这在一定意义上也可以说是其强制性的表现。如为我们所熟知的舆论监督就是这样。舆论监督的强制性并不是其本身所具有的，它仅仅是在运作过程中所带来的一个客观后果。正是在这个意义上说，任何一种行政监督都有强制性，但是由于主体的不同，由于各国政治体制的差异，其强制性程度有高有低。

3.行政监督的主体具有权威性

现代的行政监督是建立在民主和法治的基础上的。民主和法治的本质要求行政监督的主体必须具有一定的独立性。民主政治的发展带来了人的主体性意识的高涨，对于一个负有如此重任的行政监督机构来说，同样也赋予了它相对独立的特征；而法治意识的张扬则为行政监督主体的相对独立性提供了法律保障。行政监督主体只有在向赋予它监督权的组织负责，而不受任何机关、团体和个人干预的情况下，才能真正地体现本身所具有的权威性和约束力。在西方资本主义国家，三权分立的政治架构为行政监督机构的独立性奠定了制度基础；在社会主义民主建设中，列宁早就高度重视监察机关的地位提出了监察机关对权力监督必须具有相对独立性的思想。列宁亲自指导俄共（布）十大、十一大先后通过了《关于监察委员会的任务与目的》等决策，赋予了监察委员会很大的权力和很高的地位，这些思想对提高行政监督的效能具有很大的作用。

4.行政监督方式显出多样性

随着民主浪潮的涌动，经济和文化水平的不断提升，公众参与意识的增强，行政监督的主体不再像传统社会那样单一，行政监督在现代社会里面已不再是一小部分官员的专利，而是日益被广大的民众拓展和应用，在现代民主社会里，社会监督、群众监督、个人监督和权力监督、司法监督并列，形成了一种多极化和多层次的行政监督主体网络。从行政监督的客体来看，它几乎涵盖了所有的行政行为，从运作过程到行为方式，从实体到程序，从合法性到合理性，正是这些多层次、多元化的监督，使得对行政领域的治理形成了一个相互联系、彼此作用的网络。正是行政监督的多样性，才体现出了它的民主性、现代性和合理性，完善的行政监督体系的建立及其有效运作，可以使公共权力的运作指向公共利益，从而大大降低公共领域内腐败的发生率。

二、改革开放后行政监督的恢复与发展

1978年12月，党的十一届三中全会召开，全党全国的工作重点转移到了以经济建设为中心的正确轨道上。伴随着国民经济的发展，国家政治生活逐步走向正常，行政监督体制逐步得到恢复和发展，率先建立了各级党委领导下的纪律检查委员会。纪检部门的产生方式、地位也得到进一步改进与提高。国家权力机关的行政监督主体资格在1978年宪法中重新得到了肯定，1982年修改的宪法重新明确了全国及地方各级权力机关的监督权限，国家检察机关也得以恢复，但不再行使对行政机关的一般监督权。同时，根据1982年宪法，国家设立审计机关，实施审计监督。1983年9月，国务院审计署正式挂牌。此后，地方县级以上各级人民政府也陆续设立了审计部门。1986年11月27日，第六届全国人大常委会第十八次会议通过了《关于设立中华人民共和国监察部的决定》，这是总结新中国成立以来我国行政监督的经验和教训，完善我国行政监督体制的一项重大决定。1987年国家监察部重新组建，到1988年，各省级人民政府的监察厅（局）相继成立，地、县两级人民政府的监察机关也在此基础上建立起来。近年来，随着经济体制改革的深化，社会主义市场经济体制的确立，政治体制改革的逐步推进，社会主义民主与法制建设的不断发展，以及为了更好地适应改革开放新形势下反腐败斗争和加强党风廉政建设的需要，我国行政监督体制进行了一系列改革。其中一项重大改革，就是在党的十四大后，中央决定党的纪律检察机关和国家行政监察机关合署办公。

三、改革开放中行政监督所取得的成效

我国的行政监督经过新中国成立后的几十年的曲折发展，已形成了较为系统的具有中国特色的行政监督体制，在督促政府机关及其工作人员廉政勤政，提高行政效能，促进国家的政治稳定和经济的发展等方面，发挥了重要作用，反腐倡廉工作在这几年取得了较为明显的成效，具体体现在以下几个方面。

（一）反腐倡廉工作进一步得到加强

党中央十分重视反腐败与党的廉政建设工作。一是从思想建设上强调党员干部的廉洁自律。特别是近年来，各级政府机关结合“三讲”教育，认真贯彻“三个代表”重要思想，进一步加强了领导干部廉洁自律工作，一些领导干部在“三讲”教育中认真对照《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》和有关规定，主动检查，纠正自身存在的不廉洁行为。二是从体制改革上加大了源头上预防和治理腐败的力度。江泽民同志在中央纪委第五次全会的讲话中强调，要针对容易产生腐败现象的具体体制、制度和薄弱环节，通过深化改革和体制创新，建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制。

近年来，各级政府机关按照党中央的要求，重点抓了以下几个方面工作：一是深化行政体制改革，进一步转变政府职能。通过改革，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体系和工作机制。各级政府及其工作人员，都必须严格按照法定的权限和程序履行职责，对失职和滥用权力的，要予以追究。二是逐步完善国家公务员制度，建立公开、平等、竞争、择优的用人机制，持续开展“做人民满意的公务员活动”，在促进廉政建设和提高公务员队伍素质方面取得一定的成效。三是适应行政监督制度创新的要求，推行政府采购、领导干部任期经济责任审计等制度。通过推行政府使用采购制度，不仅节约了政府行政开支，而且有力地促进了政府廉政建设。领导干部任期经济责任审计制度的推行，则加强了对领导干部的管理和监督，有利于正确评价领导干部的任期经济责任，促进领导干部廉政勤政。四是一些地方适应市场取向的改革形势，着手改革行政审批制度。通过改革，大幅度削减行政审批项目，削减幅度一般都在50%左右。五是从法律的制裁上，加大了查办大案要案的力度，严肃查处了一批在国内外有重大影响的大案要案，加强了部门、地区之间密切配合的办案协调机制，重视加强了剖析典型案件工作。

（二）纠正部门和行业不正之风工作逐步深入

近年来，各级纪检监察机关根据中央要求，认真抓好纠风工作，坚持“纠建并举、标本兼治、综合治理”的方针和谁主管谁负责的原则，采取专门部门与广大群众相结合的办法，依靠群众和社会各方面力量，进一步加强民主监督，不断完善纠风工作机制，认真落实纠风工作的各项任务，特别是重点治理项目取得新的成效。如各地区和有关部门重点开展了纠正医药购销中的不正之风工作，既对已经取缔的非法药品集贸市场加强了监控，又治理整顿药品生产经营企业、打击假冒伪劣药品，一些地方还实行了药品集中招标采购制度。又如各级纪检监察机关会同有关部门，围绕国债建设项目、社会保障资金管理使用以及粮食流通体制改革等工作落实情况开展执法监察，在维护中央权威、保证政令畅通、促进经济和社会发展等方面发挥了重要作用。

（三）在推进社会主义民主政治建设、加强群众监督方面取得了新的成果

目前，在全国乡（镇）政权机关全面推行政务公开制度，扩大基层民主，提高权力运作的透明度，保证人民群众依法行使监督权。全国已有86%的乡（镇）政权机关实行了政务公开制度，80%的企业实行了厂务公开制度，90%以上的村实行了以财务公开为重点的村务公开制度。一些地方和部门把推行“三公开”同时加强内部监督制约机制结合起来。在公开内容的真实、公正、可信上下工夫，不断完善公开方式，接受群众监督，促进了廉政勤政建设。有的地方还实行了警务公开、检务公开等。许多地方和部门积极推行干部人事制度改革，实行领导干部公开选拔、任前公示，竞争上岗等制度，扩大干部人事工作中民主和公开的程度，取得了良好效果。