宁波市依法行政实践：探索与实践

第二节　宁波市依法行政的具体实践

上文介绍了依法行政理论本身以及该理论在中国的发展和实践制度的建立过程，应该说，到目前为止，我国已经较好地建立了依法行政理论，并据此发展了相对完整的制度。但是就宁波市在依法行政方面的较为全面的总结一直都很匮乏，因此，本节从宁波市的实践出发，入微地反映、总结宁波市在这方面的发展。

一、培养依法行政的法律意识

早在1996年，江泽民就提到“干部依法决策、依法行政是依法治国的重要环节”⁽³⁶⁾，近年来，特别是2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》和2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》将干部依法行政意识的优劣看做是决定一地依法行政工作成败的关键因素，由此也将依法行政法治意识的培养和发展提升到了相当重要的高度。

宁波市在法治意识培养方面着力不小，其主要举措如下。

（一）一系列法制宣传规定出台

例如2007年出台了《宁波市2007年普法依法治理工作实施意见》，将全市范围内的普法工作纳入规范化管理的道路。其后，又出台了《宁波市法制宣传教育促进条例》，更有针对性地解决了法制宣传的有效性问题。

（二）政府法律顾问制度建立

2011年，《关于加强政府法律顾问制度建设的意见》（甬政发〔2011〕81号）出台，根据《意见》要求，宁波全市要加强政府法律顾问制度建设，建立健全各级政府法律顾问制度，形成市、县（市、区）、乡镇（街道办事处）三级政府法律顾问网络。通过1～2年的努力，各级政府、开发园区管委会和乡镇（街道办事处）法律顾问制度普及率达到100%；具有行政执法主体资格的各级政府工作部门法律顾问制度普及率达到100%；村（居）民委员会法律顾问制度进一步完善。⁽³⁷⁾2011年8月，首批宁波市人民政府法律顾问名单业已产生，该制度进入运转期。

（三）其他措施

据有关部门总结，2009年，宁波市由政府领导带头，形式多样的干部学法氛围基本形成。各级政府普遍建立政府常务会议学法制度。组织完成局级以上领导干部法律知识网上培训和考试570人次，合格率达到100%，把法律知识纳入处级干部轮训、军转干部培训、新上岗公务员培训等专题培训课程，全方位、多层次的普法活动持续开展。2010年一年来，市和县（市、区）政府高度重视依法行政、依法办事意识的培养，从建立健全干部学法制度着手，形成了以领导干部和执法人员为重点，以会议学习、专题培训、网上学习为主要形式的学法工作机制。市和县（市、区）政府普遍建立了常务会议学法、“市长学法日”等制度，着重学习国家、省、市新出台的法律、法规和规章；政府部门领导都能积极主动参加网上法律知识学习和考试；市法制办组织了全市行政执法机关和乡镇政府（街道办事处）新上岗执法人员执法资格培训和考试；行政执法机关普遍组织了在岗执法人员法律知识更新培训和测试；组织人事部门把基本的法律知识作为中青班培训、处级干部轮训、新录用公务员培训、军转干部培训的必修课程，全方位、多层次、主次分明、重点突出的学法活动持续开展，机关干部特别是领导干部的法律知识不断提高，依法行政的意识进一步增强。据不完全统计，年内，1284名新上岗执法人员参加了行政执法资格培训和考试，考试合格率达到96%；1.73万余名在岗执法人员参加了法律知识更新培训；全市市管领导干部学法用法考试正在进行中。⁽³⁸⁾

此外，为了更有效地加强领导干部和公务员学法用法工作，重视抓好领导干部学法制度落实，市级有关部门下发了《关于进一步加强领导干部和公务员学法工作提高依法执政能力的实施意见》，对领导干部和公务员学法用法工作的目标、学法内容、学法制度、组织领导和保障等提出了具体要求和措施。

二、进一步规范政府的立法行为

（一）立法计划制度

2007年，在总结经验的基础上，市人大常委会按照突出重点、急需先立的原则，科学制定了五年立法规划项目库（2007—2011）和2007年度地方性法规制订计划。此后2011年，更是以规范性文件的方式出台了《关于加强地方性法规配套规定制定工作的通知》（甬政办发〔2011〕24号）。根据该文件介绍，市人大常委会第二十八次会议对2010年市政府依法行政工作的审议意见和市人大常委会法制工作委员会《关于我市地方性法规要求市政府及其部门制定配套规定工作情况的调研报告》，自2003年至2009年年底，市人大常委会出台的现行有效的地方性法规中，还有11件地方性法规的16个条款规定的配套规定尚未制定。因此，这些亟待制定的配套规定也由此正式纳入了立法计划。

（二）立法程序的正当化

立法质量、立法程序的正当化是在2005年的《中共宁波市委关于建设法治宁波的决定》中就已涉及的内容，《决定》为了加快立法制度建设，提高地方性法规和规章质量，提出了下述意见。⁽³⁹⁾

1.健全立法机制

坚持立法决策与改革发展稳定决策相结合，把党委的决策部署、人大的立法计划和政府的规章制定项目有机结合起来，使地方立法与经济社会发展的需要相适应。坚持立法公示制，拓宽法规规章起草途径，凡涉及公民、法人和其他组织切身利益的重要法规规章草案必须采取立法听证、媒体公布、专家论证等形式，广泛征求社会各界意见，扩大公民了解立法、参与立法、监督立法的途径。改进审议程序，完善重要法规草案三审制度，提高法规规章质量。

2.突出立法重点

坚持急需为先、以人为本、特色为重、质量为上，及时制定相应的法规和规章。重点围绕发挥宁波的体制机制优势，加强市场主体、知识产权和涉外经济领域等方面的立法；围绕推进城乡统筹发展，加强新农村建设、城市建设和管理等领域的立法；围绕促进经济社会协调发展，加强劳动就业、社会保障、环境保护、科教文卫、社会管理、安全生产等方面的立法。通过加快形成重点领域的法规规章体系，调整和规范各种社会关系与利益关系，保障和促进改革开放和现代化建设的顺利进行。

3.加强立法评估

探索建立地方立法质量和绩效评估机制，及时修改或废止不适应形势发展要求的法规和规章。市人大及其常委会制定的地方性法规，由市人大常委会组织，每年选择若干件法规开展效果评估活动，并加强法规跟踪监督。市、县两级政府及其部门制定的规章和规范性文件，由相应的法制机构牵头进行评估，并及时作出清理。坚持法治统一，严格按照法定权限和程序建章立制，防止地方性法规规章与宪法、法律相抵触，防止法规、规章、规范性文件之间相互矛盾，防止立法中的部门利益倾向。

出于对规章立法后评估工作的重视，2008年又单独出台了《宁波市政府规章立法后评估办法》（甬政发〔2008〕78号），规定了规章立法后评估的目标、原则、程序等相关内容。

（三）公众参与与专家立法

对立法项目进行广泛的论证和调研，加大了开门立法的力度，集中民智、反映民意、维护民益是当前立法的基本要求。宁波市在开门立法和专家立法方面均有不少作为。

2009年，市政府法制办公室制定了《公众参与政府规章制定工作若干规定》，努力扩大地方立法的公众参与度。为了认真落实《关于公众参与规章制定工作若干规定》，规范公众参与规章制定工作范围和实施程序，立法草案审核办理广泛征求社会各界的意见建议。宁波市法制办对于年内完成的所有法规规章草案均在政府门户网站和法制信息网全文公开征求公众意见，并组织召开立法座谈会、听证会、论证会等专项活动90多次，民主、科学的立法工作机制基本确立。⁽⁴⁰⁾

2010年7月，市政府印发了《关于印发行政立法和行政复议专家库管理办法及行政立法专家工作规则和行政复议专家工作规则的通知》（甬政发〔2010〕67号），建立了行政立法专家库，聘请省、市部分院校、市级机关、律师事务所等单位的15名专家学者为专家库首批成员，并制定专家库管理办法及其工作规则，明确了专家聘任条件和参与行政立法的工作规范，还安排了专家库管理专项资金，专家参与政府立法已经制度化。⁽⁴¹⁾

三、多种举措完善行政执法

（一）行政执法体制完善

行政执法体制的完善是2005年《中共宁波市委关于建设法治宁波的决定》中提出的要求。它提出“加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。强化行政执法责任制和执法过错责任追究制，规范行政执法程序，建立行政执法绩效评估、奖惩制度和行政赔偿制度，实现严格执法、公正执法、文明执法。推进综合执法试点，深化市、县两级相对行政处罚权工作。加强城市管理和文化领域综合执法工作，减少行政执法层次。按照主体合法、职权法定、权责统一的原则，完善行政执法主体确认及公告制度。加大行政执法力度，增进地方行政执法部门与中央垂直监管部门的行政执法沟通。加强行政执法队伍建设，实行行政执法人员资格考试和监督管理制度”的要求。⁽⁴²⁾

目前，行政服务中心建设得到了加强，全市建成了以市行政服务中心为龙头，11个县（市、区）和宁波国家高新科技园区、东钱湖旅游度假区综合行政服务中心为主体，部门专业服务中心和街道（乡镇）便民服务站为补充，覆盖城乡、功能明确、门类齐全的窗口式行政服务体系。办理行政（许可）审批、资源配置、行政监察和社会服务于一体的综合性行政服务平台。(www.xing528.com)

2009年6月，市委、市政府出台了《关于扩大县（市）部分经济社会管理权限加强经济社会服务管理的实施意见》，将166项市级经济社会管理权限下放到县级，比省政府规定的下放目录增加了45项，更好地激发地方经济社会发展活力，强化县（市）政府社会服务和公共管理能力。近期，市政府还出台了《宁波市卫星城市行政执法管理办法》，确立了以委托行政执法为主的执法体制改革思路，为理顺卫星城市机构职责、下移执法重心，消除基层行政执法职责交叉和权责不一致的障碍性问题提供了法制保障。

（二）行政执法的规范化

为了推进行政执法的规范化，宁波市先后制定了《宁波市行政处罚案卷质量基本标准》和《宁波市行政处罚法律文书制作标准》以及《宁波市行政处罚自由裁量权行使规则》，统一和规范了各行政执法机关的行政处罚行为。同时，组织开展了宁波市行政执法案卷质量检查暨“十佳行政处罚案卷”评选活动。2009年，各级行政执法部门全面建立行政执法责任制和评议考核制，并纳入本级政府目标管理考核体系。市本级43家执法部门全面完成执法主体、执法职责、执法依据、执法程序梳理工作，相关信息全部录入“宁波市行政执法责任制信息管理系统”，实行数字化管理。

市公安局更是制定出台了《关于进一步加强全市公安机关执法规范化建设的实施意见》，用于严格规范执法主体，全面推行案件主办警官资格认证制度，把案件主办警官资格与干部竞争上岗挂钩。

2011年，根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）以及省政府法制办《关于在全省组织开展行政处罚案卷评查工作的通知》（浙府法发〔2009〕27号）等规定，宁波市出台了《关于推行说理性行政处罚文书的通知》（甬政发〔2011〕56号），在全市范围内推行行政执法机关推行说理性行政处罚文书。推行说理性行政处罚文书，就是运用充分的说理来论证处理违法行为的理由、依据和处罚内容，做到晓之以法、明之以理，使当事人认识到行政执法机关做出的行政处罚行为事实清楚、证据确实充分、程序合法、处理适当、合情合理。这对进一步规范和监督我市行政机关的行政处罚行为，提高各级政府的公信力和执行力，不断推进法治政府建设有着重要的意义。

（三）各类评比活动的开展

此外，辖区范围内开展的各项评比也为推进行政执法的规范化助力不小。如2010年，全市严密组织行政执法案卷评查和“十佳行政处罚案卷”、“十佳行政许可案卷”评比活动，抽查35家市级行政执法机关的执行执法案卷509件，其中行政处罚案卷237件，行政许可案卷272件，经评查，案卷质量较往年有较大提高。市工商局等10家单位的各1件行政处罚案卷评被为我市2010年度“十佳行政处罚案卷”，市国土局等10家单位的各1件行政许可案卷被评为“十佳行政许可案卷”。

2011年，按照浙江省全面推进依法行政工作领导小组、浙江省法制办《关于开展浙江省依法行政示范单位创建活动的通知》（浙府法发〔2011〕85号）要求，宁波市又出台了《关于开展浙江省依法行政示范单位创建活动的通知》（甬政办发〔2011〕276号），至此，依法行政示范单位的评比成为一项常规活动，在未来应能发挥其指导、示范的作用。

四、改进行政监督制度

建设法治宁波是市委实践依法治国方略作出的一项重大战略决策，为此早在2006年宁波市便出台了《关于加强和改进行政监察工作的意见》（甬政发〔2006〕60号）。要求行政监察机关按照《国务院全面推进依法行政实施纲要》的精神和市委提出的建设法治宁波的决定，进一步加强对行政权力的监督制约，促进行政机关及其工作人员严格按照法定权限和程序履行职责，规范行政行为，提高依法行政的水平。加强行政监督的主要措施被认为是：强化行政监督制度，加强行政复议工作，创新层级监督机制，对重要部门、重大事项和重点岗位实行严格的决策责任追究和绩效评估制度，促进行政部门依法严格履行职责。⁽⁴³⁾以下就宁波市在抽象行政行为监督和具体行政行为监督、行政复议三个方面的实践情况做一介绍。

（一）规范性文件的监督管理

对规范性文件的监督管理始于对规范性文件制定过程、备案、清理等的监督。按照宁波市的要求，市政府对各县（市、区）政府和市政府各部门报送备案的规范性文件加大了审查力度，经审查认为合法、适当的，每季度在《宁波日报》和宁波市人民政府网站上公布文件目录。经审查认为不合法或不适当的，书面通知发文单位停止执行，由发文单位及时修改或者废止，不能作为行政管理依据。

据统计，2009年市政府制定政府规章11件，提请市人大常委会审议法规草案4件。2009年，认真组织开展规章和规范性文件定期清理工作和政府规章立法后评估工作。市本级清理现行市政府规章72件，清理市政府行政规范性文件278件，完成3项政府规章的立法后评估工作。⁽⁴⁴⁾2010年，市本级还组织清理现行政府规章76件，已公布废止4件；应予修改20件，其中：已完成修改2件，正在修改2件；清理市政府行政规范性文件345件，其中：计划修改18件，已公布废止36件，继续有效291件。⁽⁴⁵⁾与此同时，还精心组织清理市政府规章、全市乡镇以上政府和县级以上政府部门制定的规范性文件8285件、公布废止2867件，及时消除制度冲突，维护法制统一。⁽⁴⁶⁾

2011年，根据《浙江省行政规范性文件管理办法》（浙政令〔2010〕275号）⁽⁴⁷⁾的精神为了切实加强宁波市行政规范性文件的管理工作，宁波市下发了《关于认真贯彻落实枙浙江省行政规范性文件管理办法枛的通知》（甬政发〔2011〕24号），该《通知》要求：（1）准确把握行政规范性文件的涵义、制定主体和制定权限。（2）严格执行行政规范性文件制定程序。行政规范性文件制定程序完善与否直接影响行政规范性文件质量和效率，因此，要求按照：①调研论证；②起草制定；③合法性审查；④集体讨论决定；⑤公布实施这五个环节的安排，按要求在每一个环节中做到合法、有理、广泛吸收公众意见。尤其需要注意的是，《通知》提出，有条件的部门和单位，对其制发的行政规范性文件可以实行统一登记、统一编号、统一发布，此为当前规范性管理的大势所趋，宁波在此方向的探索意义重大。

此外，根据《通知》的精神，规范性文件的备案工作更加规范化，行政规范性文件应当自发布之日起15日内，各级人民政府制定的行政规范性文件，报上一级人民政府备案；县级以上人民政府依法设立的派出机关制定的行政规范性文件，报设立派出机关的人民政府备案；县级以上人民政府所属工作部门、实行省以下垂直管理的部门以及法律、法规授权实施公共管理的组织制定的行政规范性文件，报本级人民政府和上一级行政主管部门备案。报送备案时，制定机关应提供正式文本、备案报告和制定说明各一份（制定说明应当包括制定文件的必要性、可行性、内容和程序的合法性以及其他需要说明的事项）。对报备材料不齐全的，接受备案的机关可以暂缓办理备案登记，并通知制定机关限期补正，补正后符合规定的，予以备案登记。从2011年3月1日起，各县（市、区）政府、市政府各部门、各直属单位向市政府报备的行政规范性文件，可直接通过宁波政府法制信息网（http://www.nbfz.gov.cn）中的“宁波市行政执法责任制信息管理系统”，实行网上报备，无需提供纸质文本。备案登记后接受备案的机关应当对报备的行政规范性文件进行审查，并定期公布备案审查的行政规范性文件。市政府将继续实行月、季度公告制和年度通报制。

此外，对规范性文件的适时评估和按时清理制度也具有重要价值。根据《通知》要求，规范性文件的制定机关应当适时组织对行政规范性文件的实施情况进行评估，经评估，认为行政规范性文件不应继续执行的，应当及时予以修改或者废止，避免行政规范性文件之间不协调、相互“打架”等现象，不断提高行政规范性文件的质量和水平。制定机关应当每隔两年组织清理本机关制定的行政规范性文件。对不符合法律、法规、规章规定，以及不适应经济社会发展要求的行政规范性文件，应当予以修改或者废止。行政规范性文件清理后，制定机关应当及时公布继续有效、废止和失效的行政规范性文件目录，并定期汇编本机关已公布和清理的行政规范性文件。未列入继续有效的文件目录的行政规范性文件，不得作为行政管理的依据。同时，要建立行政规范性文件的数据库。市、县（市、区）政府应当充分利用现代电子信息技术，建立本地区统一的行政规范性文件数据库。年内，市政府将建立统一的行政规范性文件数据库。各县（市、区）政府和市政府所属部门应将清理后本单位现行有效的行政规范性文件及时上传到系统中。

（二）行政行为的监督

当前，宁波市单独制定的对行政行为的监督的，主要是《关于进一步深化完善和全面推行行政执法责任制的实施意见》（甬政办发〔2006〕20号），该《实施意见》根据《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37号）和《浙江省人民政府办公厅关于进一步深化完善和全面推行行政执法责任制的实施意见》（浙政办发〔2005〕117号）而制定。其目的在于深化完善和全面推行行政执法责任制工作，认为行政执法责任制是规范和监督行政机关行政行为的一项重要制度。推行行政执法责任制，是贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的重要举措，对全面推进依法行政、建设法治政府具有十分重要的意义。各级行政机关要从立党为公、执政为民，建设法治政府的高度，充分认识推行行政执法责任制的重要意义。

（三）行政复议

2010年，行政复议工作作为依法化解行政纠纷的重要渠道，市政府始终予以高度关注和重视。一是积极组织行政复议法和行政复议条例的宣传，让人民群众知晓行政复议在化解行政纠纷中的作用和优势，完善行政复议网上申请平台，办好行政复议咨询专线，落实行政复议申请辅助和权利告知制度，畅通行政复议渠道。全省统计显示，这几年，我市行政复议案件数量一直列全省各市之首。二是继续探索和实践行政复议和解、调解结案方式，努力提高“案结事了”率。三是运用实地调查、公开听证、专家咨询等审案方式，办理疑难复杂和群体性行政复议案件，重依据、重证据、重程序，依法公正作出行政复议决定，坚决纠正违法或明显不当的行政行为。四是积极落实行政复议和行政审判联席会议制度，密切复议、信访、执法机构与两级法院之间的沟通联系和良性互动，形成了依法妥善化解行政纠纷的合力。五是建立行政复议专家库，聘请省、市院校、政府部门、律师事务所的10名专家学者为市政府行政复议专家库成员，参与重大、复杂疑难行政复议案件的审理、调查和听证等活动，发挥专家的化解行政争议的作用，增强办案公信力。⁽⁴⁸⁾

2010年7月，市政府印发了《关于印发行政立法和行政复议专家库管理办法及行政立法专家工作规则和行政复议专家工作规则的通知》（甬政发〔2010〕67号），建立了行政复议专家库，聘请省、市部分院校、市级机关、律师事务所等单位的15名专家学者为专家库首批成员，并制定专家库管理办法及其工作规则。

五、健全信息公开机制

宁波市的政府信息公开历程基本为：

2004年，《宁波市政府信息公开规定》（市政府令〔2004〕第124号）；

2007年，《关于推进阳光政务信息服务工程建设的实施意见》（甬政办发〔2007〕48号）；

2007年，《关于进一步加强电子政务工作的意见》（甬政发〔2007〕75号）；

2008年，《宁波市政府信息公开规定》；

2009年，《关于做好枙宁波市政府信息公开规定枛实施一年评估工作的通知》（甬政办发〔2009〕134号）；

2011年，《关于对2011年度政府信息公开工作实行目标管理考核的通知》（甬政办发〔2011〕139号），要求通过分批召开座谈会的方式，通过听取汇报、查阅台账资料、实地察看，第三方评测，最终得出考核结果。考核分值经折算后报市目标管理考核领导小组办公室。

根据上述法律文件及其更迭，截至2010年，宁波市政府高度重视政府信息公开工作，以建立政府信息公开工作机构、强化政府信息公开平台建设、建立健全政府信息公开工作和考核制度为重点，取得了明显的成效，使公众的知情权、监督权基本得到了保障。市和县（市、区）政府及部门均成立了政府信息公开领导小组和工作机构，开辟了以各级政府及部门门户网站为主，以市档案馆、市图书馆、行政服务中心、114政府信息公开热线、市数字电视政府信息公开专栏、信息亭为辅的政府信息公开平台网络体系，市本级拥有政府信息公开网络成员单位97家，覆盖了市所辖的所有县（市、区）、派出机构、市级政府部门、驻甬国家机关及涉及民生的国有企业。制定出台了政府信息公开规定、政府信息公开指南和公开目录编制规范、关于违反政府信息公开规定行为的责任追究规定、关于政府信息公开前进行审查的规定、关于依申请公开政府信息的若干规定、政府信息公开考核办法等一系列制度。截至2010年10月底，全市共主动公开政府信息40111条，全市共受理政府信息公开申请500件，均依法受理和答复。今年8月，中国社会科学院法学研究所发布中国地方政府透明度年度报告（2009年）显示，宁波市政府网站信息公开排名全国第一。⁽⁴⁹⁾