宁波责任政府建设：起源与发展探索

第一节　依法行政的起源与发展

依法行政发展至今已是深入人心，回过头来去追溯依法行政产生的缘由及其不断完善的过程对于我们更好地了解当下是具有重大意义的。尤其是对于中国这样一个转型期社会来说，这种对照、借鉴与反思的作用更加明显。

一、依法行政理论的基本理论

（一）依法行政理论产生的背景

所谓的依法行政，是指在现代民主法治国家权力分立体制下，在行政领域为达保障人权与增进公共福祉之目的，要求一切国家作用均应具备合法性。⁽⁴⁾依法行政理论兼具政治和法律两种特性，一般认为，该理论起源于法治国家兴起的时期，是资产阶级在反对封建专制统治的资产阶级革命中作为一种学说提出来的，体现的是对人治的否定与对市场经济发展内在需求的回应。⁽⁵⁾依法行政理论本身的理论基础在于：自然法理论、契约论、三权分立学说以及法治思想。在西方，贯穿于整个宪政理论的“私有财产神圣不可侵犯”观念的确立，使得公民对国家权力表现出防范、对抗态度，对权力的制约几成共识。资产阶级通过革命夺取国家政权后，依法行政便逐步被作为一条基本的政治和法律原则确定下来，成为资产阶级控制政府的主要武器。

然而在漫长的发展过程中，依法行政理论也并非总是如我们今天所理解的那样，它的含义在不同国家不同时代呈现出了较大的差异。例如，在夜警国家时期，国家的管理主要采取放任主义，重视自由权、生命权和财产权的保障。行政的功能较小，主张“管得最少的政府就是最好的政府”。在这个阶段，依法行政所依之“法”也仅限于形式意义的法律。但到了社会法治国家阶段，行政的范围得到扩大，生存照顾、社会给付等观念的发展使得行政的触角逐步覆盖了公民从摇篮到坟墓的全过程。面对大量的行政任务，依法行政所依之“法”也在这一时期得到了扩大，扩充为实质意义的法。这个阶段，无形式意义上的法律也仍需行政，但行政不得违法，只是所指的违法变成了不得违法实质意义上的法。

与此同时，在不同国度，依法行政的称谓与表现形式也有相当差异，如英国为法治理念（the rule of law）、法国为行政法治原则、日本为法治主义、德国体现为法治国与行政合法性要求，等等。⁽⁶⁾

（二）依法行政的一般内涵

正如上已述及的那样，依法行政理论的表现形式与内涵在各国有所差异，但是在这么多的国度中，从我国行政法学的发展史来看，受德国影响最大，在依法行政理论的继受上也主要依赖德国。此外，加之语言劣势，在接受德国法的过程中，台湾地区学者起到了几乎是关键性的作用。因此，可以看到，我国关于依法行政理论内涵的讨论主要集中在德国法、台湾地区的理论之上。而这两者均将依法行政的内涵区分为两个子原则，即法律优位、法律保留。所谓法律优位，是指消极意义的依法行政原则，指一切行政权的行使，均应受现行法律之拘束，不得有违反法律之处置。法律保留原则，指积极意义的依法行政原则，指行政权之行动，仅于法律有授权之情形，使得为之，换言之，必须有法律的授权依据。⁽⁷⁾

1.法律优位

法律优位，指一切行政权的行使，不论其为权力行为或非权力行为，应受现行法律的拘束，不得有违反法律的行为，否则其行为无效。在面对不同位阶的法律时，意味着狭义法律要比其他的立法效力更高。

法律优先对行政的影响体现在三个方面：⁽⁸⁾第一，职权法定，即行使行政权的主体应受组织法所赋予的职务的限制，不得逾越法律所赋予的管辖权和权限。任何超越管辖权和权限的行为均为无效行政。第二，行政不得违反法律。第三，行政机关从事处理活动应主动适用法律，而不得拒绝和任意为之。

2.法律保留

法律保留是指只有在明确授权的情况下行政机关才可以行使行政权。它的作用被认为类似于刑法当中的罪刑法定原则。⁽⁹⁾在法律保留下，行政行为不能以消极的不抵触法律为满足，而必须有法律之明文依据方可为，这一要求也因此被称为“积极的”依法行政。

从历史发展来看，法律保留事故18世纪末自由主义宪政运动的背景下产生的，其意义主要还是在于限制主权的垄断，保障公民的个人权利。尽管法律保留一直得到大家的认可，但是在法律保留的范围上却不乏争论，形成了侵害保留说、全部保留、重要事项保留等多种学说观点。然就当下来看，属重要事项保留说最为切合。⁽¹⁰⁾

二、依法行政在中国的发展

（一）依法行政理论在中国

依法行政虽然是由资产阶级首先提出来的，但它不是资本主义国家专有。由于依法行政原则体现了现代民主政治的基本要求，反映了现代国家行政的一般规律，因此，同样也是我国行政法制建设的一项基本原则和主要内容。

1.依法行政与行政合法性原则的关系

合法性原则是我国行政法上的广为接受的一个基本原则。然而自20世纪80年代末提出依法行政原则以来，合法性原则与依法行政的关系逐渐成为学界讨论的一个话题。所谓的合法性原则（the principles of legality），它在英国体现为越权无效和自然公正，在美国体现为基本权利原则和正当程序原则，在法国则体现为三项内容，即行政行为必须有法律依据；行政行为必须符合法律；行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。⁽¹¹⁾不难看出，合法性原则与依法行政之间存在着很大程度的重合。在国内，学者对合法性原则的解读尚有争议，有的解读为两项内容：行政活动必须依据法律；行政活动必须符合法律。也有的将其解读为“行政权力的存在、运用必须依据法律、符合法律，而不是与法律相抵触”。而上述解读与依法行政难分难解，因此便可以认为“行政合法性原则”就是人们通常所说依法行政原则。

2.国内学界对依法行政的内涵解读

依法行政在一般公众看来不仅仅是抽象的法律优位原则及法律保留原则，更为具体的是执法人员能够正确地认真用法。⁽¹²⁾而学界针对其内涵则要比一般公众的认识复杂得多，也产生了不少不同意见，如上所述，有的认为是“行政活动必须依据法律，行政活动必须符合法律”。有人认为，依法行政作为行政法的一项基本原则，要求行政权力主体必须依据法律、法规取得和行使行政权力，并对行使权力行为承担法律责任。这种观点将依法行政的基本内涵概括为四点：一是职权法定；二是权责统一；三是依程序行政；四是违法行政必须承担法律责任。⁽¹³⁾也有人认为依法行政的内容则包括了依法定权限、法定实体规则和法定程序规则，未遵循法定权限、法定实体规则和法定程序的要求等。⁽¹⁴⁾此外，还有学者认为，依法行政大致包括以下几项原则：一是职权法定；二是法律优先或法律优位；三是法律保留；四是依据法律；五是职权与职责统一。⁽¹⁵⁾而刘莘教授则在总结既有学者研究成果的基础上，将我国依法行政的内涵归纳为如下几点，颇值得借鉴：⁽¹⁶⁾

第一，职权法定。根据人民主权原则，国家的一切权力属于人民，行政机关并非天然享有权力，行政机关的权力只能来自人民的授权。正如韦德所言，合法性对于政府而言，“它要求每个政府当局必须能够证实自己所做的事是有法律授权的，几乎在一切场合这都意味着有议会立法的授权”⁽¹⁷⁾。根据这一原则，行政机关不能够自己给自己设定权力，行政机关在法律授权范围之外行使的任何一种权力都是非法的，不能产生法律效力。

第二，行政服从法律。行政主体实施行政活动的依据是多种多样的，包括了法律、行政法规、地方性法规、规章和其他规范性文件。但在众多的行政法源之中，包含着民主因素的立法与行政立法之间存在着很大的差异，必须严格在法律优先的原则之下展开，确保行政对法律服从。

第三，法律保留。具体到我国，法律保留原则在法律制度层面已经存在，实践需按《宪法》第62条、第67条⁽¹⁸⁾，《立法法》第8条、第9条的规定执行，落实该原则。⁽¹⁹⁾

第四，行政主体必须严格依照法律规定实施行政行为。

第五，行政主体应当主动、积极、充分、有效地行使法定职权。与传统的行政法理论不同，现代社会将大量的任务置于行政部门，行政效率的高低严重影响公民基本权利的实现程度。因此，现代行政法基本已经认可依法行政的目的从根本上说是要通过行政权的有序运作，维护和增进社会公益，改善国民的福利。而实现上述目的的一个基本条件，就是行政主体必须实际运用和行使法律授予的权力。

第六，行政主体违法行政必须承担法律责任。刘莘教授认为，要求行政主体承担违法行政所引起的法律责任是实现依法行政的重要保证，也是依法行政原则的重要内涵。离开了严格的法律责任，就无法建立法律所预期的社会秩序，法治只能就是一句空话。

当然，随着时间的推移，也有学者开始跳脱出对依法行政的既有思考框架，提出了新的见解，这种见解将依法行政放置于行政法治的整体框架之中，并将行政实体法、行政程序法、行政救济法三者串联，在体系中明确其含义。例如章剑生教授便提出：“依法行政原理是基于法治国家、基本人权的宪法基点而展开的一个开放性的法理体系。其基本内容是，行政必须具有法律依据，行政必须有行政相对人参与，行政必须接受司法的监督。基于现代行政法的内部逻辑结构和有限制的且有效率的行政权要求，依法行政原理所支配的基本原则是行政效力推定原则，行政职权法定原则、行政裁量合理原则、行政程序正当原则、司法审查有限原则和司法审查必要原则。”⁽²⁰⁾

应该说，学者对于依法行政的理解也仍处于不断深化的过程之中。但不可置疑的是，依法行政的必要性已无疑议，依法行政的重大意义也已成为大家的共识。

（二）依法行政在中国的实践发展

以上是依法行政的理论缘起及其在中国的基本情况，下面着重介绍依法行政在我国的制度化过程，即从实践的面向来刻画依法行政在我国的真实状况。

1.国家层面

忽略法治化过程中间接实现依法行政这一部分情况，依法行政的理念与制度在我国法治实践中的提出和发展，主要经历了下列阶段：⁽²¹⁾

20世纪80年代，邓小平提出“依法办事”；

1991年，《最高人民法院工作报告》中首次提出了“依法行政”；

1992年3月，“依法行政”第一次被写进了政府工作报告；

1997年，党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略；

1999年3月，九届全国人大二次会议将“依法治国”载入宪法；

1999年，发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号），该《决定》对各级政府及其部门的依法行政工作提出明确要求，并进行了重点部署；

2002年，党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”；

2003年3月，国务院修订的《国务院工作规则》明确把坚持依法行政作为国务院工作三项基本准则之一；

2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》并组织实施；

2005年7月，国务院办公厅颁发《关于推行行政执法责任制的若干意见》，就贯彻实施国务院《全面推进依法行政实施纲要》、全面推进行政执法责任制做出了全面部署；

2008年国务院专门针对市、县人民政府依法行政制定了《关于加强市县政府依法行政的决定》；

2010年，发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）。

其中具有特别重要意义的，是2004年3月国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》、2008年的《关于加强市县政府依法行政的决定》以及2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》。下面就这三个法律文件中的核心内容做一简介。

（1）2004年《全面推进依法行政实施纲要》

《纲要》规定了我国建设法治政府的时间表，要求在10年内完成建设法治政府的任务。其寄望实现的状态乃是：

第一，政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。

第二，提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。

第三，法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强。(www.xing528.com)

第四，科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。

第五，高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。

第六，行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。

第七，行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。

第八，合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

第九，合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

第十，程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。

第十一，高效便民。行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。

第十二，诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

第十三，权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

（2）2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》

《决定》认为：市、县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市、县政府做出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市、县政府处理和化解。市、县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。加强市、县政府依法行政，事关巩固党的执政基础、深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和加强政府自身建设，必须把加强市、县政府依法行政作为一项基础性、全局性工作，摆在更加突出的位置。依法行政重点在基层，难点在基层。

其提出的措施主要为：

第一，大力提高市、县行政机关工作人员依法行政的意识和能力。主要方式则是，健全领导干部学法制度、加强对领导干部任职前的法律知识考查和测试、加大公务员录用考试法律知识测查力度以及强化对行政执法人员的培训。市、县政府及其部门要定期组织对行政执法人员进行依法行政知识培训，将培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一。

第二，完善市、县政府行政决策机制。要求完善重大行政决策听取意见制度、推行重大行政决策听证制度、建立重大行政决策的合法性审查制度、坚持重大行政决策集体决定制度、建立重大行政决策实施情况后评价制度以及建立行政决策责任追究制度。

第三，建立健全规范性文件监督管理制度。严格规范性文件制定权限和发布程序、完善规范性文件备案制度、建立规范性文件定期清理制度。市、县政府及其部门每隔两年要进行一次规范性文件清理工作，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或者废止。清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录；未列入继续有效的文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。

第四，严格行政执法。改革行政执法体制、完善行政执法经费保障机制、规范行政执法行为、加强行政执法队伍建设、强化行政执法责任追究。

第五，强化对行政行为的监督。充分发挥社会监督的作用、加强行政复议和行政应诉工作、积极推进政府信息公开。

第六，增强社会自治功能。建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制、充分发挥社会组织的作用、营造依法行政的良好社会氛围。

第七，加强领导，明确责任，扎扎实实地推进市、县政府依法行政。省级政府要切实担负起加强市、县政府依法行政的领导责任，市、县政府要狠抓落实。要把加强依法行政摆上重要位置，主要负责人要切实担负起依法行政第一责任人的责任，加强领导、狠抓落实，确保把加强依法行政的各项要求落实到政府工作的各个方面、各个环节，认真扎实地加以推进。此外，还应加强市、县政府法制机构和队伍建设。健全市、县政府法制机构，使机构设置、人员配备与工作任务相适应。要加大对政府法制干部的培养、教育、使用和交流力度，充分调动政府法制干部的积极性、主动性和创造性。更要完善推进市、县政府依法行政报告制度。市、县政府每年要向本级人大常委会和上一级政府报告本地区推进依法行政的进展情况、主要成效、突出问题和下一步工作安排。省（自治区、直辖市）人民政府每年要向国务院报告本地区依法行政的情况。

（3）2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》

当前，我国经济社会发展进入新阶段，国内外环境更为复杂，挑战增多。转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨，城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平和差距扩大，社会结构和利益格局深刻调整，部分地区和一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生，一些领域腐败现象仍然易发多发，执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出。解决这些突出问题，要求进一步深化改革，加强制度建设，强化对行政权力运行的监督和制约，推进依法行政，建设法治政府。

当前和今后一个时期，要深入贯彻科学发展观，认真落实依法治国基本方略，进一步加大《纲要》实施力度，以建设法治政府为奋斗目标，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力，为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用。

《意见》从“坚持依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、全面推进政务公开、强化行政监督和问责、依法化解社会矛盾纠纷、加强组织领导和督促检查”等方面对继续推进《纲要》的实施提出了方向。

2.浙江省的发展

浙江省在依法行政工作中颇有亮点，尤其是“法治浙江”理念的提出，更是将浙江推向了依法行政工作的前沿地带。

早在1996年11月2日，浙江省便在第八届人大常委会第三十二次会议通过了《关于加强依法治省的决议》。自该《决议》通过后，浙江省进入了积极推进依法治省的时期。

2001年，中共浙江省委作出了《关于进一步推进依法治省工作的决定》（浙委〔2001〕1号），至此提出了依法治省的方针。⁽²²⁾这一《关于进一步推进依法治省工作的决定》明确了依法治省工作的指导思想和基本原则，设定了到2010年，依法治省要达到的七项具体目标，并明确要求要从“加强立法工作、提高立法质量”，“加强政府法制建设，全面推进依法行政”，“推进司法改革，保证司法公正”，“健全监督机制，注重监督实效”，“健全民主制度，拓宽民主渠道，扩大基层民主”，“深入持久地开展法制宣传教育、不断增强干部群众的法律意识和法制观念”，“保障和推动经济和社会持续快速协调发展”和“确保政治稳定和社会安定”等八个方面来推进依法治省工作。⁽²³⁾

2006年4月26日，浙江省委围绕落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，作出了《关于建设“法治浙江”的决定》。区别于依法治省，作为落实依法治国方略新型载体的“法治浙江”战略，不再把法律仅仅视为实现某种目标的一种手段。在“法治浙江”的语境中，更接近于“权利本位”、“权力制约”、“法律至上”、“正当程序”等现代法治精神。同样在2006年，浙江省人民政府出台的《关于推进法治政府建设的意见》（浙政发〔2006〕34号）明确提出要在“十一五”期间，“经过各级政府和政府部门的共同努力，基本实现职权法定、依法行政、有效监督、运转高效的法治政府目标”⁽²⁴⁾。

此后，浙江省第十一届人大第一次会议于2008年1月通过《政府工作报告》，将“公民权益依法保障”列为“全面小康六大行动计划”之一，浙江省人民政府于2008年7月24日正式下发《公民权益依法保障行动计划》。该计划以建设人民满意政府为目标，以全面推进依法行政、促进各项工作法治化为核心，以保障公民合法权益为出发点和落脚点，提出了依法保障公民人身财产权益，依法保障公民社会发展权益，依法保障公民经济生活权益，依法保障公民社会发展权益，依法保障公民知情权、表达权、参与权和监督权以及依法保障公民救济权益等五个方面的工作任务，明确规定“经过五年努力，建设法治政府的工作任务和要求得到落实，土地征收、房屋拆迁、社会保障、食品药品……领域的突出问题得到有效解决，公民权益保护和实现程度得到明显提高”⁽²⁵⁾。

2008年6月，中共浙江省委书记赵洪祝同志在接受人民日报社记者吴兢采访时强调指出：当前，建设“法治浙江”的情况已纳入当地经济社会发展综合评价体系；今后我们要从五个方面加快建设“法治浙江”，为推动科学发展促进社会和谐提供重要保障：一是更加注重完善党的执政方式、提高党的执政能力；二是更加注重实现公平正义、维护宪法和法律权威；三是更加注重扩大社会主义民主、依法保障人民权益；四是更加注重推动科学发展、实现经济又好又快发展；五是更加注重全面改善民生、促进社会和谐。⁽²⁶⁾

2009年，中共浙江省委第十二届五次全会则又对社会改革开放、推动科学发展问题所提出基本要求，要求“全面实施‘创业富民、创新强省’总战略，积极推进‘全面小康六大行动计划’，深化经济、政治、文化、社会重点领域和关键环节的改革，以改革创新精神加强党的建设，努力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，为应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展、加快经济转型升级增添动力，为全面建设惠及全省人民的小康社会、加快推进社会主义现代化提供强有力的体制机制保障”⁽²⁷⁾。

3.宁波市的发展

宁波市在推进依法行政中可谓是不遗余力，按照上述国家层面的要求、省级层面提出的要求，这些年来宁波出台的促进宁波市依法行政工作的相关措施也是相当丰富。

2005年，宁波市出台《关于建设法治宁波的决定》，要求“到2010年，社会主义法治理念进一步确立，一批急需的地方性法规规章基本形成，建设法治政府的目标要求全面落实，司法体制改革扎实推进，初步建立起与全面小康社会相适应的法治化框架；到2020年，基本实现经济、政治、文化和社会生活的法治化，使我市法治建设整体上走在全国全省前列”。寄望到2020年，“社会主义民主不断扩大，人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层民主自治制度切实巩固和完善；地方性法规和规章与现代化建设相适应，经济和社会相互协调、相互促进得到依法保障，诚信规范的市场经济秩序基本建立；政府职能有效转变，行政执法规范高效，基本建成依法行政、高效廉洁、公正透明的法治政府；司法体制健全，司法公正、公开、文明、高效；法治观念深入人心，权力制约体系严密，各级领导干部有较高的依法执政水平，国家机关工作人员有较强的依法办事能力，广大公民有良好的法治素质；公民、法人和其他组织的权益保障机制完善，群众安居乐业，社会和谐稳定”⁽²⁸⁾。

为了更好地实现2005年的《决定》，2007年宁波市委成立了建设法治宁波领导小组。在市委的带动与要求下，各县（市、区）也建立了相应的领导小组和工作机构，党委统一领导、各部门分工负责、全社会齐抓共管、人民群众广泛参与的法治建设工作格局初步形成。⁽²⁹⁾

2007年，根据国务院《关于推行行政执法责任制的若干意见》的要求，市政府印发了《关于进一步深化完善和全面推行行政执法责任制的实施意见》，并根据工作需要出台了9个配套文件。对各级政府行政执法机关的行政执法主体、执法依据、执法权限、执法程序、执法目标和执法责任进行了全面梳理。建立了评议考核机制，把行政执法责任制工作纳入了各级政府的目标管理考核。⁽³⁰⁾

在这样的推进模式下，2010年，宁波市政府被浙江省政府依法行政领导小组考核评定为依法行政优秀单位；宁波市法制办被国务院法制办被评为法制信息报送工作先进单位、被宁波市委评为综合治理工作先进单位。⁽³¹⁾

由此可见，宁波市的依法行政工作在全国范围内具有一定的先进性，获得了官方的肯定。如此成就当然不止上述几个法律文件所能达成的，宁波市推进依法行政工作的措施除上述文件外，其余的更为重要的具体的措施则将留由本章的其他部分或本书的其他章节逐一进行介绍，充分展示宁波的优势，分析宁波的不足。

三、依法行政包含的主要指标

尽管依法行政的重要性不存在疑义，但对于依法行政究竟应该体现在哪些方面，由哪些具体指标组成则呈现出了差异性。例如日本学者芦部信喜、高桥和之教授认为，依法行政的重要内容，包括：第一，宪法的最高法规范位阶观念；第二，不受权力侵害之个人的人权；第三，要求法规内容及程序之公正性之正当法律程序；第四，对于监督权力恣意行使之法院任务的尊重。⁽³²⁾上文已经提到的我国国内学者章剑生教授则认为，依法行政的基本内容是“行政必须具有法律依据，行政必须有行政相对人参与，行政必须接受司法的监督。基于现代行政法的内部逻辑结构和有限制的且有效率的行政权要求，依法行政原理所支配的基本原则是行政效力推定原则，行政职权法定原则、行政裁量合理原则、行政程序正当原则、司法审查有限原则和司法审查必要原则”⁽³³⁾。张德瑞则认为，虽然依法行政在各国的称谓不尽一致，但其含义应是大体相同的，主要包含三个基本要求，即“行政机关必须依据法律行使行政权，行政权的取得必须由法律设定，行政权的行使必须遵守法律，违法的行政必须承担法律责任”⁽³⁴⁾，而具体则又体现在六个方面，即：“（1）合法行政；（2）合理行政；（3）程序正当；（4）高效便民；（5）诚实守信；（6）权责统一”⁽³⁵⁾。

上述张德瑞等人的主张事实上与我国2004年《全面推进依法行政实施纲要》中的规定相吻合，而以此为标准来构建地方依法行政制度也是当前全国地方政府的选择，因此，有必要对这六个指标有所了解。这六个指标的具体的含义为：

第一，合法行政。合法行政指的是行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

第二，合理行政。合理行政是指行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

第三，程序正当。所谓程序正当是指行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。

第四，高效便民。行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。

第五，诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

第六，权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

当然，2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》和2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》又更进一步发展了上述指标，更加突出当前需要重点解决的问题，例如领导干部法治意识的提升、政府信息公开的力度、乡镇政府的依法行政工作、依法行政的考核与监督等。但不可否认，这些均是对2004年《纲要》提出的指标的细化和重点化，指标的最大来源仍是《纲要》。

本章根据上述依法行政的主要指标并结合课题分工、著作章节分布情况，选择其中的五个相关方面，就宁波市的制度探索做略微详细地介绍。