宁波责任政府建设的研究与实践成果

第二节　我国建设责任政府的探索与实践

早在秦朝，我国就建立起君主专制中央集权的政治制度。这一套制度持续2000多年，根深蒂固，具有顽强的生命力，但也产生了严重的路径依赖问题，制约了我国民主政治的发展和完善。改革开放以来，随着民主政治的发展和法治建设的进步，建设责任政府的目标逐渐成为政府改革和发展的目标指向。理论界对责任政府的概念及其理论进行了持续的探索，各级政府都大力推进了朝向责任政府的改革和实践。

一、我国责任政府的理论研究状况

自20世纪80年代政治学、行政管理学和法学等学科恢复以来，我国对西方国家政治学、行政学和法学理论的研究才开始起步。此后，逐步有学者开始了对责任政府理论的引介、分析和论证，对责任政府理论在中国的传播和扎根作出了重要贡献。

（一）当前责任政府理论研究的简况

从中国知网的检索来看，我国学者对于责任政府的研究起始于20世纪80年代末，代表性的成果有刘笑君发表在《开放时代》1989年第5期的论文《责任政府：国家政治民主化的标志之一》、冯志斌发表在《中国人民大学学报》1989年第2期的论文《建立责任政府——我国县级政治的现状及其改革》。20世纪90年代，也零星可以看到一些关于责任政府的研究，典型成果的如陈庆云的《“小政府”与“责任政府”》（《中国行政管理》杂志1994年第12期）、王成栋的《政府责任论》（中国政法大学出版社1999年版）。

张成福教授在《中国人民大学学报》2000年第2期发表了《责任政府论》一文。由此开始，责任政府的研究出现了一个历史性的转折，出现了大量与责任政府有关的研究文章，并且其后有关这一主题的研究大都借鉴或参考了这一文献。⁽³⁵⁾政治学、行政学、法学等学科的大量学者开始介入这一领域，对责任政府的相关概念、理论和实践进行了持续的探索。特别是，自2003年“非典”时期开始实施高官问责制之后，对责任政府、问责制、政府责任等主题研究成果大量涌现，成为理论研究的热点，研究不仅越来越深入化和系统化，研究质量也逐渐提升。

孙彩红博士从三个方面对这些成果进行了概括：一是对责任政府的内涵和外延的研究，不同的学科有不同的理解，其中主要包括政治学、行政学、法学三种角度所形成的观点；二是对政府的宪法责任、政治责任、行政责任、法律责任的专项研究，此外还出现了对政府的伦理责任或道德责任的研究；三是对于建立责任政府的途径的探讨，具体从制度建设、权力与责任关系、行政理念革新等方面进行的研究等。这些研究成果从责任政府的概念到政府责任的形式，再到建设责任政府的途径，可以说对责任政府的理论和实践都进行了较为充分的探讨。⁽³⁶⁾

下面主要从责任政府的概念、内涵、内容、主体、客体和机制等方面对现有的研究状况做一个简要的回顾。

责任政府问题是一个关系到政治制度及其权力结构的重要问题。在特定的政治语境中，人们只能寻找一种现实而恰当的责任政府定位。这就要求在借鉴和吸收西方责任政府理论的过程中，发展出用之于解决困扰我国政府改革和发展的具体问题的责任政府定位。对此，首先必须要解决的问题是，什么是责任政府？答案通常不外乎两种，即“议会关系论”和“控制行政论”。前者主要是立足于英国的内阁制责任政府，认为责任政府就是关于中央政府与议会关系的宪政结构，其中，政府对议会负责，并接受议会的控制和监督；后者则认为责任政府就是一种建设政府的途径，其根本目标就是通过各种途径和方法，约束和控制政府的权力，督促更好地履行各项职责。很显然，我国当前关于责任政府的探讨，大多是在“控制行政论的”层面上展开的。

对于责任政府的概念及其涵义，学者们提出了许多观点。在既有的各种观点中，目前基本能达成共识的，大致有如下一些方面：（1）责任政府是一种价值体系，包含了人民主权、有限政府、依法行政、对公民负责等价值理念，也是实现这些价值理念的重要途径；（2）责任政府是一种民主控制的制度安排，其核心目标是约束和控制政府的权力，实现行政权力的合理化和合法化，使其担负起应有的公共责任；（3）公共责任的内涵非常宽泛，随着民主政治的发展和公民权利话语的拓展，对政府的责任诉求也日益高涨，给政府带来了巨大的压力和挑战；（4）控制政府责任是非常艰难的，需要综合运用多种的控权技术。不过，由于人们的价值、偏好和利益等方面的差异，关于政府责任的理论观点将是多元化的，对于政府责任的范围、界限及其实现方法等问题，必然是充满了争议的。比如，面对日益增多的劳资纠纷，对于政府应该扮演什么角色，应该做什么和不应该做什么，都是充满了争议的话题。

在责任政府的内容体系方面，也有比较深入的探讨，相关观点比较杂乱，莫衷一是。比如，张成福教授认为，政府责任等同于行政责任，包括了客观责任和主观责任两种形式，政府责任的范围有广义责任和狭义责任，具体说来，政府责任包括道德责任、政治责任、诉讼责任、侵权赔偿责任等方面。⁽³⁷⁾蔡放波教授认为政府责任制度包括宪法责任、政治责任、行政法律责任和行政道德责任等。⁽³⁸⁾还有的学者认为责任政府的责任有外部和内部之分，外部责任包括政府对公民或代议机构的责任，内部责任包括政府对其他政府机关或上下级之间的责任。⁽³⁹⁾而有的学者将政府的具体责任进行罗列，如遵循宪法原则，维护国家法律制度、保卫国家安全、发展公共事业、维护公民生命和财产不受侵犯等方面的责任。⁽⁴⁰⁾而大多学者则将政府责任归纳为政治责任、行政责任、法律责任和道德责任等四个基本方面。

在责任政府的主客体方面，也有着比较深入的分析。一般认为，作为公共权力行使者，政府及其公务员无疑是责任政府的主体，是承担或履行责任的主体。在行政法上，国家要承担赔偿政府行政过错的责任，公务员个人也要因其职务行为而受到相应的制裁或惩戒。当然，政府是一个比较抽象的概念，简单地将政府作为责任主体，既不能推进理论研究的深入，更无法适应落实政府责任的实践要求。由于政府权力最终都是由具体的人来掌握和实施的，因此，现实的权力总是按照法律制度配置到具体的各级政府、政府部门、行政首长和普通公务员身上。在具体的决策和行动当中，个人和机构就根据相应的法律制度对其所作所为负起责任来。理论关注的主要问题通常是，什么才是合法的责任主体？谁应该来承担责任？怎样建构权力和责任相匹配的权责体系。

政府责任指向广泛的客体和标准，这包括公共利益、宪法和法律、其他国家机构、社会机构、职业标准、民主规范、社区价值观等。根据“主权在民”的理念，人民当然是政府责任的客体。在代议制的政治体制中，政府根据委托—代理关系，要对公民的代议机关——人大或议会负责，最终对公民委托人负起责任来。在具体的委托—代理链条中，政府作为代理方必须要对权力的来源负责，包括权力机关以及行政体系中的上级，甚至下级也是上级的责任客体。⁽⁴¹⁾此外，由于政府行为会对社会各界产生广泛的影响，所以各种社会组织、企业乃至国际社会等也是政府责任的重要客体。这实际上也意味着，所有社会主体都有资格向政府提出要求，而政府却根本无法推却。政府责任的标准既是由法律法规确定的，包括法律义务、职业规范和专业标准等，也反映了社会的道德伦理标准。

在责任实现机制方面，学者们提出许多对策和建议，包括制度上的和观念上的。比如陈国权教授提出要努力完善政府责任的追究途径，包括立法机关追究、司法机关追究、行政机关追究和行政救济追究等，防止政府出现重大事故后逃避责任。⁽⁴²⁾张康之教授认为“信念是先于责任的，信念是责任的支柱，也是责任发生的机制”，因此“应当用新的伦理关系、价值观念和道德意志来取代世袭官僚制中的那些过时的价值因素，并将其与现代官僚制的合理性形式结合起来”。⁽⁴³⁾有的学者提出必须加强政府责任立法，制定统一的《政府责任法》，将政府责任通过法律形式规范化。⁽⁴⁴⁾一些学者则提出以绩效指标来衡量政府责任履行的状况，特别是加强对政府预算、决算的监督和审计，促使政府认真履行责任。

这些研究的问题虽然略有差异，但都统属在责任政府的主旋律之下。不同的研究从不同的角度都对责任政府的理论研究作出了贡献。这也从一个侧面反映出，责任政府理论是一个宏大的理论体系，需要思考和探索的具体问题非常多。这些也是后续研究所要探索和解决的问题。

（二）理论研究的批判及未来研究方向

理论界研究责任政府问题的时间并不太长，但也已经积累了大量的研究成果。当然，相对于政府体制、政府职能、行政改革、人事行政等研究议题，责任政府的理论研究又是非常薄弱的，而且“高质量的研究成果也比较少见”⁽⁴⁵⁾。此外，目前理论研究中所存在的问题也是显而易见的。

有学者将这些问题概括为如下几个方面：首先，由于研究者不同的学科规范，目前还没形成一个比较明确、统一和规范的责任政府的概念。其次，对于西方责任政府的相关理论还缺乏系统的梳理和权威的解读，中西方责任政府的理论话语缺乏必要的对话和互动。再次，理论与实践脱节，对于责任政府理论与中国政府体制现实之间的关系，仍缺乏有信服力的理论支持；又次，对于实现责任政府的各种对策和建议，还缺乏系统的规划和设想。⁽⁴⁶⁾这些问题制约了理论研究的深度和厚度，也影响了理论的生命力和影响力。

我们认为，在当前中国社会转型的历史时期，推动行政改革，建构一个负责任的政府，应该从多个方面推动责任政府的理论研究。

1.进一步梳理责任政府的理论基础

在以往的研究中，各位学者对责任政府的理论基础都有相关的阐述。但是责任政府并没有一个广泛接受的理论，甚至其概念本身就众说纷纭。⁽⁴⁷⁾责任政府的概念是历史形成的，它包含了西方国家近代以来有关限制政府、发展民主、保障社会公平正义、提高行政效率以及保障人权等一系列的理念，并非一个“通过概念之间的因果联系来解释一个特点的现象或现象的一个方面”⁽⁴⁸⁾。

由于理论基础的丰富和庞杂，导致学者们对理论的论述各执一词，以至于出现国内研究与国外研究脱节的状况。如责任政府概念有宪政层面和行政层面之别，有的学者就从西方议会民主制度着手，单从宪政层面来探讨责任政府的基本理论，造成了西方责任政府理论与中国政府实践的严重脱节。有的学者则过于注重行政层面的责任政府理论，忽视了公法也是责任政府存在的重要前提，因而忽视了宪政建设对于责任政府建设的重要意义。

在未来的研究中，对责任政府理论的进一步梳理是亟须解决的首要问题。今后尤其要注意的是，宪政意义上的责任政府与行政层面责任政府的关系，中西方对于责任政府的不同认识，责任政府与其他政府理念之间的区别与联系。此外，还需重视责任政府和当代公共行政主要思潮、流派之间的关系。因为新公共行政理论、黑堡流派、新公共管理理论、新公共服务理论等，虽然比较注重强化政府的责任，但他们的理论主张又存在较大的差异。

2.加强责任政府内容方面的系统研究

目前我国关于责任政府的主体、客体以及主要内容方面都有了较为规范的研究。但是对于主体之间的关系、客体之间的关系以及不同责任之间的差异与区别等问题的研究还比较欠缺。在现代公共行政中，一项政策的执行和落实往往是多方主体合作和协调的结果，因此对于责任主客体之间关系以及责任内容的研究，将有利于厘清不同主体之间的责任，做到权责分明，关系清楚，赏罚分明。

客体方面，在委托—代理理论下，需要研究者正视不同委托人、代理人之间的责任冲突和利益矛盾。我国的政府公务员承担着向党委、权力机关、公民、上级政府、法律以及职业伦理等负责的多重责任，不同的义务规则和责任期待很有可能造成公务员的价值冲突、伦理困境和责任悖论，更不利于公务员自主性责任意识的形成。因此对于责任客体间责任关系的研究，对于这一问题的解决应具有积极的意义。

同时，责任内容之间的冲突在行政领域表现也比较明显。在政府资源有限的前提下，面对政治责任、法律责任、道德责任等多种责任诉求，面对不同社会民众提出的甚至是相互对立的各种要求，平衡和调适这些要求就成为政府必须要面对的问题，具体如经济发展与环境保护之间的冲突、提倡效率与保障公平之间的矛盾、程序责任和结果责任之间的协调，等等，都考验着政府履行责任的能力。因此，对于责任内容调适的研究也应成为责任政府研究的一个重要课题。

3.细化对责任实现机制的研究

目前，我国关于责任政府的研究主要都是理论探讨，务虚的方面比较多。对于如何实现行政责任，建构责任政府，研究者们显然已经提出了太多的对策和建议，比如完善立法、加强制度建设、加强权力监督、推进信息公开、改革公共财政体制等，这些主张在理论上讲当然是没有问题的，但是，由于政治和行政体制改革滞后，很多主张也只能停留在纸面上，而难以付诸实践。

而这也必然带来一种深刻的理论迷失，即对于建构责任政府，实现政府责任，理论上讲的也许都是一些常识性的道理，但在实际上去做到这些，将之付诸实践，却并不是想当然的事情，更非一蹴而就的事情。这就导致一种结果，即研究者在兴致勃勃地鼓吹理论，但现实却依然故我，理论与现实之间的距离既表明理论研究大有可为，但也容易让研究者感到沮丧和灰心。

对此，在改变现实之前，首先需要理论研究的改变。即研究也许不能再简单停留于研究责任政府是什么样的，应该怎么做，当前的政府距离责任政府的目标还有多少距离，而是要去分析为何政府还不能达成责任政府的理想，为什么关于建构责任政府的主张难以落到实处，如何才能使得政府接受和顺应责任政府的要求，迈向责任政府的改革需要什么样的条件和机制，以及怎样才能让追求责任政府理想的压力胜过抵制政府责任的阻力等。

研究者还需要认识到，责任政府也是情景化的，政府能否负责任以及如何去履行责任等，与社会的文化传统、国民心理、制度结构以及经济运行特征等都是密不可分的。因此，责任政府的研究绝不能只是对概念的阐释，也不能生搬硬套西方的理论，而要系统化地揭示政府与文化、政治、社会、经济等广泛的环境因素之间的内在关系，对影响政府权力的制度、组织和个体因素等进行全面的分析，从而深入揭示政府权力运用过程中的规律性现象，进而提出约束和监督权力的对策和建议。

4.加强行政问责制的研究

从2003年至今，历经“问责风暴”洗礼的政府已经踏上了通往责任政府的旅程。但我国目前的行政问责制还很不完善，面临的问题还很多，比如行政体制不健全，职责不明，权责不清；问责主体不明确，主要是政府体系的上问下责，“异体问责”非常薄弱，人大监督缺位；制度不健全，问责事由不明确，问责程序不健全，问责标准弹性大；问责官员复出混乱，缺乏公信力等。

如何来解决这些难题，发展和完善问责制，相关的对策和建议也非常丰富而全面，比如深化行政体制改革，严格职责划分，明确职权范围，规范权责对等；制定全国统一的问责法律，完善配套的法律法规，从主体、对象、范围、程序和结果等方面建立运转良好的问责制度；推进政务公开，保证信息公开，落实“异体问责”的资格和权能，强化人大、司法机关的刚性问责等。

对于行政问责制，理论研究已经表明了相关的问题，所提出的对策和建议也推动了这些问题的解决，比如建立健全行政问责制、明确问责程度和标准、强化问责的力度和范围等。但是，要深入解决好这些问题，建立有效的行政问责制，主要不是理论研究者的工作，而是实践者应该怎么做的问题了。毕竟，在某种意义上，行政问责制的问题主要是一个技术层面的问题，并不存在深刻的价值冲突，因而也主要是一个做不做和如何去做的问题。

不过，行政问责制的研究仍然任重而道远，比如借鉴西方国家行政问责的先进经验，推动中国行政问责制规则——包括程序、标准和细则等的完善，对既有的行政问责实践进行反思和批判，对行政问责的个案进行案例研究等。最低程度上，仅仅是持续关注行政问责的话题，发出研究者的声音，也将会促使问责制问题继续留在公众的视野中，继而推动社会各方面的力量来强化对政府及其官员的制约和监督。

二、我国责任政府建设的探索和实践

早在1944年，毛泽东主席就旗帜鲜明地提出了“为人民服务”的原则，并将这一原则作为党和政府工作的出发点和归宿。作为一个共产党领导下的、人民民主专政的社会主义国家，坚持对人民负责的原则是各项政府工作的应有之义，更是建构政府合法性的重要基石。我国《宪法》明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。这明确了政府对人民“委托人”的终极责任。宪法对于政府与人大之间关系的规定，如“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，也建构了人大监督和制约政府的权力框架。

然而，由于缺乏民主和法治的传统资源，过于强调人的主观能动性，忽视了法律和制度等外部约束机制的作用，权力监督体制也难以顺利运转，导致长期以来政府的责任难以得到有效的实现，监督和制约政府权力的目标也难以落实，各种权力滥用、权力腐败和不负责任的行为层出不穷，降低了政府的效率、效能和公信力，损害了党和政府的形象。改革开放以来，尤其是进入21世纪以来，随着社会经济的快速发展，社会转型提出了政府改革的要求。行政改革风生水起，各级政府都进行了广泛的探索和实践，我国责任政府的建设也在探索中前行，取得了大量的成果。

下面，我们主要从中央政府和地方政府两个层面，对我国责任政府建设的实践历程进行简要的回顾。

（一）中央责任政府的建设实践

我国是一个单一制的国家，权力和权威合法地集中于中央机构，地方政府必须在中央政府的统一领导下开展工作。在中央与地方的关系上，具体的权力和责任可授权给地方政府，但被授予的权力受到中央政府的监督。在这种权力结构中，中央政府的理念、政策和方针都通过自上而下的权力链条贯彻到地方各级政府中去。政府建设的方向、目标以及规划等，主要都是由中央政府提出来的，进而由地方各级政府去执行和落实的。下面我们就从政府理念、法律、制度等方面介绍我国中央政府的责任政府发展成果。

1.理念层面

理念是行动的先导。我国政府历来重视思想意识对人的引导和约束作用，新中国成立之初，党和政府就重申和明确了“全心全意为人民服务”的价值理念。这对于树立政府官员的责任意识，督促党政官员认真履行职责、全心全意为人民服务起到了积极作用。

改革开放以来，在发展和完善社会主义市场经济的过程中，出现了许多前所未有的新现象、新情况和新问题，这就对政府责任提出了更广泛、更全面和更复杂的要求。这也要求政府必须与时俱进，提出更加切合时代和社会需要的理念，统领和引导各级政府及其官员的思想，重构政府的价值体系。(www.xing528.com)

在建构责任政府的观念上，中央政府一直扮演着倡导者的重要角色。比如，早在党的十届三中全会，党和政府就确立了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制建设的十六字方针。从20世纪90年代以来，党和政府不断提出了一些新的治国理念，比如依法治国、建设社会主义法治国家、法治政府、责任政府、服务型政府、依法行政、政治文明、以人为本、科学发展观、执政为民、建设和谐社会等。这些也成为指导和规范政府行为的施政理念。

总的来说，随着社会转型期各种社会矛盾的凸显和加剧，从劳资纠纷到食品安全，从业主维权到环境治理，从征地拆迁纠纷到社会保障……政府需要应对的危机和挑战也越来越多。面对民众的期待和诉求，“为了维持政府施政的合法性，政府不断意识到自身行政对社会和民众应负的责任”⁽⁴⁹⁾。特别是2003年“非典”危机开启高官问责制以来，行政问责制在各级政府中全面推行，责任政府的理念日益成为官方与民间的共识，并在各种具体的问责事件的推动下深入人心。这同时也开辟了责任政府理论研究的巨大空间。

2.法律层面

宪政意义上的责任政府很大程度就是法治政府的代名词。政府必须依法行政，在法律的范围内活动，法无明文规定不得为，这是责任政府同时也是法治政府的基本原则。但是，长期以来，由于法治理念的缺位，法律制度不健全，权力运行缺乏制度准绳，责任政府建设既缺乏基本的制度框架，也没有能够形成良性的积累和循环。

在社会主义法制建设的过程中，随着宪法和各项法律制度的发展和完善，责任政府的建设也逐步向前。以宪法为例，1982年制定的“八二宪法”确认了人民主权原则，规定了一切国家机关实行工作责任制和效率原则，从根本法的高度为政府责任制度奠定了基础。1999年宪法修正案将“依法治国”和“建设社会主义法治国家”写入宪法；2004年的宪法修正案又新增“尊重和保障人权”、“保护公民的合法私有财产”、“健全社会保障制度”等内容。

与此同时，其他具体的法律制度也不断出台和完善。比如，1989年4月4日全国人大通过《中华人民共和国行政诉讼法》，规定该法于1990年10月1日开始实施，中国的行政诉讼制度由此开始正式建立，为监督政府机关依法行政提供了“民告官”的崭新机制。这也是中国责任政府建设进程中的重要里程碑，具有极其深远的意义。随之，《国家公务员暂行条例》（1993）、《国家赔偿法》（1994）、《行政处罚法》（1996）、《行政监察法》（1997）、《行政复议法》（1999）等相继出台，监督和约束政府权力的法律制度也逐步完善起来。

进入21世纪以来，随着责任政府的理念日益普及，政府法制出现了新的发展势头，出台了一系列重要的法律制度。比如，2003年《行政许可法》出台，2006年《公务员法》正式通过，2006年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》面世。在这些法律制度之外，中央政府还制定了推进政府法制建设的重要文件，比如，2004年国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。2010年，国务院继续发布《关于加强法治政府建设的意见》对全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设，提出了许多方面的要求。

监督和制约政府权力，实现责任政府是非常困难的。法律制度的建立，也仅仅是建立责任政府的第一步。虽然目前法律制度还存在一些缺陷和不足，法律制度的权威性还很弱，法治精神还难以树立起来，有法不依、执法不严、执法犯法现象普遍存在，权力滥用和权力腐败的问题也依然严重。但应该看到的是，责任政府、法治政府、依法行政等先进的理念已经得到了广泛的传播，已经深入人心。相应的法律制度虽然没有完全发挥其应有的作用，但显然都为建构政府责任奠定了制度框架，并且行政诉讼和行政复议等法律制度也都不同程度地促进了政府责任的实现。

3.行政体制改革

自20世纪80年代至今，因应经济增长和社会发展的需要，行政体制的改革也从来没有间断过。从1982年的政府机构改革，到2008年的大部制改革，我国政府进行了6次大的行政体制改革。这是理解中国整个改革进程的重要主线，也反映了我国致力于建设责任政府的持续努力。

行政体制改革是一个系统工程，牵涉到政府理念、职能、程序、人事、管理和服务的各个方面。在社会发展的历史进程中，虽然各级政府都时刻感受到改革的压力，但在我国中央集权的行政体制下，行政体制改革的理念、原则、框架、目标等主要都是由中央政府来启动和实施的。

从建构责任的角度回顾行政体制改革的历程，中央层面的行政体制改革主要取得了如下方面的进展：

（1）提出了政府责任的重要理念。随着社会主义市场经济体系的建立，政府也日益开始了从全能政府向有限政府的转变，有限政府、责任政府、法治政府、透明政府、服务型政府等现代政府理念也日益确立，成为政府改革和发展的指导思想。“以人为本”、“依法行政”、“执政为民”、“让人民来监督政府”、“有权必有责、用权受监督、违法受追究”等理念，成为政府行政的基本原则。

（2）政府职能的持续转变。合理的职能定位，是政府正确行使权力、高效发挥作用的前提。转变政府职能是行政体制改革的核心问题。长期以来，由于政府职能缺位、越位和错位，导致政府管了许多不该管、管不好、管不了的问题。在行政改革的过程中，政府最终确立了“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面的职能。无论是机构改革，还是各种制度创新，都反映和体现了政府职能转变的逻辑。

（3）政府治理方式的调整。责任政府不仅意味着正确地做事，也需要以正确的方式去做事。改革开放以来，随着行政体制改革的深入，政府逐步退出微观的经济管理领域，直接干预企业经营的行为也大为减少，加大了对市场的规范和监管力度，基本上建立了以经济手段、法律手段为主的宏观调控体系，市场在配置资源过程中的基础性作用日益明显。政府越来越重视社会管理和公共服务职能，注意发挥社会组织的调节作用。

（4）具体管理制度的创新。具体管理的制度创新，建构了政府责任的新的格局。这些具体管理制度的范围非常广泛。多年以来，政企分开、依法行政、分税制改革、行政审批制度改革、中央和地方关系调整、行政决策民主化、公务员制度改革、政府信息公开、危机管理等方面的制度改革，都是行政管理体制改革的重要方面，主要都是通过自上而下的行政改革来推动的。

4.行政问责制

近年来，我国责任政府建设进程中最重要的事件，毫无疑问应该是行政问责制的实施和推广。问责自古有之，无论是在什么时代，任何政府都需要通过追究责任来制裁和惩戒官员的过错行为。

我国现代民主政治意义上的行政问责制，开始于2003年的“非典”危机。4月20日，因为隐瞒疫情和防治不力，党中央和国务院罢免北京市市市长孟学农和卫生部部长张文康。这是我国行政问责制启动的标志性事件。随后，在防治“非典”疫情的过程中，全国各地上千名各级政府官员因此而被问责。“这是新中国历史上首次在突发灾害实践中，短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任，这标志着我国行政问责制的全面推行。”⁽⁵⁰⁾

进入2004年，在党中央、国务院的直接推动和介入下，对失责官员的追究力度不断加大，包括多名省部级干部在内的党政官员，在重大安全事故或责任事件中受到责任追究，形成了一波又一波的问责风暴。比如中石油开县井喷事件（2003）、北京密云踩踏事件（2004）、吉林市中百商厦大火事件（2004）、松花江水污染事件（2005）、胶济“铁路4·28”特大事故（2008）、三鹿奶粉事件（2008）、上海静安大火事件（2010）、温州动车“7·23”事故（2011）等。

这些事件由于影响范围广，社会关注度高，后果严重，引起了党中央和国务院的高度重视。可以看到，对于这些事件，党中央和国务院及相关部门密切关注事件的发展，听取事件调查情况的报告，派出国务院调查组去调查情况，做出对有关政府责任人的处理决定，从而极大地推动了问责制的发展。由于问责事件反响巨大，引起了社会公众的广泛关注，因此也是对社会民众包括政府官员进行了普遍的责任启蒙。

自2003年以来，行政问责制开始进入党和政府的各种正式文件，建立健全行政问责制，加强具体工作领域的问责，成为党和政府领导人强调的一个热点问题。胡锦涛总书记和温家宝总理等党和国家领导人，多次在不同的场合中（包括在党代会的报告和人代会政府工作报告中）强调指出，要认真落实宪法，依法行政，加快法治政府建设，建立健全行政问责制，促进行政问责的制度化、法制化和常态化。

同时，一系列规章制度的出台，也强化和巩固了行政问责制发展的成果。2004年4月，胡锦涛总书记主持召开中央政治局会议，审议通过了《党政领导干部辞职暂行规定》，对官员辞职和问责的内涵、情形以及追究方式等给予了更为详尽的规定。对因公辞职、自愿辞职、引咎辞职、责令辞职等做出了具体的规定。2009年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响的，对群体性、突发性事件处置失当等七种情形，将对领导干部实行问责。

（二）地方责任政府的建设实践

在中央集权的政府体制下，中央政府推动的改革更多具有纲领性和引导性的作用，确定了各级政府改革和发展的航向。但是，中央政府必须兼顾地方政府之间的绝大差异，而且面临着更多意识形态方面的限制。地方政府虽然处于权力结构的较低层次，但却时刻直接面对社会的需求，承担着提供多样化公共服务的巨大压力，因此也将面临改革的现实压力。

在实现责任政府的过程中，地方政府特殊的处境和压力，也使得地方政府的改革显示出某些显著的特点：首先，地方政府的职能体系庞杂，包罗万象，因此改革的内容也涉及广泛；其次，地方政府的改革举措多是由问题直接引发的，也是以解决具体问题为着眼点的；再次，在整体制度安排还很不完善的条件下，地方政府的改革空间非常大；最后，地方政府的改革和创新，也可以作为更高层次的改革和更进一步改革提供试验田。总之，无论是落实中央政府关于建立责任政府的理念和主张，还是自下而上地推动责任政府的建设进程，地方层面的责任政府建设，既是可能的和必要的，也是非常重要的和有意义的。可以看到，地方政府在责任政府建设方面已经做出了许多探索，取得了一定的成效。

宁波市历史悠久，人文荟萃，资源丰富，经济发达，是全国15个副省级城市和5个计划单列市之一，具有较大的制定地方性法规的权力。改革开放以来，作为14个沿海开放城市之一，宁波市的经济和社会发展都取得了巨大的成绩。宁波市坚持推进行政体制改革，在行政审批制度改革、行政效能建设、公共服务机制等方面，都取得了巨大的成绩。同时，社会管理体制的改革也阔步前进，在居家养老制度、基层治理机制创新等方面开拓了新的局面，引发了广泛关注。这些不仅可以作为考察地方政府责任政府建设的标本，也对于其他地区建设责任政府具有一定的借鉴和启示意义。因此，我们就主要以宁波市为窗口，来透视地方政府责任政府建设的状况。

1.理念层面

在责任政府的建设规划中，中央政府不仅掌握着目标定位、远景规划和发展战略等方面的权力，也掌握着如何来表达这些理想和理念的权力。地方政府则主要是作为执行者来实施和落实这些理念。一般说来，除了在中央政府提出的理念框架内丰富和发展这些理念之外，地方政府并没有独立地提出新的理念的权力。

但是，在自上而下的贯彻和实施责任政府的过程中，地方政府也积极地利用这些理念来推动各项工作。比如对于中央政府提出来的各种治国方略以及建设责任政府的规划，地方政府也通过各种途径宣传和落实这些理念。比如在“依法治国”、“依法行政”的理念提出之后，各级地方政府也相应提出“依法治省”、“依法治市”、“依法治乡”等口号，政府职能部门也相应提出诸如“依法治税”、“依法治企”等。虽然这些提法与法治的规范还有一定的差距甚至抵牾，但它们对于树立法制观念仍然是具有积极价值的。

同时，地方政府也创造性地提出一些目标理念，比如阳光政府、透明政府、开放政府、法治政府、廉价政府、廉洁政府、双廉（廉价与廉洁）政府等。这些理念既是对于中央政府提出的政府建设理念的具体化，也反映了地方政府探索政府发展的努力，最低程度上也促进了这些先进的政府建设理念的传播。特别是，在建设服务型政府的纲领下，地方政府也进行了许多探索，比如成都市提出“规范化服务型政府”的目标，杭州市推动“标准化的服务型政府”的建设等。虽然没有统一而确定的服务型政府的定义，但大都将责任、透明、廉洁和高效等政府理念整合进来，也使得政府的服务责任得以具体化。

比如，早在2005年，宁波市政府就发布了《关于全面实施政府阳光工程的决定》，提出用三年时间建成“阳光政府”的目标，力图使“政务公开能成为一项基本制度建立并完善起来，公开的内容能更加规范，政府依法行政的能力要增强，政府与公众的对话机制基本建立起来，政务网络的功能充分发挥出来，以及行政的权力与责任紧密挂钩”⁽⁵¹⁾。2009年，宁波市政府工作报告提出了“推进法治型政府建设、加快创新型政府建设、强化廉洁型政府建设”的规划，突出了“加大民生改善力度，促进社会和谐稳定，全面推进服务型政府建设”⁽⁵²⁾等工作重点。这些举措都包含在建设责任政府的理念探索之中。

2.制度层面

一般说来，政府运行的制度化、规范化和程序化，都有利于政府更加合理地履行责任，防止权力的滥用，提高公共服务的品质。由于地方政府承担着广泛的职责，因此，责任政府建设包含了制度建设的各个方面。

在建设责任政府的过程中，地方政府的制度建设也如火如荼，很多方面甚至走到了中央政府的前头。比如，2003年8月，长沙市人民政府通过了《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，这是我国地方政府最早制定的行政问责制专门性规范。其后，天津、重庆、广州、大连、海南等地陆续制定和出台了行政问责制方面的文件。这些问责制或是针对行政机关及其公务员，或是针对行政首长，都深入推进地方政府行政问责制的建设进程，巩固了行政问责的成果。

政府信息公开是建立责任政府的重要前提。只有政府信息公开，政府才能更好地履行责任，也才能更好地追究政府的责任。2007年，国务院通过《中华人民共和国政府信息公开条例》。但在此之前，许多地方政府已经开始了政府信息公开的探索。早在2002年11月，广州市政府通过了《广州市政府信息公开规定》，这是我国第一部政府信息公开的规定；2004年1月，上海市政府通过了《上海市政府信息公开规定》；2004年9月，宁波市政府通过了《宁波市政府信息公开规定》。

随着《政府信息公开》于2008年5月开始正式实施，各级地方政府都制定或出台了信息公开的实施细则，进行了制度调整。比如，2008年，宁波市发布了《宁波市人民政府办公厅关于印发政府信息公开有关制度的通知》，要求对《宁波市关于政府信息公开前进行审查的规定》、《宁波市关于违反政府信息公开规定行为的责任追究规定》积极予以贯彻落实。努力实践“公开是原则、不公开是例外”的信息公开要求。与此同时，宁波市的政府信息网站和电子政务审批系统也在不断地升级优化，为公众全面了解政务动态提供新渠道，使行政审批程序在阳光下规范运行，不断提升政府工作的透明度。

2002年，党的十六大报告提出，要按照“决策、执行、监督相协调的要求”，继续推进政府机构改革。2007年，党的十七大报告明确提出，要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行体制。事实上，自2003年开始，深圳市就启动了所谓“行政三分制”的改革试点。虽然这些改革遭遇到了各种阻力和障碍，但优化行政运行机制的精神却得到了延续。其后，广州、深圳、佛山等地继续探索“决策权、执行权、监督权相互制约和协调”的改革，为在地方政府层面推进责任政府建设提供了有益的经验。

此外，在建立政府重大决策公开制度、决策咨询制度和重大决策程序化制度，实施政府决策的科学化、民主化和程序化方面，地方政府也取得了巨大的成果。比如，宁波市提出2010年完善科学民主决策机制的规划。推行公众参与、专家论证和政府决策相结合的行政决策机制，完善行政决策程序。⁽⁵³⁾2011年，宁波市政府成立了“政府咨询委员会”，发挥政府智囊的作用，推进决策的民主化和科学化。

3.公共服务方面

随着社会经济的迅猛发展，对公共服务的需求也相应增长。公共需求的全面增长与公共服务供给短缺之间的矛盾，已经成为社会转型时期一个突出的问题。建构以人为本、分布合理、功能完备、运转高效的公共服务体系，是地方政府无可回避的重要责任。一般说来，地方政府的公共服务包括了广泛的政府职能领域，具体包括城乡公共基础设施、社会就业、社会保障、教育、科技、文化、卫生和体育事业等。

由于我国地域辽阔，各地经济、社会和文化发展水平差异极大，由中央政府统一来提供公共服务，不可能满足各地区及其民众的差异性要求。地方政府处于社会治理的前沿，肩负着提供公共服务的繁重责任。而且，由于地区之间、城乡之间发展很不平衡，地方政府提供公共服务的能力也存在巨大的差异。因此，从地方的实际情况出发，灵活合理地提供丰富而优质的公共服务，是地方政府责任的应有之义，也是政府可以大有作为的领域。

党的十七大报告将加快推进以改善民生为重点的社会建设作为未来中国社会发展的主要工作之一，“民生建设”、“民生工程”、“民心工程”、“为民工程”等开始成为各级政府施政规划的重要内容，地方政府逐步更多将财力向民生倾斜，集中力量办好一些保障和改善民生的大事，努力让民众共享改革发展的成果。大力推动民生建设，使广大人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，关系到普通民众的切身利益，也关系到社会的和谐和可持续发展。

正是在这个背景下，地方政府坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，围绕民生主题展开工作，改革创新，扎扎实实地履行了对民众和社会的责任。可以看到，各级政府每年都推出诸如“民生工程”或“民心工程”之类的施政规划，推动了民生事业的深入发展。比如，2011年，宁波市高度重视保障和改善民生，全力推进“六个加快”的战略，加快推进经济社会转型发展，民生建设指标“飘红”，财政倾斜、全民社保、保障性住房等都取得了新的成果。⁽⁵⁴⁾2012年，市政府会议通过了“民生实事项目”，推出了65个实事项目，丰富了“民生菜单”，具体如开放公益性岗位、扩（新）展幼儿园、推动公共文化体系建设、不断完善社会保障体系、加大保障房建设的力度等。

特别是，在探索公共服务和社会管理的过程中，地方政府的制度创新也获得了广阔的发展空间，公共服务的方式、技术和内容都出现了新的发展，比如近年来已经被普遍推行的“一站式”公共服务、社区服务站以及网络化的公共服务平台等，都反映出公共服务体制的发展和完善。以宁波市为例，海曙区从2004年开始在社区探索社会化居家养老服务。2006年，在借鉴城区居家养老服务的成功经验的基础上，政府开始在农村实行农村居家养老服务，取得了显著成效。2008年，政府购买公共服务的“居家养老模式”获得了第四届“中国地方政府创新奖”优胜奖。2009年，宁波市《居家养老服务机构等级规范》地方标准发布实施。这些制度层面的探索和创新，促进了公共服务体制的发展和完善。

总的来说，责任政府建设是一项系统工程，也不是能一蹴而就的。无论是在理论上，还是在实践中，我国责任政府的建设都才刚开始起步，许多问题都需要在理论和实践的摸索中加以克服和解决。究竟怎样才能建设责任政府，如何才能卓有成效地建设责任政府，并没有放之四海而皆准的答案。责任政府不只是对中央政府的规范，也不是对个别政府部门的要求，而是对所有层级的政府、政府部门及其官员的规范。对于国家整体上如何建设责任政府，学者们已经进行了广泛的探讨，也提出许多建设性的意见。那么，我们就接下来就尝试从地方政府的视角来探讨责任政府建设的问题。