非营利组织在社会保障供给中的参与

社会保障供给中的非营利组织 参与研究综述

刘晓燕

(西安邮电学院　人文社科学院，陕西　西安　710121)

摘　要:非营利组织在增加社会保障的参与主体、扩充社会保障资金来源，满足不同层次的社会保障需求方面，有着不可替代的重要性。文章通过对非营利组织与社会保障的历史回顾，剖析了非营利组织参与社会保障的主要观点，并指出了非营利组织介入社会保障研究存在的一些问题。

关键词:社会保障;非营利组织;综述

一、非营利组织在社会保障中的兴起

现代社会保障制度建立之前，各类非营利组织(特别是教会组织)就以各种方式从事社会救助等社会保障活动。在西方，济贫和非营利活动一直是非营利组织的传统活动领域。现代社会保障制度建立之后，非营利组织又以其目标与社会保障目标的一致性、方式上的灵活性、服务有效性等组织特征，广泛地参与到社会保障事务之中。因此，非营利组织在社会保障领域的研究在理论和实践上都具有重要意义。20世纪90年代福利国家发生支付危机，在社会保障领域，越来越多的专家和学者(西方的新右派和福利多元主义学派的学者专家)开始把目光重新投向非营利组织。在对“福利病”的治理过程中，政府从福利服务领域退出，而强调非营利组织的参与合作，取得了很好的效果。当前，我国正进行社会保障制度的变革，我国的社会保障也由传统的“家长制”向社会、单位、个人共同承担的福利社会化模式转变。然而，改革与预期目标发生偏离，也在重蹈福利国家的老路:政府大包大揽，负担不断加重，支付危机乍现。如何避免这一危机成为摆在我们面前的一个重要课题。另一方面，中国目前正在经历一场深刻的经济社会改革。在经济改革中，企业组织是最活跃的角色;在社会改革中，另一类社会组织——非营利组织迅速兴起，作为社会变革的产物引起了人们的广泛注意，并被认为有可能成为解决社会问题的新生力量。非营利组织的发展壮大和功能健全也符合中国“社会保障社会化”改革的政策取向，20世纪80年代中期，民政部提出“社会福利社会办”的发展思路。“社会福利社会化”和“福利多元化”的理念非常接近，两者都反对国家单独包揽福利，肯定政府与非政府部门的责任，主张采用多元化和多来源的方法来解决福利问题。伴随着国家在社会福利方面责任的减轻，倡导福利多元主义或社会保障社会化的理念已成为发展社会保障事业的一个前提。正式的社会保障制度安排是由非正式的社会保障制度演化而来的，非营利组织在社会保障制度中的兴起改变了原有的社会保障关系的结构。所以在整个社会保障体制转型中，非营利组织也逐渐纳入改革实践者和理论界的视野范围。

二、主要概念界定

(一)社会保障

关于社会保障，在最广泛的意义上，“它是指一个社会通过正式或非正式的制度为其国民提供的安全保障。”(见李珍著《社会保障理论》)从这个定义可以看出，由于各国的历史条件、社会背景、政治制度、文化传统、经济发展、价值取向等差异，对社会保障主题含义存在不同的理解，所以在各个国家的实践中，社会保障的主体可以是政府、家庭、个人、社会公益组织或某些商业团体，只要是为公民防范风险做出努力的一切主体，都可以是社会保障的参与主体。在较次广泛的意义上，“社会保障制度是国家以再分配为手段而达到社会安定目标的一种正式的制度安排，它的主要内容包括社会保险、社会救济及社会福利制度。”这一定义可以明显看出政府是社会保障的法定主体，而其他社会组织的义务并没有界定，符合当前对社会保障的统一认识，即尽管不同国家对社会保障的理解有所不同，但对其特征却有着广泛的一致看法:由国家或政府建立和组织实施的，并且通过法律明文规定实施的，具有强制性的行为。

(二)非营利组织

根据塞拉蒙教授的理论(1995)，非营利组织有6个基本特征:①“正规性”，即具有正式注册登记的合法身份;②“民间性”，即在组织机构上与政府分离;③“非营利性”，即不能为其拥有者谋取利润;④“自治性”，即能够控制自己的活动;⑤“志愿性”，即在其活动和管理中有显著的自愿参与的成分;⑥“公益性”，即服务于某些公共目的。按此衡量，中国目前符合这6条标准的非营利组织的确不多，甚至可以说是凤毛麟角。在我国，完全符合西方标准的非营利组织几乎不存在，但又确实存在一些在行为和运作机制上不同于政府又不同于企业的社会组织。在我国，与萨拉蒙的定义最为接近的法律实体，是在各级民政部门登记注册并为《民法通则》所承认的社会团体，以及按照有关行政法规所定义的民办非企业单位。但它们并不代表中国非营利组织的全部，也称不上是典型。这主要与中国非营利组织在双重管理体制下的登记困境和税收法律体系不完善造成的公益不足相关。如一些从事非营利公益活动的组织不得不以企业法人的身份存在，而一些营利性的培训机构等也登记为民办非企业单位，在名义上成为非营利组织。同时，社会团体大多缺乏“独立性”和“自治性”，而许多未经注册的组织却在不同程度上合乎非营利组织的定义。另外处于转型中的事业单位也可以被纳入观察视野，主要是那些从事推进社会保障、社会救济、非营利施助事业发展活动的服务机构。因而中国学者大多更倾向于从推动和促进非营利部门发展的角度出发，不将定义限制得过于严格。比如康晓光认为，只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即可称为“中国的非营利组织”。按照非营利组织的活动范围，我们把活动于社会保障领域的非营利组织称为“社会保障型非营利组织”。

(三)非营利组织研究已有文献分析

1.西方非营利组织研究理论综述

韦斯布罗德提出的“政府失灵”理论中指出，政府和市场在提供社会保障等公共物品方面的局限性，导致了对非营利组织的功能需求，这是非营利组织存在的主要原因;汉斯曼的“合约失灵”理论则更多的是在力图解释非营利组织和营利组织的区别;赛拉蒙提出了“第三方管理”与志愿失灵理论;埃斯平·安德森提出合作主义模式分析国家与社会各种势力进行协作，来共同满足社会保障需要。在福利国家改革过程中以哈耶克和弗里德曼为代表的新自由主义主张通过私营化的方式，加大市场力量在国民福利分配中的作用，强调私人部门替代政府福利的重要性。弗里德曼提出，凡是超过最低保障的福利给付，应该由“公共部门”转向“民间的市场部门”，至于贫困者的救助问题，基本上应该由民间非营利团体来承担。

2.我国非营利组织研究现状

我国的非营利组织研究，最早可以追溯到20世纪80年代。由于起步较晚，在理论和实践方面都还不成熟、不完善。90年代以来，中国非营利组织的研究逐渐得到学者们的关注。这些研究主要包括:社科院王颖等关于浙江萧山市社团的调研(1990～1993年)，中科院康晓光对于希望工程的研究(1997～1999年)，清华大学王名对于社团改革的研究(1999～2001年)，社科院朱传一对于非营利组织功能的研究，社科院杨团对于社区的研究(1999～2000年)，日本学者冈室美惠子对于中国转型期民间组织的研究(2000年)，李凡对于市民社会的研究(1999年)，丁元竹对于志愿活动的研究(1999年)，以及其他一些研究等。目前，我国学术界对于非营利组织的研究大致有如下四种方向:一是国际比较研究，一方面对国外非营利组织的研究体系与成果以及运营管理模式介绍与引入，另一方面主要是研究在不同国家和地区非营利组织的不同特点，以及我国非营利组织相对于其他国家非营利组织的发展程度和特点;二是总体研究，即把非营利组织作为一个整体，从宏观的角度研究非营利组织在社会、政治和经济等领域的发展和作用等问题;三是个案研究，即从非营利组织个体入手研究其组织特征和面临的机遇和挑战;四是非营利组织内部管理研究，从组织的内部结构入手研究非营利组织如何建立良好的治理体制。这些研究呈现出如下的特点:(1)我国的非营利组织研究已经形成一定的气候。著作是以个案研究和翻译介绍为主，而且组织管理方面的著述不断增多。(2)非营利组织的筹款、营销、评估、法规和政策等问题越来越受到学者们和实务界的重视。(3)行业协会、社区中介组织、非营利组织和社会福利团体等非营利组织越来越受到我国政府、国内和国际社会的普遍关注。

上述种种研究，对于非营利组织在我国获得社会认同、建立理论基础、积累实践经验，作出了很大的贡献。但是他们多是或者从宏观社会属性、行政管理的层次分析，或者过于微观地侧重于从组织理论分析，而没有将其在某一具体领域诸如社会保障领域进行从宏观到微观的详尽研究。(www.xing528.com)

三、非营利组织与中国社会保障改革研究现状

有关我国社会保障及社会保障法存在的问题，许多学者进行了比较深入的研究，在很多方面都有大量的研究成果。但是，我国社会保障制度的研究却较少有对社会保障制度中管理和服务的社会组织进行研究，由于非营利组织的研究在中国刚起步，所以对其相关研究，尤其是应用性研究成果还较少，尽管中国民政部在20世纪80年代初期就提出了社会福利社会化的口号，但是学术界对于福利私营化以及非营利组织在社会福利领域的作用关注比较晚，20世纪90年代末期才刚刚开始，在这个问题上比较一致的看法是，中国应当加强非营利组织在社会保障制度中的作用。这些研究基本是在经验对策层面，而社会保障的理论界和学术界只是看到了非营利组织作为一种民间资源的巨大潜力，认为政府应该加强社会力量在福利提供中的作用，走政府和民间力量结合的道路，来共同兴办社会保障事业，在未来的社会保障体系中，民间非营利组织将起到越来越重要的作用。这主要表现在官方的“社会福利社会化”的改革口号，以及政府和学术界颇为常见的“走官民结合的道路”“合作关系”“伙伴关系”等提法，以及学术界黄黎若莲等提出三部门共同满足社会成员的社会保障需求，杨团提出的社区化的社会保障改革思路，王绍光认为在市场经济条件下，光靠政府并不能对人、自然和社会提供充分的保障，民间非营利部门是对市场部门和政府部门的必要补充，林闽钢则认为非营利组织作为社会保障的一支重要力量，能发挥出调适功能等诸如此类的提法。

综合目前国内对非营利组织介入社会保障的研究，基本上具有以下特点:

第一，国内对非营利组织介入社会保障的研究大都只是一种经验对策，没有真正把非营利组织与社会保障二者结合做具体研究，应该将非营利组织与社会保障结合起来做深入研究，具体分析其在社会保障领域内存在的合理性。

第二，很多学者参照国外福利国家的经验和研究，过分夸大我国非营利组织在社会保障中的作用，没有意识到我国非营利组织所面临的环境与西方发达国家，我国的香港、台湾等发达地区有所不同，市场条件、民间组织的自立和自律机制、社会成熟程度都不够完善，因此，纯粹依赖于民间营利或非营利组织的全面“民营化”并不适合我国。目前我国尚未完全具备这样的社会基础可以直接照搬西方福利国家的经验，应该试图从合法性角度对我国非营利组织介入社会保障的障碍进行分析。

第三，虽然关于社会福利社会化的研究和讨论比较多，但大部分都是集中在政府如何下放职能，社会如何代替政府等方面，与非营利组织的迅速发展相比较，这些研究都把政府放在一个相对消极和对立的位置上，对政府如何起到真正的引导作用方面涉及较少，应该从有效性角度对我国非营利组织介入社会保障时政府、市场、非营利组织三者效率制度安排进行分析。

四、结语

当前有众多文献研究社会保障、非营利组织的功能、问题等，以中国知网为例:其中，以“非营利组织”为题名的各类文献为1 598篇，以社会保障为题名的各类文献更是多达13 103篇，但是这两者题名共同出现的文献仅31篇，这说明理论界对于非营利组织介入社会保障的重要作用仍然意识不足。当前我国已进入老龄社会，国民未富先老，养老保障金空账运转，社会保障压力巨大，如何增强社会保障的保障功能，是全社会必须面对的难题。增加社会保障的参与主体、扩充社会保障资金来源，满足不同层次的社会保障需求，等等，非营利组织在社会保障中有着不可替代的作用，其作为政府的得力助手，可以为我们构筑一个更为可靠的“安全网”。

参考文献:

［1］郑功成．社会保障学．北京:商务印书馆，2000

［2］李珍．社会保障制度与经济发展．武汉:武汉大学出版社，1998

［3］朱传一．“第三部门及其社会作用”．中国社会报，1999－5－18

［4］高丙中．社会团体的合法性问题．中国社会科学，2002(2)

［5］刘国翰．非营利部门的界定．南京社会科学，2001(5)

［6］林闽钢．福利多元化视野中的非营利组织研究．社会科学研究，2001(6)

［7］田凯．西方非营利组织理论述评．中国行政管理，2003(6)