资源型城市转型中的制度创新

第二节　资源型城市转型中的制度创新

资源型城市的转型，需要多个主体的参与，如何使不同主体的行为最大限度地有利于转型的实现？除了资金、技术、劳动力等要素之外，还需要恰当的制度安排。我国的改革，实质上就是在寻求更有利于经济社会发展的制度，我国资源型城市大多受计划经济影响很深，其转型同时必然是一个体制转轨的过程。

一、制度创新是资源型城市转型的基本保证

（一）制度创新在转型中的作用

人类经济、社会之所以能发展，从根本上说，是制度创新的结果。资源型城市转型更应在制度上突破，因为制度变化是带有根本性的。从亚当·斯密开始，无数经济学家都在寻求这一问题的答案。新制度主义经济学认为，诸如储蓄率高、受教育程度高、技术创新活跃等因素，是与经济增长相伴随的发展的表征，是经济发展理论所需要解释的事实，而不是发展的原因。从根本上看，除非现行经济组织是有效率的，否则经济发展就不会出现。每个人必须受到激励才会去从事合乎社会需要的活动，为此要求设计某种机制，使社会收益率与私人收益率近乎相等。每当所有权未予明确界定或没有付诸实施时，便会出现私人收益率与社会收益率的不一致。因此，经济发展中十分重要的问题是：由谁来获取创新的收益？如何确保对社会有益的创新活动对于私人而言也是有利可图和乐于为之的？这显然不是凭技术就能解决的问题，而必须考虑到社会、政治、法律、文化制度为经济活动创造了怎样的成本收益关系。

一般而言，制度具有两层基本含义：其一，制度是行为规则，它决定着人们在经济发展过程中能够与不能够做什么事；其二，制度是人们结成的各种经济、社会、政治等组织或体制，它决定着一切经济发展活动和各种经济关系展开的框架。

制度对于经济社会发展的作用早已被人们所认识。早期制度学派经济学家凡勃伦与康芒斯等人对制度因素在经济发展中的作用进行了分析。他们从社会制度发展的角度论述制度变革与社会经济制度之间的关系，强调制度因素对经济活动的重要作用，反对边际效用学派将个人从特定社会生产关系中抽象出来，分析个人的欲望以及满足的途径，反对马歇尔用均衡原则来解释社会经济现象。20世纪50年代以来，制度对于经济社会发展的重要性得到了更为深入地认识和分析。

道格拉斯·诺斯等人通过对自16世纪以来西方世界的发展史进行考察，认为：技术创新、规模经济和资本积累并不是经济增长的真正原因，它们是增长本身。促进经济增长的真正原因在于制度创新提供的激励机制。工业革命与有效的产权制度紧密联系在一起。为什么现代意义上的增长首先出现在英国和荷兰？因为“在这两个国家，持久的经济增长都起因于一种适宜的所有权演进的环境，这种环境促进了从继承权完全无限制的土地所有制、自由劳动力、保护私有财产、专利法和其他对只是财产所有制的激励措施，直到一套旨在减少产品和资本市场缺陷的制度安排”。瑞典经济学家，诺贝尔经济学奖获得者缪尔达尔（Mydal，G.）指出，制约发展中国家发展的主要因素是制度和人们的观念问题。刘易斯（Lewis，W.）在对经济增长源泉的分析中指出，技术进步是表层原因，而由土地制度、产权制度和专利制度等所激发的技术创新热情才是更为深层的原因。

有效的制度能降低市场中的不确定性、风险性，并抑制人的有限理性和机会主义行为倾向。没有制度约束，斯密看不见的手的作用带来的不是繁荣，而是社会经济生活的混乱。在资源型城市的转型过程中，由于问题的复杂性和风险性，只有充分考虑到各种环境因素，从经济现实出发研究各种社会关系的规则，实现从冲突到协调、秩序的转化机制，才能为资源型城市转型创造一个好的制度环境。

我国的资源型产业是受计划体制影响最深的行业之一，政企不分、所有制结构单一、企业管理僵化等，这些原有的制度内容严重约束了资源型城市的经济发展。可以认为，资源型城市转型为转制提供了机遇，转制是转型成功的基本保证，转型的过程同时也是转制的过程。

（二）制度创新如何促进转型

在一般意义上，制度可以通过确定的规则，提高信息的透明度，使每个人对其他人的行为反应都能做出准确的预见；制度可以通过明确界定的产权来塑造发展的动力，促使人们的个别努力转化成私人收益率和社会收益率相等的、经济发展所需要的活动；制度可以通过正规的法令规章和非正规的行为准则、道德规范、社会文化等，来影响市场运作，决定市场配置机制的效率；制度还可以通过对财产权利和知识产权提供保护，促进技术创新和企业家的涌现，塑造经济发展的微观基础。可以说，制度的作用在经济发展中无处不在，有效的组织和制度安排造成了一种激励，将个人的经济努力转化成经济发展活动的一部分，使经济发展的愿望变成现实。

诺思及其追随者认为，制度创新的动机在于创新主体期望获得最大的潜在利润。所谓“潜在利润”就是“外部利润”，而这些潜在的外部利润无法在现有的制度框架结构内实现，只要这种外部利润存在，就表明资源配置还没有达到帕累托最优状态，还可以进行资源配置效率改进。为了使外部利润内在化，获得帕累托的效率改进，就必须进行制度创新。但潜在的超额利润只是制度创新的必要条件，制度创新还涉及成本问题。如果预期净收益超过预期制度成本时，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时，我们才能渴望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图。制度创新过程从本质上说，就是外部性内在化的过程，也是降低交易成本的社会产权制度和分配制度不断完善与创新的过程。

制度作为一种重复博弈规则，对组织有激励、约束作用：有效率的制度通过允许组织进行自由竞争、分析决策、允许试验、鼓励创新和利用新知识，积极探索解决经济总量的各种途径，为组织提供一种创新机制和适应效率。制度内生理论对组织合作的效率认可并不等于否定竞争的作用。相反，一个竞争与垄断并存的适度竞争的制度环境有利于对创新活动的激励，使企业组织和社会都获得高效率。分散决策实质上是减少不确定性和降低风险的重要决策。制度在分散决策体系形成过程中起重要作用，制度约束能有效地界定决策权的范围，从根本上杜绝决策权的过度集中和无序状态。同时制度为组织提供了合理的创新收益预期，分担组织创新的风险。产权制度是制度的核心组成部分，有效的产权制度是鼓励企业组织进行创新的关键。

技术创新是经济社会发展的根本动力，也是资源型城市转型的根本途径。然而，如何促进技术创新的发生，如何有利于技术创新的成功，如何最大程度地保证技术创新符合转型的方向，这些都需要合适的制度环境。任何一项制度安排都界定了人们选择和获取技术创新信息和资源的空间范围，规定了社会交易的基本规则，使创新主体产生合理的创新收益预期；更为重要的是制度创新决定了技术创新主体的动力来源，制度创新通过改变技术创新的报酬系统，调整利润分配以影响生产的直接成本，影响利润的生产和创造，从而为企业组织的技术创新活动提供激励，间接地影响经济增长。同时，制度创新将有利于推动思维方式的变革，价值观念的更新以及社会经济生活诸多方面基础性调整和变革，从而成为技术创新最重要的推动因素。

二、资源型城市制度创新的机制

（一）制度转轨的动态性

制度创新是一个制度转换的过程，其成功必须尊重制度演化的一般规律。新制度经济学关于技术变迁的研究揭示了制度演化中的规律。

制度变迁中的路径依赖是客观经济规律，运行机理可以概括为给定条件、启动机制、形成状态、退出闭锁。“给定条件”指随机偶然事件的发生，即启动并决定路径选择的外部偶然性事件发生，如偶然性战争爆发。“启动机制”指系统中的正反馈机制随给定条件的成立而启动，通常的表现是：投资一大笔，初始设置成本，建立一项制度，适应制度而产生的组织抓住制度框架提供的获得机会，相互学习，产生学习效应，通过组织间的相互缔结契约，以及互利性组织的产生与对制度的进一步投资，实现协调效应，并因一项正式规则乃至一系列非正式规则的产生，以补充和协调这项正式规则发挥作用；随着以特定制度为基础契约的普遍履行，适应性预期产生，从而使这项制度持续不下去的不确定性因素随之减少。“形成状态”指正反馈机制的运行使系统出现某种状态或结果，通常出现的结果是：①多重均衡，即系统演进的结果不是单一的；②闭锁，即一旦偶然性因素使某一方案被系统采纳，收益递增机制便会阻止它受到外部因素的干扰或被其他方案替代；③可能非高效率，即由于其他方案的开发利用和动态认识被阻止，使陷入闭锁的方案并非最优；④路径依赖，即系统演进的路径敏感地决定于系统的初始状态，系统一旦采纳某方案，该系统的演进路径便会呈现前后连贯、相互依赖的特点。“退出闭锁”是指通过政府干预和一致行为，实现路径替代。

在社会系统中，要退出次优的路径依赖的变迁路径，其条件取决于形成自我强化机制的各种因素的性质，即该路径产生的递增收益是否具有可逆性和可转移性。如果收益递增的增化机制来源于固定成本和学习效应，那么发生路径替代退出锁定状态的难度就很大。因为：①固定资产具有专用性，很难在另一路径中被应用，因此沉没成本很高；②学习效应中的默会知识不具备信息传递性，因此带来的认知阻力就很大。如果收益递增的强化机制来自系统的各种网络效应，如协作效应、适应性预期等，行为主体只要加强信息交流，形成一致性行动，路径替代就可能发生。因此，在退出锁定的过程中，政府干预和一致性行动十分重要。

路径依赖的运行是由两种动力推进的：收益递增机制和不完全市场。前者是由某一制度通过学习效应、协调效应等产生的；后者进一步强化前者的趋势。绩优的路径依赖应该是：选择某一产权清晰的制度，经过学习效应等产生收益递增机制，再经过完全市场选择产权更清晰、更具有激励约束功能的制度以取代前一制度，以防止被锁定，并能够沿绩优路径前行，如此循环往复，从而收益不断递增，推动经济增长。这里的核心内容是：一要不断寻求产权清晰具有激励约束功能的制度；二要不断完善市场，两者彼此协调，缺一不可。

从制度变迁的方式来看，我们可以区分诱致性变迁和强制性变迁两种。诱致性变迁是自下而上的变迁，它是由个人或一群人，在呼应获利机会时自发倡导、组织和实行的。诱致性变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获得机会引起，具有盈利性、自发性和渐进性的特征。强制性制度变迁是由政府命令和法律引入而实现的，其主体是政府，政府的基本功能是提供法律和秩序，保护产权以换取税收。强制性制度变迁的有效性受许多因素制约，如统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性等。从这一框架来看，我国的经济体制改革既有诱致性变迁，也有强制性变迁，如何克服强制性变迁的局限，使诱致性和强制性相互促进，是一个重要的问题。

在资源型城市转型中，大量制度创新具有强制的性质，通过推行合理的制度来改变原有的制度，但这需要根据各地的实际情况，选择合适的制度安排。

在转型的不同阶段，随着各类生产要素经济性质的变化，相应的制度安排也会发生变化，即应以动态的思想对资源型城市转型的制度安排进行认识和分析。例如，洛林地区工业转型的过程也是企业体制转轨的过程。洛林煤炭公司是法国最大的煤炭公司，是国有企业，但在转型过程中，为了解决劳动力就业，扶持创办了100多个企业，新建企业完全脱离了国有，规模较大的采取股份制形式，规模较小的则完全是私营。洛林钢铁工业在转型中也经历了由私营到国有，再到私营的过程。转型前洛林钢铁工业有十几家钢铁企业，都是私营企业，而且亏损严重。国家为了调整产品结构，发展钢铁工业，出资购买这些钢铁企业，然后进行关闭、合并，组成一个大的国有钢铁公司。国家经营十余年过程中，国有企业管理机制的弊端日益显露，成本高、效率低，于是1995年国家决定将国有企业转变为股份制企业，国家只保留了9%的股份。目前这一钢铁公司已发展为欧洲最大的钢铁公司。钢铁工业转型中为解决劳动力就业，扶持创办的上千个企业，也完全是股份制和私营。国家对国有企业转轨非常支持，如消除企业的债务和富余劳动力，收到了事半功倍的效果。洛林的经验表明，企业的所有制形式不是一成不变的，必须根据转型需要而不断进行改革转轨，才能保证转型的成功。国家对企业的扶持不分国有和私有，都一视同仁。

（二）政府与市场在资源型城市转型中的作用

在资源型城市转型中，市场化是必然的途径。然而，资源型城市转型中会出现大量市场失灵的领域，需要政府干预。政府不是取代市场，而是完善市场，尤其在我国市场体制尚不完备的情况下，尤其应注意政府与市场的作用边界，市场应发挥基础运行机制的作用，政府则在全局性的重大问题上起主导和调节作用。

市场失灵的主要表现一般有以下方面：

1.竞争失效

为了保证“看不见的手”能够发挥调节经济的作用，就必须有充分的竞争。然而，在市场经济中，一方面产品之间总是有差别的，存在着不同程度的不可替代性；另一方面，交通费用等交易成本也往往阻碍着资源的自由转移。这些因素都会增强个别厂商影响市场的能力，削弱市场的竞争性。

此外，在一些行业，如电话、供电、供水等行业中，大规模生产可以降低单位成本，提高收益，即存在着规模经济，一旦某个公司占领了某个市场，实现了规模经济，就会阻碍其他竞争者的进入。因为新进入该行业的公司由于生产达不到一定的规模，成本会远远高于大公司，难以与大公司展开竞争。因此，在规模经济显著的行业，特别容易形成垄断，这就是所谓的自然垄断。

在自然垄断的情况下，垄断者凭借自身的垄断优势，往往使产品的价格和产出水平偏离社会资源最优配置的要求，从而影响市场机制自发调节经济的作用，降低了资源的配置效率。为此，需要政府部门通过自己生产或对私人生产进行管理来达到一个更有效率的产出。

2.公共产品问题

公共产品是与私人产品相对而言的。私人产品（例如一块饼或一双鞋）的消费具有排除性和竞争性，一个人消费了这一产品，别人就无法消费它。而公共产品的消费则相反，具有非竞争性和非排除性。增加一个人消费某种公共产品并不会减少其他人对该产品的消费数量和质量，而要排除某个人对该产品的消费也几乎是不可能的。国防是典型的纯公共产品。社会的每个成员都能同等地享受国家防务体系的保护，排斥别人的消费是不可能的，也是不必要的。海上的灯塔也是一个经常被引用的公共产品的例子，它也具有消费的非竞争性，但它的非排除性并不体现在他人的免费受益完全不可阻，而在于阻止别人受益的成本过于昂贵。

显然，出于自身利益的考虑，人人都会希望由别人来提供公共产品而自己免费使用（即免费搭乘：freeride）。由于公共产品的非排除性，这是完全可行的。另一方面，由于具有非竞争性，这类产品应免费提供，如果不能回收成本赚取利润，市场经济中的追求利益极大化的生产者是不会提供这类产品的。市场本身无力解决公共产品的有效提供问题，而这些公共产品对消费者往往又是不可缺少的，因此，政府部门的干预就非常必要。

3.外溢性问题

在现实生活中，许多产品和劳务的成本或收益有着显著的外溢性。这类产品的生产或消费，可以绕过价格机制直接影响他人的经济环境和经济利益，对他人产生额外的成本或收益，但并未因此进行赔偿或得到报酬，这些成本或收益在一个企业进行核算时往往不予考虑，故将这种现象称为外溢性现象。有外溢性特征的产品，其私人成本（收益）同社会成本（收益）是不一致的，其差额就是外部成本（收益）。

当人们驾驶一辆没有控制污染装置的汽车时，他们就降低了空气的质量，这实际上是这些用车的人在向他人强加一定的成本；相反地，一片果园为蜜蜂提供了采蜜所需的花朵，但周围的养蜂人却不必因此而付费。教育事业，尤其是基础教育，也有大量的外部收益溢出，学校无法得到补偿。从某种意义上来说，公共产品是具有外部收益产品的一种极端情形，这类产品的内部收益很少，其所提供的收益的绝大部分都外部化了。

由于外溢性的存在，成本和收益不对称，这就会影响市场配置资源的效率。因为个人进行决策时，只可能将其实际承担的成本和得到的收益进行比较，在无需对外溢成本进行赔偿的情况下，个人实际承担的成本会小于其活动的总成本，因而会过量从事产生外溢成本的活动；相反，在外溢利益得不到报酬的情况下，个人的选择是较少的从事该类活动。因此，就必须有政府部门的介入和干预。

4.市场的不完全

市场无法有效提供的产品不仅仅是公共产品和有外部收益的产品。还有许多产品是市场也无法提供或无法充分提供，此时则存在着市场不完全的问题。保险市场就是一个很好的例子。虽然保险业的发展很快，但私人市场仍不能为个人所面临的很多重要的风险提供保险。这一方面可能是因为私人保险市场的范围太窄；另外，有很多风险本身就是由政府行为引起的（如失业会受到政府宏观经济政策的影响），因而政府部门直接进入保险市场就非常必要。此外，市场的提供信贷上也远不够称职。比如在农业贷款、助学贷款、中小企业贷款、住宅贷款等领域，市场上对资金的需求是大量存在的，但此类贷款的盈利水平并不高甚至可能亏损，故金融单位并不愿意提供。对于尚处于起步阶段的市场经济，市场不完全的领域就更加广泛了。有些投资大、高风险、获益周期长的产业，私人部门是不敢贸然经营的，例如某些高科技新兴产业等。这些领域也是需要政府部门介入的。

5.偏好不合理——优值品、劣值品的问题(www.xing528.com)

个人偏好的合理性是市场竞争结果的合理性的前提条件，但在现实的市场中，并不是每个人的要求、愿望都是合理的。可能某种产品能给人带来较大的收益，但消费者本人却没有意识到这一点，只是给予它较低的评价，也就是说只有在很低的价格下才愿意购买。尽管对于什么是合理的偏好，怎样的评价才是正确的并没有精确的看法，但人们可以认同的是，在现实市场中，至少某些人的偏好的某些方面不尽合理。例如，有人低估了教育带来的好处，不愿意为子女受教育付出代价，导致学龄儿童辍学；有人高估了香烟的好处，甚至有人愿意高价购买毒品。我们把消费者的评价低于合理评价的产品称为优值品（merit good），而把消费者的评价高于合理评价的产品称为劣值品（dismerit goods）。这两种情况都为政府干预提供了理由。

6.信息的不完全

完全竞争市场关于信息的假定可以说是最理想化的了。所谓完全的信息或知识，是指生产者及消费者不仅充分掌握市场当前出现的情况，而且了解明天、后天会出现的事情。但是，随着市场规模的不断扩大，信息越来越分散、复杂，加工、处理信息的成本也可能会升高到为决策者所无法接受，从而不可避免出现很多非理性的决策。比如，生活在一个大都市里的人们，是不可能为买一件衬衫而跑遍所有的商店的，这样，他最后的选择很可能并不是真正物美价廉的一种。

另外，信息从很多方面看也是一种公共产品，增加一个人的消费不会减少其他人的消费量，因此，私人市场所提供的信息往往很不足，信息的不充分会影响到竞争的充分性，由此也会影响到市场机制的运转效率，因此就需要政府来生产和提供信息。

7.失业、通货膨胀及经济的失衡

劳动在企业成本开支中是最难控制的因素之一，因为人们总想以最少的劳动付出，获取最大的收益。技术进步的一个基本特点就是尽可能节约劳动力，以使成本变得可控。另外，为了压低成本，劳动力市场上往往存在着人为的供过于求的状况。这样，失业就成了市场经济中一个经常的现象。此外，当经济衰退、投资不足时，尤其会带来大量失业，而它是最重要的社会不稳定因素。

在市场机制下，经济行为的主体高度分散，从而决策权也高度分散。小的决策者往往只关心自己眼前的利益、局部利益，加上信息失效导致许多非理性的决策，于是不可避免地造成经济失衡，国内经济剧烈波动、物价水平持续上升、国家经济增长停滞或国际收支失衡。按照亚当·斯密的观点，市场可以自发地对此进行调节，但市场调节机制是一种事后调节，是采用经济危机的手段。20世纪30年代大萧条的经验表明，这种调节的代价太高昂，不能为社会所接受。另外，一些政治上、地理上的障碍也使市场自发调节功能受到限制。这就为政府部门干预经济，实现宏观经济稳定提供了依据。

8.收入公平分配问题

以上分析的各种市场失灵证明了光靠市场机制本身是不能实现帕累托最优状态的，因而政府部门的干预有助于提高效率。然而，即使市场经济的运行已处于帕累托最优状态，政府的干预仍然是必要的，因为帕累托最优状态只是保证了资源配置效率的实现，并没有解决收入分配的公平问题。这种收入分配的不公平会影响一个社会的安定和凝聚力，而且也不符合社会的道德观念，因而需要政府部门的干预，以实现收入分配的公平合理。

资源型城市转型需要政府的大力干预，但在政府干预过程中，一定注意防止政府失灵。一般而言，政府失灵的原因主要有：

第一，公共决策失误。公共选择主要就是政府决策，政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策。公共选择理论家们认为，公共决策作为非市场决策有着不同于市场决策的特点，如市场决策以个人作为决策主体，以私人物品为对象，并通过完全竞争的经济市场（即用“美元选票”来购买私人物品）来实现；而公共决策以集体作为决策主体，以公共物品为对象，并通过有一定政治秩序的政治市场（即用投票来购买公共物品）来实现。因此，公共决策是一个十分复杂的过程，存在着种种困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失误。这非但不能起到补充市场机制的作用，反而加剧了市场失误，带来巨大的资源浪费及社会灾难。

在公共选择理论家看来，导致公共政策失误的原因是多方面的：①社会实际上并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益，阿罗的不可能定理已表明了这点；布坎南也指出，在公共决策中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。②即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，现有的各种决策体制（如直接民主制、代议民主制）或决策方式（投票规则）因其各自缺陷而难以达到优化政策或理想政策。例如，在代议民主制中使用少于全体一致规则，会出现多数人压迫少数人的情况。③决策信息的不完全性。决策信息的获取总是比较困难而且需要成本的，不管选民还是政治家拥有的信息都是有限的，因而许多政策实际上是在信息不充分的情况下做出来的，这就很容易导致决策失误。④投票人的“短见效应”。由于政策效果的复杂性，大多数选民难以预测其对未来的影响，因而只着眼于目前的影响；而政治家为了谋求连任，就会迎合选民的短见，制定一些成本滞后，或从长远看弊大于利的政策。

第二，政府扩张或政府成长（government growth）。帕金斯定律早已证明，政府自身具有扩张的本性。近两个世纪以来特别是二战后，西方国家的政府迅速膨胀。以美国为例，1987年美国政府的总开支占国民生产总值的34%，而在1949年占23%，1929年占10%。对于为什么会出现政府扩张，公共选择理论家们从五个方面加以解释：①政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张；②政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；③利益团体的存在导致扩张；④官僚机构的存在导致扩张；⑤财政幻觉导致扩张。公共选择理论家们特别指出，官僚机构和立法部门都追求预算的最大化，他们与利益集团结成“铁三角”导致政府预算具有不断扩大的趋势。政府部门谋求内部私利而非公共利益被称为“内部效应”（inter nalities），有如外部效应成为市场失灵的一个原因一样，“内部效应”被认为是政府失败的一个重要原因。政府扩张导致社会资源浪费，经济效益降低，资源配置低效，社会福利减少；政府开支的增长还是引发通货膨胀的一个诱因。

第三，官僚机构的低效率。与前一点密切联系，官僚机构效率低下。公共选择理论家们分析了官僚机构低效率的几个基本原因：①官僚机构垄断了公共物品的供给，缺乏竞争。由于没有竞争对手，就可能导致政府部门的过分投资，生产出多于社会需要的公共物品，如不适当地扩大机构，增加工作人员，提高薪金和办公费用，造成大量浪费。②政府官员缺乏追求利润的动机，由于政府官员不能把利润占为己有，加上公共物品的成本与收益难以测定，所以，与公司老板不同，政府官员的目标并不是利润的最大化，而是规模的最大化，以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围，这势必导致机构臃肿，人浮于事，效率低下。③缺乏对政府官员的监督。作为监督者的公民完全可能受到作为被监督者的官员的操纵，因为被监督者的地位实际上可以使他们强制规定某些政策措施，使之更有利于自身利益，而不利于公共利益。

第四，寻租。所谓寻租也就是“用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润”（缪勒），而所谓的租或租金，按布坎南的说法是指支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的报酬的那一部分。缪勒在《公共选择Ⅱ》一书中将寻租分为三类：①通过政府管制的寻租；②通过关税和进出口配额的寻租；③在政府订货中的寻租。有些公共选择学者还注意到，政府及其官员在寻租过程中未必都是被动的角色，还可以充当主动者，这就是所谓的“政治创租（politicalrent creation）”和“抽租（rent extraction）”问题。寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源。寻租作为一种生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大一部分的国民收入装进私人腰包；寻租导致不同政府部门官员的争权夺权，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。

（三）资源型城市转型中的社会参与

良好制度环境的塑造还有赖于社会文化力量，或者说制度包含正式规则制度以外，还有非正式的制度。后者隐含于人们日常行为之中，是潜在支配人们行为的社会传统、道德规范等规则。在资源型城市转型中，社会资本的培育和发挥作用是重要的。

社会资本是创新环境中的一个重要因素，它嵌入于地方网络之中。正像实物资本和人力资本属于工具和知识培育性质的资本，它们会增强单体的生产力，社会资本则是指社会组织的一些特性和相应指标，是各类主体之间的隐形规则和信任关系。这些特征为促进双方或各方利益的合作和协作关系提供一个运行的基础。

社会资本的观点从两个方面扩展了“合作”或“协作”的理解。第一，把合作与经济意义上的“资本”相联系，表明了对组织之间共同工作的能力进行投资以及这种能力增长的潜力；第二，这个概念特别框定了作为一种资本的协作力量对“结构”的创造功能。有着良好效能的伙伴关系和网络关系，就其自身而言都是一种社会资本形式。资本是各方共有的，以网络中和总体结构中各单元机构所拥有的可分离的形式表现出来。这种总体结构实际上就是以关系为纽带的网络。社会资本的组成要素是信任、规则和网络，社会资本这一概念是无性的，既非好，也非坏，仅是一种工具，可用于合法目的，也可用于非法目的。社会资本是一种强大的资源，这种资源是从有效的社会关系和社会纽带中发展而来的。

社会资本的概念与信息资本全然不同。许多从事调查研究的人员都持有这样的观点：信息分享对企业家精神的滋生和壮大，对经济的增长都是十分重要的。尽管开放式的信息通道，如广泛应用的互联网，可以提供多样化的机会，但信息资本并不能代替社会资本。社会资本可以为政策制定者提供比互联网信息通道远为重要的信息收益。有效益的信息通道应当能够用来认识和辨别信息消费者个体，知道谁对特定的信息有需求，谁可以从特定信息中得到什么样的收益。同时，这样的信息通道还应能鉴别每种信息的准确性、重要程度以及潜在意念。而合作性的网络关系就可以起到这种关键性的对相关信息扫描、审视和鉴别的作用。社会资本不仅可以为大量的时效性信息提供分享机会，而且还可以提供不同信息之间相互依赖的有用性质，如价值分享、目标分享、专门技能和知识的分享、工作任务分担、决策分担、优先序列分担、风险共担、信誉分享以及成功回报的分享。因此，社会资本可以增加建立和应用信息资本的能力，这主要是因为，相互依赖的关系可以增加信息流动，并可以提高信息含义的丰富程度。

法国洛林地区工业转型的实践表明，资源型城市转型是一项复杂的系统工程，涉及经济、政治、科技、社会各个领域，必须有组织地调动全社会参与，只有其变成全社会的自觉行动才能取得成功。工业转型在洛林地区形成了共识，各行各业都积极参与支持，科研单位、大专院校积极为转型提供科研技术成果；教育界帮助搞好人才培养和劳动力培训；公益事业部门积极修路、架桥、整治土地，创造良好的转型环境，吸引外来投资者；金融部门做好资金筹措等。工会在转型中做了大量工作，积极沟通工人和企业的关系，保护工人利益，组织对转业工人的技能调查分析，帮助寻找新的就业岗位等，在许多方面起了政府起不到的作用。

三、资源型城市制度创新的内容与措施

（一）深化产权制度改革

我们之所以把深化产权制度改革摆在资源型城市转型制度创新的首位，是因为资源型城市是国有大企业和特大企业的聚集地。如我国著名的煤都大同、油都大庆、钢都鞍山等，就是这种情况的典型代表。这些企业从产权制度上看，都是清一色的“国”字号。政府集行政管理权、财产法律所有权、经济所有权、经营权、宏观调控权于一身，而企业只是一个单纯的生产经营单位，不具有独立产权的经济实体。这种官办体制，虽然在改革中换了“公司”名头，但至今产权性质未变，干部照派，上边照管，不仅不适应市场经济的发展，而且给资源型城市转型造成了极大的障碍。其主要表现在于：一是接续产业很难在宏观上实现优化配置。转型的本质是脱离对原有资源的依赖，选准接续产业，实现可持续发展。而现在的国有企业产权仍然僵化得死死的，根本不允许资产流动，包括那些大量的闲置设备和场地，更不利于新的生产要素的重新组合。二是转型实践容易产生两个不协调的政府主体。长期以来，企业不仅承担着经济职能，而且还承担着行政的、社会的职能。企业本身就是一个小社会、小政府，样样都有，事事都管。转型中常常出现大企业与小政府“顶牛”现象，你干你的，我干我的，各自为政，步调不一致。理由是你是市（地）级，我也是市（地）级。三是影响广大职工对转型的关切度。企业产权制度不明晰，实际上等于形同虚设，分不清你我，致使广大职工与转型的关系不能保持零距离。正如有的职工说的那样，矿山是国家的，不是我们自己的，转型不转型都是一个样。

综上所述，我们不难看出，在转型中必须深化产权制度改革，破除单一的国有经济模式，建立适应转型需要的新体制。按照现代企业制度要求，以产权制度改革为基础，实现公有制形式多样化，宜股则股，宜民（营）则民，宜租则租，宜合（资）则合，从根本上解决单一国有体制的弊端，将“一牛负重”的沉闷状况改为“多马拉车”、“你追我赶”的竞争格局，为转型增添新的更大的活力。

（二）积极有效的地方管理

在资源型城市转型中，积极有效的地方管理是关键。

首先，资源型城市转型是一种新的城市发展模式，城市发展战略规划的制定是实现转型成功的第一步，在整个过程起着引导作用。没有明确的发展规划，城市的发展便会陷入盲目状态。事实已经证明，盲目的城市发展会造成严重的城市问题，而合理有序的引导则会使城市健康发展。同时，地方管理部门是资源型城市转型的主导力量。资源型城市转型涉及经济、社会、环境各个方面，这便决定了其实施是一项全方位的系统工程，城市各个部门、各类群体、各种机构和公众的广泛合作是其必然要求，而这些合作都需要城市管理部门去协调。

其次，资源型城市转型要求改变全体城市居民在资源型产业主导下的思维习惯和行为方式。当新的行为方式还未内化到社会成员的意识中并付诸行动之前，社会成员的传统的、习以为常的旧行为方式在很大程度上需要靠作为规范的法律强制性约束才能改变。通过法律的约束可以加速塑造新道德的过程，资源型城市转型尤其需要走可持续发展的道路，可持续发展单靠道德教育是不够的。比如，为限制企业对环境的污染，能源的消耗而实行“绿色税收”，从而促进企业的技术改进和观念更新，为培养人们的环境意识而制定相应的市民行为规范等。只有通过法制和道德的结合，才能加速可持续发展的实施。

1996年6月于伊斯坦布尔召开的第二届联合国世界人居大会上，各国政府强调了城市可持续发展的重要性。而且，关于城市发展的思想也发生了转变，人们认识到限制城市可持续发展的因素不仅是技术和资金的缺乏，而且还与管理有关，如何更好地计划和如何更有效地管理城市发展过程，避免或缓解在实现增长和转变的同时可能出现的负面问题，城市管理新的更积极的方法能帮助调动和更有效地应用各种本地人力、物力、财力及自然资源。

决策的正确与否，直接关系到资源型城市转型和可持续发展的成败。决策的科学化、民主化是正确决策的保证。资源型城市转型决策的制定一般需要以下几个过程：

第一步，准备全面的基础材料。对城市的状况进行深入调查，包括自然地理条件、经济、社会、科学技术、环境等等，在此基础上编写城市纲要，明确资源型城市转型的优势与制约因素。

第二步，吸引社会的参与。广泛听取各社会组织、私人团体、广大居民，尤其是利益相关者的意见，并授予利益相关者相应的权力，使其拥有责任感。

第三步，确定优先问题。很显然，想立即解决城市所有问题是不可能的，这便需要确定优先问题，把注意力和行动都集中在限定的问题和任务的战略顺序上。优先问题的确定是资源型城市转型的突破口，是所有后续行动的先导。它意味着资源型城市转型的形象化、具体化。

第四步，决策的出台。资源型城市转型决策最后形成纲领性的而且具有可操作性的文件，这需要广大专家学者的参与并在社会的反馈中不断进行调整。科学民主的决策是城市管理部门开展实际行动的依据，它的科学性在于对城市状况的准确把握和对城市发展规律的正确运用；它的民主性在于公众的广泛参与，这不仅是社会公平的体现，也是其科学性的保证与检验。

资源型城市的转型需要政府的引导和支持，企业和公众则是其基本力量。只有当转型被企业和公众普遍认同和接受并内化为社会的价值观，使企业和公众能够自觉地参与资源型城市转型时，转型才能最终得以实现。

（三）转型的法制化

所谓转型的法制化，概括地讲，就是把资源型城市转型推上健康有序的运转轨道。

转型的法制化是国际通行的一种办法。世界上先于我们转型的一些发达国家，都先后制定了一系列确保转型顺利进行的法律法规。如德国在鲁尔区改造振兴过程中，制定了《联邦区域整治法》、《煤矿改造法》、《投资补贴法》，日本制定了《煤炭对等大纲》、《煤矿离职人员临时措施法》和《产煤地区振兴临时措施法》，均从不同方面起到约束促进作用。

从我国实际情况看，资源型城市有390多个，分布在20多个省、市，迟早都要进行转型，以往的实践证明，迫切需要法律规范和保障。转型是一项巨大的系统工程，是一场涉及千家万户的社会变革，从国家讲，没有总体战略规划是不行的。对于启动的转型城市，像沉陷区和环境问题怎么处理，接续产业和劳动力再就业如何扶持等，均应有一个明确的法规。反过来，从资源型城市本身讲，转型必须坚持自力更生为主的原则，克服地方的局限性和消极因素，不能事事都依靠国家。上述这些问题，只有在法律的规范下，才能做到公平、公正。因为法律不仅有引导作用，更重要的是有规范、约束作用。所以转型的法制化，就其本质而言，是转型全过程的基本保障。在国内外资源型城市转型经验的启示下，我国应该尽早出台一部《资源型城市转型的基本法》，从中央到地方，今后都要依法指导和开展转型工作，坚决克服随意性，切实提高转型质量。