资源城市转型：产业结构主导产业更替

第三节　主导产业更替应以产业结构优化为导向

主导产业更替应以城市产业结构优化为导向，因为只有如此，资源型城市的发展才会获得持久的动力。否则，如果将资源转移到低级或不合理的产业中，虽然有可能在短期内解决转型的某些问题，但必将埋下更大的隐患。

一、资源型城市产业结构的演化机制及其特性

产业结构具有继承性和动态性，它总是处在不断变化中。选择和培育资源型城市的新兴主导产业，首先需要分析其产业结构和演化机制。这将有助于对新兴区域主导产业的选择进行分析，并识别对其进行培育的有效作用空间和方式。

我国资源型城市产业结构的形成深受计划经济体制下国家产业政策的影响。在1953-1978年的25年间，我国实行的是中央高度集权的计划经济。由于我国的经济发展水平比较落后，因而在新中国成立初期就实施了优先发展重工业的赶超战略。在这种背景下，中国的产业结构在新中国成立后的二十多年发展中呈现出明显的倾斜态势。从三次产业的产值结构来看，第一产业和第三产业在国内生产总值中的比重呈下降趋势，第二产业的比重则迅速上升，从1952年的21.7%增长到1978年的48.6%。在工业内部，重工业的发展速度远远快于轻工业，二者25年间的平均增长速度之比为1.48：1。新中国在成立后用了短短二十多年的时间，便在一个落后的农业国基础上建立了比较完备的工业体系，其成就是巨大的，但国民经济中农、轻、重及其他产业的比例关系出现了严重失衡。

丰厚的地方自然资源禀赋因素得到了放大，国家过分强调这些城市的专业化功能，主要对这些城市的资源型产业进行投资，在产业安排上形成了以资源开采为主的产业结构。资源型城市产业结构的特点，就是高度的非均衡性，或者称为单一性，具体表现为资源型产业在城市经济发展中居主导地位，而且在产业结构中占有较大比重。据20世纪90年代初期的统计，全国80个主要资源城市的采选业产值占所在城市GDP比重平均水平的40%。可以认为，资源型产业在资源型城市中既是主导产业，又是支柱产业。这种高度非均衡的产业结构便是国家根据各地的自然资源禀赋和全国范围内的区际分工对产业结构进行统一布局的产物。

资源型城市这种过分依赖于自然资源的产业结构是不可持续的，不可再生的自然资源一旦枯竭，作为其主导产业的资源型产业萎缩之前便应形成替代主导产业，支撑城市区域经济的发展。然而资源型城市高度非均衡的产业结构一旦形成，便具有很强的刚性，这种刚性严重束缚了城市产业结构的转移能力。具体来看，这种刚性形成的原因主要有两方面：

其一，区域内的产业关联弱。在所有权与管理体制上，作为城市主导产业的资源型产业主要是国有企业，国家对这些资源型产业从投资、生产到销售实行全程包揽，所开采或加工的资源，如煤炭、石油等，必须以指定的价格出售或无偿调拨，这些城市的地方利益在很大程度上通过政府补贴的形式得到实现。这样便使资源型产业及其所支撑的城市形成了相对独立的运行系统，区域关联产业得不到有效发展。加之煤炭采选、石油、电力、建材等部门都属于中间投入型产业，产业关联的特点是后向连锁效果小，前向连锁效果大，这也在一定程度上限制了资源型产业对地方经济的关联带动作用。

其二，资源型产业中的大量资产具有较高的专用性，包括设备、基础性生产设施、专业技术、人才等。比如，在煤矿建设过程中，井筒、巷道等固定资产占固定资产总量的35%左右，这部分资产难以进行流动和重组。矿井一旦报废或转产，采煤设备、采煤机械也很少能做他用。因此，资源型产业具有很高的“锁定”性，从而使产业结构转换极其困难甚至停滞。

正是由于这些刚性，我国许多资源型城市的产业结构在二十多年的经济改革历程中很少得到显著改变。对这种刚性的打破需要很高的成本，完全靠市场是无法完成的。资源型城市转型，主要通过有效的产业政策及相关配套政策，甚至政府对相关产业的直接介入，积极调动各方因素，改变资源型城市中历史形成的不合理的产业结构。在这一意义上，产业结构优化和主导产业更替是同一过程的两方面。

产业结构优化包括产业结构高度化和合理化两方面的内容。产业结构高度化是结构的升级，它指产业结构系统不断从低级向高级演进的过程；产业结构合理化反映了一个产业结构系统的聚合质量，是指遵循再生产过程对比例性的要求，追求产业规模的适度性、产业联系的协调性和产业发展速度的均衡性。这二者是对立统一、相辅相成的两个方面。没有产业结构的合理化，便难有真正意义上的高度化，正如我国在新中国成立后的赶超战略中，轻工业和农业、第三产业远远滞后于重工业的发展，那种畸形的产业结构造成了资源利用效率的低下，社会生活质量难以得到提高。同时，没有产业结构的高度化，合理化则失去了发展的方向，更有可能陷入低水平的恶性循环。产业结构的高度化是不断打破现有结构均衡，向实现更高均衡演进的过程；产业结构合理化则是对均衡的保持，因此这二者又是相互制约的。

作为投入产出的转移器，不同产业结构对资源配置效率是不同的。资源型城市的主导产业更替，就是使各类生产要素，尤其是人力资源从占主导地位的资源型产业转移到新兴产业的过程。这一过程必须以产业结构优化为导向，才能实现真正意义上的转型。新兴的主导产业可能是与原有资源型产业相关的接续产业，也可能是替代产业。接续和替代产业的成长、壮大并发展为支柱产业的过程，构成了资源型城市主导产业更替和产业结构优化的基本内容。

在我国市场经济体制已基本建立的条件下，优化资源型城市的产业结构成为我们的目标之一。产业政策已经不是行政命令式的，而应该在尊重市场和产业演进的一般规律的前提下，积极发挥调整、引导的作用，也包括以合适的方式直接介入相关产业。基于对产业演进规律和我国制度背景的认识，我们建立以下资源型城市产业结构优化的分析框架：

高新技术及其产业的发展是当代世界产业结构演进的主导趋势，也是资源型城市产业结构升级的必然方向。就资源型城市的产业结构优化而言，主要包括两方面的内容：一是用高新技术提升资源型产业；二是发展高新技术产业。在产业政策的制定中，需要将原有的资源型产业、相关的供给结构与高新技术及其产业化发展结合起来考虑，因地因时地引导主导产业有序发展，实现产业结构的升级。

社会需求是产业结构演进的拉动因素，对不同产品的需求程度直接决定了相关产业的发展状况。人类社会产业结构演进的一个规律是，随着经济的发展和人均收入的增加，生产高收入弹性产品的产业在产业结构中的比重呈上升趋势。在原有计划经济体制下，市场需求得不到正确的反映，产业发展的次序服从于行政意志；在市场经济条件下，必须充分尊重市场对产业的选择，只有如此，相应的产业才会有生命力。

另外，在一个全球化日益深化的时代，生产要素和产品在全球流动，资源型城市的产业结构优化除了考虑区际分工，更要考虑全球经济贸易格局，考虑全球市场需求。一方面在充分发掘和提高自身的比较优势，另一方面要积极利用跨国公司在全球范围内配置资源和生产要素的发展机会。

资源型城市的产业结构优化和新兴主导产业发展将是一个长期的过程，需要经过几年甚至几十年不懈努力。既需要政府产业政策的支持和引导，也需要市场机制充分发挥作用和社会各界的广泛参与；既需要解决好当前经济生活中的突出矛盾和问题，也需要明确的长期发展方向；既要从城市和所在区域的产业基础出发，也要充分考虑全国的区际协作与全球经济一体化的发展。资源型城市在转型中，应坚持以城市与区域的产业结构为导向，尽可能将资源型产业的退出和新兴主导产业的选择同步进行，耦合发展，以保证实现主导产业的平稳过渡。

二、资源产业的退出

（一）资源型产业的兴衰过程

首先，我们引入产业生命周期的概念，它表明一个产业会经历从形成、成长、成熟到衰退，并被新兴产业所取代的过程。

在特定区域内，任何一种既定产业都不可能永远担当主导产业，而是有一个从诞生到成长，到被新的主导产业替代的过程，这正是区域产业结构演化的主线。然而，不同产业的生命周期是不同的，在其形成、成长以及衰退的动因，衰退的表现形式，与新兴主导产业之间的关系等方面都存在许多差异。

就产业衰退而言，我们可以区分相对衰退和绝对衰退两种情况。所谓相对衰退，是指随着经济的发展，原有产业在技术、市场、产业组织等方面已经成熟，产业收益率不再增长，附加值难有增加，在与新兴的处于成长期的产业部门的对比中，难以吸引更多的要素投入，从而其主导产业的位置被新兴产业代替。相对衰退的产业并不会消失，它将一直存在于社会生产体系中，满足人类社会衣食住行等方面的需要。而且，这些产业往往还会由于技术创新，尤其是根本性创新而再次获得高增长性。比如农业已经存在几千年，传统农业的主导地位早在几百年前的近代工业革命时便被现代工业所替代，但当代高新技术向农业的渗透再次在农业范畴内创造出新的增长点，出现了富有发展前景的基因农业、生态农业等。甚至可以这么认为，衰退的是技术，而不是产业。

结构衰退是指由于某些原因而使原有产业不复存在。这里的原因一般有两种：一是出现完全的替代产业，比如内燃机对蒸汽机的取代，使服务于蒸汽机的相关产业走向衰亡；另一种是供给的消失造成产业的绝对衰退，最典型的便是建立在不可再生资源基础上的专业化产业。当资源枯竭，这类产业必然不复存在，这类产业原来履行的功能需要发展新的产业来承担，比如当前新能源产业的发展，便是人类在石油、煤炭等不可再生资源枯竭时的替代选择。

新兴产业的形成和成长期与老产业的衰退期之间的衔接是十分重要的，倘若在老产业衰退之时，新兴产业已经趋近成熟，那么便可在很大程度上避免产业转移所带来的区域衰退，而倘若在老产业开始衰退时，新兴产业基础薄弱，甚至尚未形成，那么经济衰退便是不可避免的。当前资源型城市面临的转型困境，便是因为出现了所谓的主导产业空档，原有资源型产业已经衰退，新兴产业却没有形成之故。在此，对资源型产业的兴衰过程进行剖析，将有助于理解资源型城市当前的困境，也会有助于对可能的新产业成长机会的发现。

资源型产业的形成，是因为新发现了某种矿产资源，对其进行开发而实现。在工业化初期，大生产带来了对煤炭、石油等化石能源的大量需求，尤其是资源赋存比较丰富的地区，大量的人才、物力、财力得以投入，出现了专业性的资源型城镇。由于资源规模的差异，这些城镇的规模也不相同。

资源产业的成长，由于具有资源优势，又有工业化生产的大量需求，资源型产业一经形成，便得到迅速发展。有些规模较大的城镇便发展成为人口众多的城市，并在一定区域范围内进一步围绕资源开采发展了协作配套的产业体系。在这一阶段，大量的生产要素集中到资源型产业中，使其生产规模不断扩大，市场范围不断扩张，因此具有较高的产出增长率，其产值和收入在区域经济活动中的相对比重持续提高，产业组织不断扩大迅速成为城市的主导产业。由于这些资源型城市所处区位相对偏僻，因此除了资源型产业外，其他产业发展非常不足，只有少数为资源开采提供配套支持，以及必要的社会服务业。可以这么认为，资源型产业的成长期是资源型城市高度单一的产业结构的形成的决定性阶段。

在成长阶段之后，资源型产业的生产规模趋近极限，产业的市场扩张范围也趋近最大化，此时资源型产业处于成熟期。如果没有取得技术突破或发现储量更大、质量更好的矿产资源，那么产业在外延意义上的扩张已经相对停止，产品产量将稳定在一定规模上，产业发展进入成熟阶段。在这一阶段，资源型产业在区域经济中的比重相对较大，因而成为区域经济发展的支柱产业。这一阶段的长短与可采资源量、需求变动以及替代产业的发展状况密切相关。比如，新型替代能源，如太阳能、核能、燃料电池、风能等有可能取代传统化石能源，但新能源技术和产业还不成熟，尤其许多技术难题还未解决，所以人类社会在相当长的时期内必然还要依赖于化石能源。如何提高化石能源的利用效率，如何减少化石能源使用带来的环境与生态破坏是当代的重要课题。资源可采量是一种硬性约束，它预示着该地的资源型产业迟早会衰退。倘若对此没有清晰的认识，不能未雨绸缪，及早培育替代产业，那么当资源枯竭时，城市经济的衰退将是不可避免的。(www.xing528.com)

（二）资源型产业的退出途径

产业退出最本质的特性是该产业使用要素的减少，但正如前面所讲的资源型城市产业结构存在着刚性，大量沉没资产的存在，使资源型产业的退出存在很大障碍。由此我们提出两条退出途径：增量型退出和存量型退出。

所谓增量型退出，即通过在原有产业之外发展新的产业，使原有产业的比重相对下降，逐步将原有产业中可以转移的生产要素，如土地、房屋等，以及可以流动的要素，如劳动力吸纳过来。所谓存量型退出，是指在原有产业内部实行内部改造与挖潜，逐步转换的方式。通过将新的产业技术要素注入衰退的资源型产业，开发资源型产业中生产要素的新功能。可以看出，增量型退出和存量型退出在某种意义上类似于发展新兴替代产业和对原有产业进行接续。

从退出时间来看，处于生命周期不同阶段的资源型产业，退出的效果是不同的。在成熟期，及早发展增量产业，积极主动地引导资源型产业中的要素转移，优化产业结构，将会避免可能的城市衰退；而等到产业衰退期，退出便会遇到很大的压力，在新兴产业选择与发展策略等方面，更要考虑短期的就业等问题，在区域长期竞争力的提升方面，无疑将次于及早转型的情况。

（三）资源型产业退出中需注意的问题

在资源型产业的退出中，需要注意以下两方面的问题：

1.降低退出成本

由于生产技术的特点，一个产业在退出产业结构系统时，必然有许多生产资料难以转移到新产业领域，从而产生大量的社会沉没成本。如果仅依靠市场机制的调节，则由于退出壁垒的存在，产业在撤让过程中会产生巨大的社会成本，而政府的政策介入则可对此产生有效的制约与缓解作用。

有效撤让包括两个方面的含义：一是有计划地撤让，二是积极地撤让。有计划地撤让是指通过产业技术进步，调整产品结构，加强产业投资重组，延长产业生命周期，甚至使该产业重获新生，达到以退为进的目的。如日本在第二次世界大战后对钢铁工业实施了四次产业调整，不仅延长了钢铁工业的生命周期，而且使日本钢铁工业始终在全球钢铁市场上具有强大竞争力。积极撤让的含义是通过政府的撤让政策，有计划地进行整个产业结构系统的资产重组，将衰退产业的资源转移到其他产业中去，以减少衰退产业在撤让时所造成的沉没成本。

2.维持社会的稳定

由于资产在产业间的转移速度一般要比劳动力的转移速度快得多，因此，衰退产业在退出产业结构系统时，不但会产生资产方面的沉没成本，而且会产生大量的结构性劳动失业。失业的大规模增加，即使在社会保障制度比较完善的国家，也会引起社会的不稳定。因此，政府有必要实施衰退产业的撤让政策，事先规划好结构性失业的劳动力培训和就业转移，以便在衰退产业退出产业结构系统时，将社会动荡减少到最小。如美国的《通商改革法》和日本的《特定萧条行业离职者临时措施法》都对因产业衰退而产生的结构性失业劳动力提供了必要的援助。

（四）新型主导产业的培育模式

1.新型产业对原有产业的替代模式

选择适合的新型产业，直接在资源型城市植入，从而较为彻底地改变对原有资源优势的依赖，带动建立新的城市产业体系。这一产业转型模式主要适用于那些资源开发成本很高和资源已经枯竭的资源型城市。新型产业植入模式对产业的选择要遵循两个基本原则：一是产业的高级化准则。主要是要求所植入的新型产业必须具有较高的科技含量，能代表产业发展的未来方向，从而能够在未来的竞争中占有一席之地，不至于很快被产业发展及技术革命的发展淘汰。二是产业的辐射准则，主要是要求所植入的新型产业能真正起到城市区域经济主导产业的功能，具有一定的规模效应并具有对前向、后向及辅助等产业链的辐射扩散功能，从而能带动整个城市区域产业的发展。同时，要有步骤地关停原有不适合科学发展要求的资源型企业，通过使各类生产要素转移到新型产业达到最终城市产业转型的目标。

新型产业的植入一般需要资金、技术、人才、市场等多方面因素的支持，这些方面全靠市场机制是难以完成的，因此需要国家政府的政策倾斜和资金支持，同时，需要资源型城市大力改善投资环境，以吸引外部资金和人才的流入。

2.产业链扩展模式

我国的资源型城市，长期以来只发展资源和原材料加工，而加工城市则对资源进行深加工。资源采掘业和原材料工业的特点是前向关联效应大，后向关联效应小。对于那些资源储量及开发成本尚具有一定优势，但由于产业附加值低，辐射影响力不大，从而影响城市产业可持续发展的单一资源型城市，可采用产业链扩展模式实现转型。通过对原有主导资源开发产业进行产业纵向发展和技术进步及产业改造，扩展原有产业链，增加产品的加工深度，提高资源的附加价值，从而带动区域产业的转型和区域的可持续发展。产业链扩展模式是属于内、外界共同参与转型模式。具体实施中须遵循以下两个准则：①扩展产业与城市优势资源的相关性准则。主要是指该城市将要发展的资源加工型产业一定要以城市优势资源为基础，充分利用城市现有的优势产业基础，从而使深化后的产业相应占有一定的优势竞争力。②扩展产业的高级化准则。主要是要求深加工产业具有较高的科技含量，深加工产品具有较高的需求弹性，并具有较大的市场竞争优势，而且在该城市未来的产业发展中，能不断加深这种产品的加工深度和广度，不断提高该城市优势资源的加工附加值。要注意发挥优势资源开发产业的自我积累功能，适时向产业链的深化方向发展，带动其他产业的发展，最终达到城市产业转型的目标。

一般而言，不同资源类型的产业，其链条扩展可遵循以下途径：

煤炭城市延伸产业链条一般有三条路径：①开采—洗选—发电；②开采—洗选—发电—高耗能产业；③开采—洗选—发电和煤化工。我国煤炭城市选择上述三种路径的都有，需要注意的是要防止出现新一轮产业结构趋同，比如说都要上电厂，这需要国家有关部门给予宏观指导和协调。

冶金城市一般可沿着采矿—粗炼—精炼—型材—制品链条延伸，一些有条件的城市还可进一步发展深加工。

石油城市一般可以沿着开采—炼油—石化—精细化工链条延伸。但在延伸中注意考虑规模和延伸层次，在选择技术路线时一定要量体裁衣、量力而行。

森工城市一般可沿着采伐—木制品链条延伸。可发展以木材为原料的其他产品，如工艺品。

3.多元模式

这一模式是以上两种模式的复合，主要适用于那些虽然对资源开发依赖很强，但也具有一定的其他产业优势的单一资源型城市。这些城市由于发展历史较长，产业综合化发展趋势较为明显，从而有可能在其现有的多种产业中找出具有发展潜力及区域产业带动能力的潜导性产业，通过对这种潜导性产业的扶持、壮大，达到城市产业转型的目的。它属于内生型城市产业转型模式，主要依靠城市区域内部产业结构调整优化，达到产业转型的目的。操作中须遵循以下两个基本准则：①潜力性准则。选择的新主导产业已具有一定的发展基础和产业规模，而且其产业发展前景和产品市场潜力较大，技术含量较高，能够在未来的产业竞争中占有一席之地。②主导性准则。选择的新主导产业必须具有未来主导产业的产业特征，不但在规模上、技术上具有先进性，而且在产业链的扩散影响上也具有核心主导作用，能起到带动整个城市区域经济发展的作用。

选择何种模式实现产业转型，需要根据每个资源型城市自身的情况确定。集中城市有限的人力、物力及产业政策等，投向明确的目标，这是资源型城市转型成功的重要保证。明确新兴主导产业的选择和转型模式，还需要技术创新、制度安排、人力资源开发、城市环境治理等方面的综合作用。