从资源城市到现代经济：政府行动的关键

第二节　资源型城市经济转型中的政府行为

城市经济转型既是一种经济活动，又不是一种纯粹的经济活动；既需要依靠市场手段，以市场为基础，又不能完全依靠市场手段，放任市场自然调节；各级政府的行政推动作用是至关重要的。政府行为集中表现为政策的制定与实施，这是资源城市经济转型所需要的重要条件，也是实施转型的重要支持保障手段。

一、政策手段的内涵、特征及其重要性

（一）政策的基本内涵

与法律是国家行为的体现一样，政策是政府行为的体现，它与法律互为补充，成为管理国家或地区行政与经济事务的主要手段。政策通常是由政府决策系统论证提出，通过政府行政指挥系统贯彻实施，为实现政府的施政目标发挥导向和推动作用的一整套支持保障体系。

按照这一定义，资源城市经济转型的政策应当是来自于中央及地方政府，通过各级政府相关部门贯彻实施，作用于资源城市这一特定客体，促进资源城市经济转型目标实现的一系列支持和保障措施。

运用政策手段管理和调控国家经济活动和国内事务，是世界各国通行的做法，即使在完全市场经济国家也未完全放弃。资产阶级经济学家已经认识到，市场调节也不是万能的，在市场失灵的领域，必须引入国家政策调控手段，否则经济发展就会走向畸形，国家职能的履行也会出现缺位。我国由于长期搞计划经济，至今尚未完全建立市场经济体制，加之幅员辽阔，地区间发展不平衡，在调控国民经济和管理国家事务方面是运用政策手段较多的国家。国家宏观调控政策向哪里倾斜，哪里的经济就可以得到快速发展，如东南沿海及珠江三角洲地区在改革开放初期由于得到对外开放政策的支持，经济获得了迅猛发展。地方政策由于政策对路、施政有方使区域经济得到了快速发展的也不乏先例，如浙江的温州。由此可见，政策的制定与实施对于一个地区的经济发展是至关重要的。资源城市经济转型在我国是一个具有一定普遍意义的区域经济发展问题，其本身就是一种政策行为，与地区的经济、政治、稳定、发展、政府行为、企业行为都有紧密的联系并相互融合，各级政府为其提供政策支持与保障，是资源城市经济转型得以顺利实施的重要条件。

与计划手段和行政命令相比，运用政策手段调控经济活动和管理行政事务，是社会的巨大进步，也是政府走向成熟的标志。对政策支持与保障的内涵进行深入分析，可以发现以下几方面的特征：

1.从政策的主体来看，具有层面性特征

我国的行政体制分为中央政府、省（自治区）、市、县（市）、乡（镇）五个层级，每个层级的政府都具有相应的行政管理权，由于我国是高度集权的国家，权力分配呈现宝塔形态，层级越高、权力的覆盖面越大，而且这种集权也呈现愈加提升的趋势。我国目前政策的制定权大量地集中在中央和省两级政府手中，市级政府制定政策的空间很有限，县、乡（镇）两级政府基本没有制定政策的权力，大量的行政管理工作是贯彻上级政策的责任和义务。政策主体的层面特征决定对涉及面较大的普遍性问题，需要有较大覆盖能力的高层面政策主体研究和制定。

2.从政策的客体来看，具有差别性特征

政策的制定总是适用于某些具体对象的，这些具体对象构成政策的客体，用辩证唯物论的观点认识客观事物，事物之间存在差别是客观的、必然的。人们常说没有差别就没有政策就是这个道理。政策客体的差别特征决定政策的制定和实行要坚持原则性和灵活性的统一，使政策执行者具有一定灵活的运作空间。

3.从政策的运用过程来看，具有时空特征

即政策适用的时效性和适用空间范围。国家的政策没有永恒不变的，各级政府总是根据一定时期内特定任务的需要运用政策手段予以调控。因此，政策是具有时效性的，随着时间的推移，政策发挥作用的环境和条件发生变化，政策也就会逐渐失去作用空间。政策还存在适用空间界限，有的政策是对全国制定的，可以适用于全国；有的则只是针对某些地区制定的，只能适用于指定的区域，如中央制定的西部大开发的政策、振兴东北老工业基地的政策，都有限定的适用范围。政策的时空特征给人们的一个重要揭示就是要认识到政策是可变的，政策的作用时间是有限的，要善于抓住政策创造的机遇，对有些支持鼓励性政策要抢抓机遇，用足用活。

（二）政策支持保障对资源城市经济转型的重要性

资源城市在我国是一个不小的城市群体，在我国从农业社会的基础上开始走向工业化的初期，作为资源开采为产业的资源城市是做出了巨大贡献的。受资源产业规律的影响，进行经济转型是这些城市无法回避的课题。有些资源城市资源的开发已过100年，有些新中国建立初期开发建设的资源城市也已经运行了50多年，当他们因资源萎缩城市主导产业衰落，需要进行转型的时候，恰逢我国经济体制改革已经深化到建立和完善市场经济体制，纳入全球经济一体化的新时期，这种宏观背景使资源城市的转型和发展处于一种十分艰难的境地。历史积累的各种经济和社会矛盾严重阻碍着这类城市的发展。党的十六大以后，胡锦涛总书记提出了科学的发展观，强调要实现“五个统筹”，把国民经济纳入全面、协调、可持续发展的轨道，对资源城市经济转型给予必要的政策支持，是实现国民经济平衡协调发展的客观要求，也是贯彻科学发展观的具体体现。我国现行的高度集权和财政分灶吃饭的体制，使国家运用政策手段调控地区间的资源配置和要素流动，促进区域经济发展有很大的作用空间。因此，国家应当也具备条件对资源濒于枯竭的资源城市这个特殊群体在经济转型中给予特殊的政策支持，不能简单地把资源城市在推进经济转型中要求国家给予政策支持指责为“等、靠、要”。无论从国家履行公共管理职能、调控国民经济协调发展、促进区域平衡发展来认识，还是从支持老工业基地复兴，使城市弱势群体跟上全国经济和社会发展的步伐来认识，这种政策支持都是重要的，必要的，在情理之中的。

（三）国外对资源城市经济转型的政策支持手段

国外的实践证明，许多发达国家对资源枯竭城市的转型复兴都是运用政策或法律手段予以支持。简单归纳起来，大致有以下六种方式：一是公共投资。主要是国家对地区基础设施建设，符合国家产业政策和地区产业转型方向的重点产业发展给予直接投资。二是转移支付。主要要国家财政对这些地区给予公共财政补助、经常性项目援助、特殊目的援助、地区发展专项资金及所得税等相关税种与地方分享比例的照顾等。三是经济刺激。即通过财政、税收、金融、技术服务等手段引导域外资本流入该地区，最常见的有投资补贴、税收优惠、创造就业机会补助等。四是直接控制。通过行政命令、经济法规等方式，限制该地区资本流出。五是政府采购。在政府采购中，为支持该地区的发展，强制性限定该地区的采购比例。六是公共区位调整。一些国家通过政府机构、公营企业的区位调整来刺激受援地区的发展。

二、社会保障政策

社会保障政策在我国是一种普遍的政策，它主要由职工失业保障、养老保障和城镇居民最低生活保障三条保障线构成。社会保障政策的制定，是保障城市居民基本生存和保持社会基本稳定的基础。这一政策对于资源城市尤为重要，是对资源城市经济转型最基本的政策支持系统。

（一）最低生活保障政策

最低生活保障政策是政府对城镇贫困居民的一种救济政策。它是指由政府出资、对城镇居民中家庭收入达不到人均最低生活标准的居民给予生活救济补贴，使之达到城镇居民最低生活费标准的救济政策。这种政策的内涵包括：一是政府出资，体现财政的公共性；二是救助对象有限定条件，即城镇居民中的贫困群体，无收入来源，无劳动能力，或虽有劳动能力但暂时无业可就的居民，其家庭人均生活费支出达不到城镇居民最低生活费标准；三是对救助对象的救济性，政府补助标准仅满足其基本生活需求。

1.资源城市居民最低生活保障的基本特征

最低生活保障政策对资源城市能否稳定实施转型是至关重要的。这也是由转型期资源城市居民的就业和生活状况所决定的。处于转型期的资源城市居民的最低生活保障政策具有以下特点：

（1）城市贫困人口比重大，纳入最低生活保障的人数高于其他城市。以转型城市辽宁省阜新市为例，据民政部门调查，到2002年6月底，该市居民中处于贫困线以下的人口为19.98万人，占城市人口的25%，其中在阜新市新邱区，处于贫困线以下的居民占全区人口的48%。

（2）保障标准比较低。受资源城市经济发展落后的影响，城市居民基本生活费用也处于较低水平，与大城市或经济发展地区相比，最低生活保障线确定的标准也有较大差异。辽宁省阜新市确定的城市最低生活保障线每月为156元，此标准本来就不高，但在实际发放时，还对有劳动能力的人员规定了应得收入的扣除条件，这样实际发放到低保对象手中的钱人均不足70元，维持最低生活依然是相当困难的。

（3）实施低保与促进就业存在两难矛盾。在资源城市的低保对象中，有相当一部分人具有劳动能力但因下岗而丧失生活来源，这些人虽然也都在寻求再就业，但处于极不稳定状态，由于劳动力市场供大于求，加之就业岗位的不稳定性，使下岗职工再就业的收入水平也不高，这就使得一些人宁可领取低保救济金维持生活，也不愿去寻求再就业岗位。

（4）地方财政无力承受支付压力。尽管现行低保政策中规定中央和省级财政转移支付占的比例较大，但资源城市市区两级财政也要承担一定比例，由于保障面较大，使本已捉襟见肘的地方财政感到力不从心，特别是对矿区人口比较集中的区级财政更是雪上加霜。

实施最低生活保障政策，是保证资源城市转型期社会稳定的极为重要的条件，而保持社会稳定，又是资源城市转型发展的基础。所以这一政策已经成为资源城市经济转型最重要的前提和保障。

2.资源城市居民最低生活保障的基本政策取向

从资源城市下岗职工多、贫困面比较大的现实出发，调整和确定城镇居民最低生活保障政策应坚持以下取向：

（1）突出重点，向弱势群体倾斜。这是由最低生活保障的求助性质决定的。对重点保障对象提出如下政策建议：①对有劳动能力的人员规定进入最低生活保障线的年龄界限，把大龄下岗职工（男超过50周岁，女超过40周岁，简称“4050人员”）再就业比较困难的在未实现再就业之前，纳入重点保障对象，而在此年龄界限以下，身体健康具有劳动能力的人员不应纳入最低生活保障范围。②对进入最低生活保障线的贫困家庭，要把老幼病残人员纳入重点保障对象。改变现行的以家庭为基本单位计算平均收入，对不足部分予以补差的做法，对穷困家庭中的无养老保障收入的老人（60周岁以上）、幼儿（14周岁以下）和经过医疗鉴定长期患病或残疾丧失劳动能力的人员要按照城镇居民最低生活保障标准予以全额救助。③对低保家庭中的特殊对象予以重点保障。主要是指有学生考入高中或大学需缴费入学的，对学生本人予以保障标准的金额救助，并定期给予困难补助直到学习结束。④对低保家庭基本生活中遇到的特殊支出项目，如住房拆迁、冬季取暖、大病医疗等政府应制定相应的政策予以适当减免或补助。

（2）促进就业优先，兼顾公平。对于劳动年龄内身体健康，有劳动能力的人来说，提供最低生活保障和促其就业存在着一定的矛盾。现实生活中，有些人还没有把劳动当作是生活的第一需要，资源城市也确实存在就业岗位稀缺、再就业比较困难的问题，有些人对政府提供的最低生活保障救济金持的是“不要白不要”的态度。因此，在城镇居民最低生活保障政策中，对具有劳动能力的人员应实行有限期、有条件的生活保障，体现有利于促进就业的原则，一般保障期限不超过两年，保障期内政府为其提供就业岗位，拒绝接受就业安置的取消其最低生活保障。保障标准也应区别老幼病残和重点保障的对象实行差别政策。

（3）对低保对象实行动态管理。由于资源枯竭国有资源企业关闭破产，使资源城市下岗职工比较集中，贫困面比较大，许多有劳动能力的下岗职工因暂时无业可就，成为最低生活保障对象，也有的人已经找到就业岗位，但因就业状态不稳定，劳动部门难以确认其就业状态，因而也混入低保对象范围，一边拿着就业收入，一边领取低保救济。在社区排队领取低保救济金的队伍中，出现过牵着宠物领救济金的，开着出租车领救济金的现象。因此必须对低保对象实行动态管理，实行有进有出，敞开入口，疏通出口的政策，对于家庭生活确有困难，符合城市居民低保标准的居民，随时受理申报，按程序及时纳入保障范围，做到应保尽保；而对于有劳动能力的人员则要进行严格的审查，已经实现再就业的要限制其进入低保范围，对于有劳动能力的保障对象在保障期间也要进行定期的检查，如发现已经再就业，也要适时停止其最低生活保障。

落实最低生活保障政策，是地方政府的重要职能和责任，需要充分发挥民政、劳动、财政等职能部门和城区街道、社区的积极作用，各部门要搞好配合。街道和社区在落实最低生活保障政策中承担着大量的工作和重要的责任，职工下岗失业离开企业走向社会，原来的组织体系已经打破，变成了社会自由人，但家庭还在社区的管理服务之中，职工的失业就业状况，职工家庭的生活状况，社区应有全面的了解，居民申报最低生活保障，社区是第一道关口。市区政府要重视和加强街道和社区建设，制定严密的操作程序和审批制度，坚持公开、公平、公正的原则，实行阳光操作，接受人民群众的监督，使政府对城市贫困群众的救助政策真正落到实处。

（二）失业保险保障政策

失业保险保障政策是指由政府对那些与原企业解除劳动关系又没有再就业的失业人员提供有限期的生活救济的一种生活保障措施，失业保险保障的内涵一般包括：保障对象是那些具有劳动能力，处于劳动年龄但失去工作岗位的失业人员；保障标准一般低于城市职工最低工资，高于城镇居民最低生活保障线，主要考虑有抚养系数；保障有限期，一般为两年；保障资金来源为职工在岗时缴纳的失业保障金，不足部分由政府财政弥补。失业保险的作用是对城镇失业人员在重新就业前提供有限的生活救济，保障其在失业向再就业的过渡期内的基本生活。

1.国家对国有关闭破产资源企业职工的失业保障政策及其存在的主要问题

国家对资源枯竭关闭破产资源企业职工的失业保障制定了一些特殊的政策和措施，主要内容有：

（1）规定提前退休的政策。对关闭破产矿山的全民所有制职工执行提前5年（男55周岁，女45周岁）退休的政策。其中从事井下、有毒、有害等特殊工种的职工，可提前10年（男50周岁，女40周岁）退休。凡符合提前退休条件的职工不再享受其他安置政策。因资源企业中从事特殊工种的职工所占比重较大，所以这条政策使破产矿的许多职工受益。

（2）发放经济补偿金或安置费的政策。不符合前款提前退休条件的，可以从以下两种安置办法中任选一种，并与企业解除劳动关系：①按每满1年工龄发放1个月本人工资的标准，发给经济补偿金，并按规定享受失业保险。享受失业保险期满仍未就业的，按规定享受城市居民最低生活保障。②一次性发给相当于企业所在地平均工资3倍的安置费，不再享受失业保险，自谋职业。安置费人均不足2万元的，可按2万元标准安排。

（3）提前退养的政策。对于实行劳动合同制以前参加工作，从事井下、有毒、有害等特殊工种，且距离提前退休年龄5年（男45周岁，女35周岁）以内的全民所有制职工，实行一次性安置，与企业解除劳动关系，但不将安置费一次性支付给本人，而由社区管理机构比照下岗职工基本生活保障标准发放基本生活费，并代缴社会保障费，待其达到提前退休年龄时办理退休手续。

（4）关闭破产资源企业下岗职工的经济补偿金和安置费由国家财政支付，列入资源企业关闭破产费用，不增加地方财政和企业负担。

这些政策措施是国家给予资源城市的一种特殊形式的失业保障，对于资源城市在转型期保证大量下岗职工的基本生活和社会稳定起到了重要的保障作用。但从我国资源城市失业保障机制的建立来看，也还存在着一些突出的问题，主要表现在：

（1）失业补偿政策在行业间不平衡。在深化劳动制度改革中，许多行业为减员增效都采取了裁员的办法，对解除劳动关系的职工给予经济补偿时，金融、电力、通信、石油等一些行业职工得到的补偿金要远远高于资源企业的职工，行业间的差距很大，给政策的实施带来很大难度。

（2）失业保险金的征缴对企业负担不平衡。目前企业性质多元化，职工就业自由化，给失业保险金的征缴带来很大难度。虽然失业保险金的征缴已经纳入了税务部门的征管体系，带有强制性，但许多企业，包括国有资源企业自身缴纳失业保险金的意识不强，存在着无力缴纳，故意拖欠或恶意偷逃的问题。特别是就业容量大，但流动性也很大的小型民营企业，从事服务业的小企业，几乎没有为职工缴纳失业保险金的，大量的失业保险金是由国有大中型企业承担的。

（3）由于劳动力供大于求的矛盾，职工就业的合法权益难以得到保护，职工对失业保险也远不如养老保险那样重视。

（4）职工就业与失业的登记管理缺少有效的办法和机制。对职工的就业管理，传统的计划管理模式已经被冲破，但与现行多元、灵活的就业状态相适应的新的就业管理模式还没有建立起来，对职工就业状态与失业状态的确认也缺乏规范的、统一的标准，大量的职工处于就业与失业的模糊状态。

（5）失业保险基金入不敷出。由于大量集中地解除企业职工的劳动关系，许多离开企业的职工进入了失业保险行列，而失业保险基金由于历史上和现实中的欠缴，形成的规模有限，不足以满足当前集中的支付，许多城市采取了借贷发放的临时措施。

（6）“大集体”现象无可奈何。由于历史的原因，许多资源城市的国有矿山都伴生了许多“大集体”企业，其人员构成是由国有矿山派出部分管理人员，吸纳国有矿山的职工家属和子女，是依附国有矿山创办起来的企业，其生产项目和产品都是围绕矿山、服务矿山，相伴相生，人称怀抱大集体。这些企业在当时为解决职工子女就业，扩大矿山生产规模，都发挥了积极的作用，也做出了很大贡献。这种企业与国有矿山形成了“唇亡齿寒”的关系，国有矿山因资源枯竭关闭破产，其附属大集体企业立即陷入难以生存的境地。据了解，阜新矿务局新邱、平安、东梁三矿破产后，其附属的大集体企业几乎全军覆没，90%多的职工下岗回家，而国家政策在这时体现了国有和集体的差别，国家只负责对国有企业职工的安置和保障，而集体企业不属于关闭破产范围。由于这些集体企业大都没有缴过失业保险，大量职工下岗后，根本得不到失业救济，只能直接进入城市居民最低生活保障范围。

2.国有矿山职工失业保障的基本政策取向

根据国家对关闭破产矿山的下岗失业职工给予的政策，总结实践中遇到的各种情况和问题，有必要对国有矿山职工的失业保障作更深入的理性思考，并在此基础上提出调整和完善失业保障政策的基本依据。

（1）把“安置费”统一为“经济补偿金”。现行国有矿山关闭破产政策中对与企业解除劳动关系的职工发放经济补偿金和发放安置费任选其一的方式，领取经济补偿金的可以对接两年失业保险；领取安置费的，不再对接失业保险，职工去自谋职业。这条政策中，安置费的说法在理论上是说不通的。因为职工离开企业，拿到一笔安置费，并没有使职工得到安置，更不要说是妥善安置。安置的含义应是实现再就业，但失业职工不会拿这笔钱去找谁安置自己，用这笔钱自己安置自己做个体经营的资本也显得微不足道，所以安置费是徒有虚名的。就破产企业来讲，职工拿钱走人，一走了之，但职工是否得到安置则成了未知数。而且领取安置费后又不与失业保险对接，失业职工在实现再就业之前只能坐吃山空。笔者认为，经济补偿金的概念是科学的，它是对职工失去工作岗位，离开企业给予的一种经济补偿，与职工在企业工作的年限和贡献相联系。所以对国有矿山关闭破产失业职工应统一发放经济补偿金并与失业保险接轨。

（2）经济补偿金的发放首先应由破产企业代职工向社会保障机构缴足养老保险和医疗保险，解除失业职工的后顾之忧。缴费后的余额发放给职工本人，职工失业后再就业前，可以用失业保险金保障其家庭基本生活。失业职工的最大担心是丧失劳动能力以后的养老问题和生病的医疗救治问题，用经济补偿金缴纳了养老保险和医疗保险，就等于国家为失业职工的养老和医疗问题兜了底。而职工离开国有矿山后的当前生活，则完全可以凭借年富力强实现再就业来解决。

（3）实行过渡期全程保障。职工从失业到再就业必然要有个过程，即使实现了再就业，还需要有一个稳定的过程。因此，为体现对失业职工的照顾，可以考虑为失业职工实现再就业提供两年的过渡期，过渡期内无论实现再就业与否，一律给予失业保障。过渡期结束，如确无就业则按规定纳入城市居民最低生活保障。

（4）建立失业职工就业登记管理制度，制定规范统一的就业界定标准。目前，由于缺乏统一的标准，对劳动力就业状态的确认是个难题，许多临时性工作不被看作是就业，给社会保障制度公平公正的执行带来一定难度，因此需要劳动部门适应新形势下劳动就业形式灵活多样的变化，抓紧研究制定出规范统一的劳动就业界定标准，建立起失业就业登记管理制度，这是建立和完善社会保障制度的一项重要的基础性工作。

3.妥善处理与国有矿山相伴生的大集体职工的失业保障问题

矿办集体企业是一种历史性产物，它的所有制性质是模糊的，创办初期基本上是国有矿山出资、出设备、出管理人员，后期依靠企业自身的积累，形成了一些企业的资产，它们依附于国有矿山而存在，实质上已经成为国有矿山的一种低成本生产活动。矿办集体与国有矿山的这种特殊关系，决定了在国有矿山的关闭破产中必然要受到涉及。这类企业，职工身份是集体性质，生产资料是有国的，企业的资产与职工的身份并没有直接的联系。对这类企业，在实施国有矿山关闭破产时弃之不理是不负责任的。在制定和实施国有矿山关闭破产政策时，应考虑到这一特殊问题，对集体职工的失业保障问题区别不同情况提出必要的解决措施。

（1）对于依附国有矿山生存随国有矿山关闭破产而不得不关闭的集体企业职工应当采取如下的政策：符合提前退休条件的，包括年龄和工种条件，比照全民职工执行提前退休的政策。不符合提前退休条件的，与企业解除劳动关系，进入失业保障范围，两年后仍未就业的，按规定进入城市居民最低生活保障。集体职工的养老保险和失业保险都在地方劳动保险机构，因这两部分人的进入而使地方增加的劳动保障支出，国家应该列入国有矿山关闭破产费用，并转移给地方劳动保险机构。

（2）对于从事非资源产业，或具有独立性的集体企业，其生产经营活动对国有矿山的依附程度很低，靠自身的经营活动可以维持生存，与国有矿山的关闭破产没有必然的联系，这类企业过去是作为国有矿山的辅业而存在的。在国有矿山关闭破产中要实行主辅分离，就企业自身来说，要变辅为主，走向市场，自主经营，自求生存，以企业的生存和运转保证职工队伍的稳定。对这类企业能不关闭则不关闭，以国有矿山关闭破产为契机，促其实行产权制度改革和企业经营机制转换。这类企业如因企业停产职工下岗，或因企业改革使职工与企业解除劳动关系，则应依企业的能力来处置职工的失业保障问题，企业改革的成本应由企业来承担。

（三）养老保险保障政策

养老保险机制是社会保障体系的重要组成部分，这种保障是对达到退休年龄，离开工作岗位的人员由国家支付退休金保证其基本生活的一种制度措施。实行养老保险是世界通行的做法，在发达国家已经实行多年，并已经成为比较完善的一种社会保障制度，在我国这项制度虽然起步较晚，但目前在全国范围内普遍实行，并正在逐步走向法制化、规范化。

1.我国养老保险的种类和特点

目前，我国的养老保险大致可以分成三类，即财政性养老保险、企业补充性养老保险和个人储蓄性养老保险。财政性养老保险是指对国家公务人员退休后由财政资金支付其退休金；企业补充性养老保险是指企业职工在岗期间按职工工资标准的一定比例，从职工工资中扣除，企业从成本中列支配比一定比例合并由企业代缴养老保险费，职工退休后由劳动保险机构支付退休金；个人储蓄性养老保险是指社会从业人员或个体工商户、私营企业主向商业性保险公司投保，达到退休年龄时从商业保险公司领取养老金。三种养老保险形式中，财政性养老保险保障对象特殊，保障面有限，个人储蓄性养老保险属于商业性，不具有强制性，只有企业补充性养老保险由于其具有如下基本特征而属于我国的基本养老保险：一是由国家立法，通过立法约束企业和职工参加，带有强制性；二是养老费来源由国家、企业、个人三个方面负担，带有广泛的社会统筹性；三是养老费的发放具有法定性、规范性、社会性，凸显养老保险的社会保障性。

2.资源城市基本养老保险的特征

我国的养老保险制度虽然已经普遍实行并且正在逐步规范，但目前存在的一个共性问题就是统筹的分割问题，即行业统筹与地区统筹的分割，不能实现最广泛的社会互济。行业间各自为政，退休金差别很大，不同城市间负担也有轻有重。处于转型期的资源城市，其养老保险制度除了共性问题外，还存在着一些个性特征。一是由于资源萎缩、矿山关闭，国家对矿山职工实行了提前退休的政策，使退休养老人员迅速增加；二是过去国有矿山隶属于中央直管，实行行业统筹，1998年国有矿山下放地方以后，隶属于省管，实行省级统筹，这在一定程度上减轻了资源城市地方的压力；三是矿山退休职工的退休金收入与其他行业相比明显偏低，与这一行业的苦、脏、累、险不相称；四是集体企业基本养老保险机制不健全，许多依附于国有矿山的集体企业濒于破产的边缘，无力缴纳基本养老保险费，或缴纳不及时，时间断档，使许多集体企业职工得不到退休保障或只能得到较低的保障；五是集体企业的退休职工养老保险由地方政府负担，而养老金的征集与发放数额存在较大缺口，使资源城市的劳动保险机构运转困难，最终要转化为地方财政的压力。

3.资源城市经济转型中的基本养老保险政策取向

现行的矿山退休职工基本养老保险实行省级统筹的政策对资源城市稳定实施经济转型是一个有力的支持与保障，但处于转型期的资源城市面临一些特殊的矛盾，如大量职工提前退休问题，矿山集体企业职工保障缺位问题等，需要国家给予一些特殊的政策支持，以保证经济转型的稳定顺利实施。

（1）应打破资源企业全民与集体职工的身份界限，在养老保险保障方面实行一视同仁的政策。矿山中的集体企业是在特殊时期形成的，与国有矿山唇齿相依，荣衰与共，在开办初期向职工宣传的是就业岗位无差别，身份待遇都一样。矿山关闭破产时，国有和集体职工应执行统一的退休政策，统一纳入省级统筹范围。

（2）应打破养老保险统筹的条条和地区分割状态，提升统筹的层面。养老保险是我国社会保障制度中最基本最重要的组成部分，这项制度的最基本特征是一个“统”字，即养老金由国家统筹，但现行体制中存在着行业统筹、地区统筹等利益分割的问题，行业间、地区间存在着许多差异，形成了苦乐不均的局面。养老金的管理是国家公共财政的重要职能，不宜分散和层面过低，分散和层面太低，影响财力集中，也削弱了保障能力。因此，应当发挥财政的职能作用，实行养老保险的大统筹，把目前养老保险的市级统筹提升为省级统筹，把分散的行业统筹纳入到省级统筹之中，以省级为单位，集中财力，提高养老保险的保障能力。

在我国的社会保障政策体系中，还包括医疗保险保障政策，但这项制度建立较晚，目前运行也不规范，而且在矿山城市也未体现出自身的特点，故本书对此问题暂不作研究。

二、就业促进政策

就业是民生之本，是人民改善生活的基本前提和基本途径。从宏观上看，我国有13亿人口，是世界上人口最多的国家，解决就业问题任务繁重、艰巨、紧迫。从矿山城市来看，下岗职工多，就业岗位稀少，就业压力大是转型期矿山城市的突出矛盾，因此，实施积极的促进就业政策是对矿山城市经济转型最重要的政策支持，也符合我国确定的“劳动者自主就业，市场调节就业，政府促进就业”的就业方针。建立和完善公共就业服务体系是矿山城市地方政府在经济转型中促进就业的一项重要政策措施。为劳动者提供积极的就业服务，也是地方政府履行公共服务职能，落实促进就业方针的具体体现。(www.xing528.com)

（一）统一人力资源市场

市场经济规律要求市场在资源配置中要发挥基础性作用，但市场不能完全靠自发去形成，政府要在建立和完善市场机制中发挥调控作用。目前在我国的许多地区，人力资源的市场还没有统一起来，分割为人才和劳动力两大市场，把人才和劳动力两个市场统一起来，建立统一的人力资源市场是市场经济发展的客观要求，也是政府在要素市场建设中应履行的职责。人力资源与其他生产要素资源不同，它既是物质的，也是社会的，就其社会属性来说，人力资源表现为具有劳动能力的活生生的人，是政府公共服务的对象，因此，在人力资源配置中政府应为供求双方对接搭建平台，提供服务。应创新人力资源理念，打破身份等级界限，把各类人力资源的供给和需求统一纳入人力资源市场，建立功能完善的以公共职业介绍机构为主的综合性服务场所。利用计算机网络系统，建立市、区、街道、社区联网的就业信息服务网络，定期发布人力资源供求信息，积极鼓励和支持民办职业介绍机构的发展，使之成为公共职业介绍机构的重要补充，发挥各类职业介绍机构的作用，为人力资源供求对接提供中介服务。

（二）提供就业技能培训

为下岗失业职工提供再就业技能培训，是政府促进就业的一项重要措施，也是世界许多国家支持资源型城市转型的通行做法。一般地说，矿山工人的就业技能比较单一，所从事的劳动多是体力性和操作性的劳动。矿山关闭破产后，这些工人转岗的最大障碍就是劳动技能的不适应，因此对这些职工进行转岗就业技能培训，是支持其再就业的重要的前提条件，也是资源城市地方政府的重要责任。

创建再就业培训基地。就业技能的培训需要时间、场所、成本，对下岗职工的就业技能培训，付出与回报是不对称的，特别是在资源城市转型初期，职工下岗比较集中的特殊时期，政府实施促进就业的政策，要把再就业培训放在重要的位置。要搞好培训场所建设，可以利用原有的技工学校和职业学校等教学设施，创办下岗职工培训基地；要根据下岗职工的要求，人力资源市场的需求，有针对性地对下岗职工进行集中培训，凡是有再就业要求的下岗职工，都要纳入培训范围，由政府提供一次免费的培训，职工培训所发生的费用支出，由政府财政部门列支，列入经济转型成本支出。

按订单培训，用培训后就业率检验培训效果。鼓励用工单位开展就业技能培训。政府在直接组织开展下岗职工培训的同时，还要用政策鼓励和调动各类企业招用下岗职工，并根据本企业的需要对职工进行培训，政府对此可以给予培训补贴。

（三）支持创业，以创业促就业

创业是就业之源。政府实施积极的就业政策，除了提供公共就业服务，搭建信息平台，提供就业技能培训外，还有更重要的一条措施就是支持民间创业活动，开辟就业岗位，这是解决就业问题的根本途径。

根据国家发展改革委专题研究小组的研究报告，目前我国的民间创业活动存在着五个现实问题：第一，创业门槛高，新设立企业程序复杂，在经营范围、经营方式、注册资本等方面限制过死，缺少灵活性，且批复时间较长；第二，创业税收扶持力度小，对科技型企业倾斜较多，而对生存型小企业，特别是吸纳就业容量大的劳动密集型企业缺少鼓励性政策；第三，创业活动缺乏信贷支持；第四，创业公共服务处于起步阶段，创业企业大都处于自然成长状态，政府的创业咨询、创业辅导还不能满足需求；第五，创业者能力不足，相当一部分企业仍沿用家族式的传统经营管理方式，缺乏对市场的适应和把握能力，创业成功率低。

上述五个现实问题是就全国而言，而在资源城市某些方面可能表现更为突出。因此，在支持资源城市经济转型，支持创业、促进就业方面，应该给予更为宽松的政策。

国家发展改革委员会的研究报告对鼓励支持创业活动提出了四项政策建议：一是完善创业政策。主要内容有简化审批手续，缩短审批时间，切实降低创业成本，建立创业绿色通道；降低公司注册资本限额，允许注册资金分期到位，放宽知识产权出资比例限制；调整就业补贴扶持资金的支出结构，将一定比例用于创业活动，变输血为造血，支持失业、下岗人员的创业活动；鼓励高校毕业生从事个体经营和创办企业。二是完善创业辅导，建立健全创业服务体系。主要内容有加快建立为创业者提供服务的专门机构，尽快建立一支创业辅导专业队伍，支持创业辅导基地建设，为创业者提供创业咨询、创业培训、政务代理、市场开拓、信息咨询等一条龙服务，提高创业者的创业能力和创业小企业的成活率。三是改善投融资环境，加大对创业企业的资金支持。主要内容有扩大对新创小企业发放小额贷款的范围，鼓励并支持中小企业信用担保机构开展创业贷款担保业务，开发和拓宽多种融资渠道，为创业者提供筹资、融资服务。四是加强创业培训，提高创业能力。把就业技能培训和创业技能培训结合起来，针对下岗失业人员、大学生等不同创业群体的特点，制订培训计划，完善培训内容，采取灵活多样的方式开展创业培训工作，弘扬创业精神，营造创业氛围。

辽宁省政府提出了支持下岗失业人员创业的三项政策，这些政策对于研究如何支持资源城市下岗失业人员创业具有很好的借鉴意义，三项政策内容如下：

一是税收扶持政策，规定下岗失业人员从事个体经营，自领取税务登记之日起，三年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加税和个人所得税。

二是收费优惠政策，规定下岗失业人员从事个体经营，自工商部门批准之日起，三年内免收或减半征收有关登记类、证照类和管理类等行政事业收费。包括：（1）个体工商户注册登记费（开业登记、变更登记、补换营业执照附本）、个体工商户管理费、集贸市场管理费、经济合同签证费、经济合同示范本工本费；（2）税务登记证工本费；（3）民办医疗机构管理费、卫生检测费、卫生质量检验费、预防性体检费、预防接种劳务费、卫生许可工本费；（4）民办非企业单位登记费（含证书费）；（5）劳动合同签证费、职业资格证书、求职登记费、就业前培训费；（6）特种行业许可证工本费；（7）烟草专卖零售许可证工本费（含临时的零售许可证费）；（8）导游员资格培训费、导游人员资格报名考试费；（9）城市占道费（减50%征收）；（10）城市私房占地费、城市临时占地费；（11）国务院以及财政部、国家计委和省政府及省财政厅、物价局批准设立的涉及下岗失业人员就业和再就业的其他登记类、证照类和管理类等行政事业性收费项目。

三是小额担保贷款政策。规定小额贷款按照个人自愿申请、社区推荐、劳动保障服务机构审查、担保机构承诺担保、商业银行核贷的程序进行，贷款额度一般掌握在2万元左右，限期最长不超过两年。到期需要延长的，可申请延期五次，延期年限不超过一年，对从事微利项目的，可按规定享受财政贴息，延期不贴息。

各级政府为支持创业而制定的政策措施，不可谓不全面，也不可谓不具体，但政策的贯彻落实能否取得预期效果，还需要经过实践的检验，创业活动中存在的一切现实问题应当引起重视并采取措施加以解决。从创业主体来看，首先是创业主体严重缺乏，资源城市的下岗职工具备创业能力和创业素质的人不多，大都有就业要求，但无创业欲望，创业活动需要带头人，没有带头人，则创业活动难以开展；其次是创业能力不强，主要表现在下岗职工大都文化素质不高，视野较窄，不善经营，创业无资本，即使有政策可以提供小额贷款支持，但创业者抗风险能力不强，担心创业失败背上债务包袱。从政策实施主体来看，政府出台的政策要通过政府部门、具体办事机构、工作人员传导到政策客体，即创业主体，这中间要经过许多环节，许多政策在传导过程中被打折扣，有些政府部门在实施政策过程中还会制定一些附加条件，有的甚至从部门利益出发消极执行政府政策，这样，政府很多好的政策在贯彻过程中不能全面落实到位。上述问题提醒政府，只有良好的愿望和完善的政策不一定就能实现期望的目标，要有针对性地采取措施把政府支持创业，促进就业的政策落到实处。如要在下岗职工就业培训中，选择一些素质较高，有创业能力、创业欲望的人员，着力把他们培养成创业带头人，把政府支持创业的政策直接落实到他们身上，通过他们创业带领下岗职工就业。再如，要建立政务信息披露制度，政府制定的与公众有关的政策信息，要通过媒体向公众公开，透明操作，并建立监督惩戒机制，以此保证政府制定的各项政策不打折扣地贯彻落实。

（四）开发岗位，引导就业

城市第三产业是扩大就业的重要领域。传统服务业具有对劳动者就业技能要求不高，就业容量大的特点，而在许多城市便民、利民的服务项目都没有得到很好地开发。围绕着城市社区功能的完善，就可以开发出早餐、洗衣、幼儿看护、老年人护理、居民健身、娱乐等诸多岗位，还可以开发出社区保安、保洁、绿化美化等一些公益性岗位。这些岗位非常适合大龄下岗职工的再就业，各级政府应当把发展第三产业，特别是社区服务业作为扩大就业的主要方向，把街道和社区动员起来，给予必要的资金扶持和引导，使之成为解决城市就业问题的有效途径。

（五）依法维护劳动者的合法权益

对劳动者合法权益的保护也是政府促进就业的一项重要政策。目前我国的人力资源市场总体上呈现出供大于求的特点，城市里存在着大量的下岗失业职工，农村大量的剩余劳动力涌入城市寻求就业岗位，每年城乡还要新增相当数量的劳动力。据国务院新闻办2004年4月发布的《中国的就业状况和政策》披露，2003年底，我国的城镇登记失业率为4.3%，城镇登记失业人数为800万人。这一数字显然没有包括许多国有企业的下岗人员。人力资源的这种供求状况使劳动者在择业中处于不利的境地。近年来，频繁发生的劳动者合法权益受到侵犯的问题足以证明这一点。可以说，我国对市场经济条件下劳动用工的管理还没有纳入规范的轨道，在这种情况下，政府应当研究和制定规范劳动用工管理的措施和办法，并作为政府促进就业政策的组成部分。

劳动者的合法权益一方面要靠劳动者自身来维护，另一方面要靠政府劳动部门对劳动用工单位依法监督管理来实现。目前，在一些地区经常发生的劳动争议纠纷，用工欺诈，劳动安全保护措施不完善，拖欠工资，拒绝缴纳职工养老、失业、工伤保险等侵害职工权益的现象，靠劳动者自身来维权是难以做到的。在下岗职工较多的资源城市，这类问题更为突出。由于职工在就业中的合法权益得不到保护，严重地影响下岗职工对再就业的信心，也使职工再就业的状态变得极不稳定。因此，政府必须加强对劳动用工的监管，严肃查处侵害职工合法权益的行为，切实维护劳动者的合法权益。

（六）劳务输出

开辟劳动输出渠道，为劳动力转移流动提供服务和政策支持，也是资源城市解决就业问题的一个重要措施。第一，可以组织成建制的劳动力转移，矿山职工是组织性纪律性很强的产业大军，老矿区曾经有过向新矿区成建制输送技术工人的历史，矿山资源萎缩时，国家、省、市政府可以有计划地降低开采强度，保留职工队伍，由国家或省政府帮助协调，成建制地向新开展建设的矿区输送采掘队等职工队伍，这样可以避免在矿山关闭破产时职工大批、集中地下岗，缓解资源城市的就业压力。第二，与经济发达地区建立劳务输出协作关系，开展订单和有组织地输出。我国许多经济发达地区劳动岗位多、容量大，而资源城市则就业岗位稀缺。资源城市地方政府应当主动出击，把新生劳动力和年轻的下岗职工组织起来，根据用工地区对劳动力就业技能的要求开展培训，并有组织地开展输出。第三，建立劳务输出服务机构，在劳务输出用工比较集中的地区由政府建立办事服务机构，帮助解决驻地劳务人员工作和生活中的困难，处理劳务纠纷，维护合法权益，排除劳务输出人员在异地他乡工作的孤独感、恐惧感和后顾之忧。第四，鼓励劳务中介组织开展劳务输出中介服务，对规范经营、诚实守信、劳务中介成效显著的中介组织，政府可以按劳务输出的就业人数给予奖励。

四、项目与投资政策

资源城市经济转型离不开项目与投资支持，项目与投资是资源城市经济转型的重要动力源。资源城市进入资源枯竭期以后，自身造血机能极差，因自身条件所限，对外资的吸引力也极为有限，对这类城市，需要国家运用投资政策手段予以必要的支持，这也是资源城市完成经济转型的必要条件。

（一）公共项目投资政策

公共项目投资是政府公共财政职能的体现，也是政府行使公共服务职能的基础条件。公共项目投资具有投资规模大，受益群体广泛，效益体现社会性、公益性、长期性的特点。因此，这种投资是政府的责任，应由政府来承担。以盈利为目的，追求经济效益的企业一般不会介入，除非有经济实力的财团或大企业为追求社会名望而作出善举。

对资源城市公共项目的投资，应是国家支持资源城市经济转型的重要方面。本书曾作过阐述，我国传统资源城市大多数城市功能不完善，基础设施陈旧落后，更新改造滞后，进入转型期以后，又已经无能力维持城市功能的运转和公共项目的再投资，而这些又构成城市发展的硬环境，不改善将成为城市经济转型发展的限制因素。近几年来，国家在宏观经济调控中，为拉动内需、推动经济增长采取了以投资促增长的政策，通过发行国债筹集资金，安排涉及国计民生的重大基础设施项目建设，如三峡工程、高速公路建设、铁路改造提速、机场改造建设、大江大河治理等等，这些项目具有公共投资性质，对国民经济的长远发展具有基础性作用，实施几年，也确实收到了拉动国民经济发展的宏观效果。在国债的使用安排中，城市基础设施项目建设也在其列，但在具体实施过程中，未体现出对资源城市经济转型这种特殊对象的倾斜。有些资源城市因为自身的配套能力差而无法争取到国家对其公共项目投资的支持。因此，国家在安排公共投资时，应当制定向资源城市倾斜、支持资源城市经济转型的投资政策。对资源城市的重大基础设施项目，如城市的出口道路、高速公路的过境、城市供电设施的改造、供水能力的提高、通信设施的布局改造提升等，国家应给予优先考虑和安排；对改善城市功能的公共项目投资，如文化体育活动设施、图书馆、博物馆、体育场馆、老年人、青少年、妇女儿童活动场所等等也应给予投资补助或直接的投资。

（二）产业项目投资政策

产业项目具有经营性质，有投入就要有产出，追求经济回报。按照国家现行的投资政策，除了涉及国计民生的重大基础产业项目外，国家将不再对一般经营性项目给予投资，特别是对竞争性行业，国有资本一般不再进入。这种宏观背景使资源城市在经济转型中争取国家的产业项目投资几乎变成了不可能。但对于资源城市经济转型来说，产业项目投资是必不可少的，资源城市的产业升级、接续替代产业的培育与发展，都必须依靠投资产业项目来完成，没有产业项目的投资，经济转型将成为一句空话。但产业项目与公共基础设施项目投资不同，在支持政策上也要有所区别。国家可以在以下方面对转型产业项目给予政策支持：

第一，深化投资体制改革，简化项目审批程序。项目审批是国家宏观调控的一个重要手段，这种手段实质上是行政权力配置资源的产物，在我国市场经济还未成熟的阶段，这种资源配置手段仍然发挥着相当大的作用。为支持资源城市的经济转型，对资源城市涉及产业结构调整的重点转型项目，国家应适当下放投资、土地出让等审批权限，简化审批程序，对于资源城市与其他地区同时申报的同类产业项目，在布局上向资源城市倾斜。

第二，对资源城市的新资源开发，资源综合利用，环境保护等项目给予直接的投资支持。资源城市的资源枯竭一般是指矿产资源的枯竭，并不表明城市的其他资源也都枯竭，许多资源城市还有旅游资源以及其他资源等等，如煤矿城市都遗留有丰富的煤矸石资源，过去是作为废弃物排放，现在可以综合利用，并有很高的开发价值。2005年6月27日，《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》（国发［2005］21号）要求以粉煤、煤矸石、尾矿等综合利用为重点，推进工业废弃物综合利用。开发新资源可以成为资源城市发展接续替代产业的重要依托。对资源城市依托资源开展新上项目或有利于环境保护的资源综合利用项目，应纳入国家投资支持的范围。如对资源城市的资源勘探项目安排探矿和采矿权的出让、矿区废弃土地的复垦、煤矸石的开发利用等都应当纳入国家支持资源城市经济转型的投资范围。

第三，对经济转型的主导产业和骨干企业予以投资与政策支持。培育主导产业和骨干支柱企业，是资源城市经济转型的根本任务，也是解决资源城市可持续发展的根本出路。资源城市应当根据国家的产业政策、当地的比较优势，确立经济转型的主导产业发展方向，列支主导产业引导资金，国家和省也应当支持资源城市发展主导产业，给予资金补助，共同构成经济转型主导产业引导资金。对符合国家产业政策和城市经济转型方向的企业投资，不论是外资企业投资，还是域外资本或民间资本投资，都给予投资补助，以此吸引各类资本投入并导入经济转型的轨道。为吸引外资发展地区经济，各地在招商引资中都付出较大成本，资源城市在经济转型中为吸引各类资本进入需要付出更大的成本，因此建立主导产业引导资金是十分必要的，国家在投资与政策上对资源城市产业引导资金给予支持也是十分必要的。产业引导资金可以在以下投资方向上使用：一是对外商（民资）投资在一定规模以上的企业在固定资产投资中的征地、厂房建设、设备采购等方面给予一定额度的投资补贴；二是用转型引导资金投资建设转型工业园区，完善园区的基础设施，建设标准化厂房，出租或出售给各类投资者，筑巢引凤；三是可以用转型引导资金为经济转型重点企业使用银行贷款提供贴息。

第四，各级政府对资源城市转型项目的投资支持，都必须坚持市场化运作原则。资源城市有必要成立政府性投资公司，上级政府支持转型项目的投资都要纳入投资公司经营和管理，由投资公司代表地方政府向上负责，对转型投资项目的各种投入由投资公司一家对外，并负责对投资使用情况进行监管。对于国家支持的基础设施项目，资源开发、环境保护等投资性项目，要作为政府投入的资本金管理，监督其投资使用效益；用于转型引导资金的投入，则可以区别情况，有的也要纳入资本金管理，有的可以作为政府的无偿投入，但也要监督其使用的合规合法性。

五、人才政策

人的因素是经济发展诸要素中的核心要素，人才与智力支撑是任何一个地区经济发展都不可或缺的关键环节，资源城市的经济转型也是如此。研究和制定与经济转型相适应的人才政策，培养人才、吸引人才、留住人才、用好人才是资源城市地方政府的责任，也是实现资源城市经济转型的重要支持保障条件。

（一）创新人才观念

1.传统意义的人才定义

传统意义的人才定义是狭义的人才定义，主要是指经过中等专业学校（含高中）培养教育取得毕业学历，并具有一定专业技术特长的各类人员。过去组织、人事部门在人才统计中，基本是按这个标准统计。这样定义的结果是把经过自学或在实践中学习锻炼掌握了某一方面的知识和技能的人排斥在了人才之外，而在目前社会经济活动日益呈现出丰富多彩的情况下，在社会实践中培养造就了许多具有某一方面专门技能的人才，在不同的领域对经济与社会活动作出贡献。比如在企业经营管理领域，闯出了许多民营企业家，他们不一定受过高等教育，但却经过艰苦创业完成了企业的原始积累，使企业发展壮大，成为成功的创业者，这些人在对国家和社会做贡献的同时，自身的经营管理才能也得到了提高和展现。因此，狭义的人才概念已经不适应社会发展变化的新形势，必须用新的思维和理念来认识人才。

2.新的人才观及人才分类

新的人才观是从广义上定义人才，即大人才观，是不唯学历看能力，不唯文凭看水平。以是否具有从事某方面职业所需要的知识和技能为标准。广义的人才观认为人人都可以成才，社会实践也是一所大学校，也可以培养人才。在社会分工越来越细，职业分类不断细化的今天，劳动者只要具有某种职业要求的专长和技能就应视为人才。

目前，我国确立的是广义的人才概念，把人才分为四大类，即党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才。党政人才主要是指各级党政机关领导干部和公务员队伍；企业经营管理人才主要是指各类所有制企业的经营管理者队伍；专业技术人才是指从事科研、设计、技术创造的专门人员；高技能人才主要是指在工人、农民等普通劳动者队伍中具有较高操作技能和某种专长的人。上述四类人才构成我国人才队伍的主体，是我国经济建设和社会发展的中坚力量。

（二）人才培养政策

人才培养对资源城市经济转型是一项战略措施。经济转型对各类人才的需求将与日俱增，但资源城市受主导产业衰落的影响，人才总量及人才结构都呈现出与经济转型不相适应的状态，转型中的产业结构调整必然要求各类人才的素质与之相适应，这就使人才结构也同样面临着转型的问题。改变和优化人才队伍结构，走人才引进之路不失为一条捷径，但单纯依靠引进人才来满足产业转型诸多任务的需求带有很大的不确定性，坚持培养引进相结合，立足于培养，才是解决人才问题的正确选择。

根据人才培养的不同途径，可以制定并实施以下几方面的人才培养政策：

1.强化党政人才的在职培养。对象是党政机关的公务员和各级领导干部。党政人才是经济转型的领导人才。毛泽东说过：正确的政治路线确定之后，干部就是决定的因素。党政人才素质能力的高低，决定着经济转型事业的成败。党政人才的培养要以提高素质，增加驾驶市场经济和领导经济转型能力为目标，要制定中长期培训计划，利用各级党校、行政学院、与高校联合办学等各种阵地，加强对党政干部的学习培训。对党政领导干部的培训要带有强制性，规定其任期必须完成的学习课时和培训科目，并建立学习制度，与提拔使用挂钩。要注重对年轻后备干部的培训，采取进党校、进大学进修、出国培训等途径，提高后备干部素质，为事业储备人才。要把对干部的实践锻炼作为党政人才提高素质增长才干的一条重要措施，采取到发达地区、落后地区、上级机关、基层单位挂职锻炼的方式，多岗位锻炼干部，增强领导干部面对复杂局面、处理复杂问题的能力。

2.利用国内外教育资源，搞好企业经营管理人才和专业技术人才的继续教育。资源城市经济转型，企业是主战场，需要一大批熟悉市场经济规则，具有战略开拓能力、经营管理水平较高的优秀企业家，还需要一大批懂得各方面专业技术知识和业务的专业技术人才。实施经济转型必须重视并采取切实措施培养造就企业经营管理人才队伍和专业技术人才队伍，要有计划、有组织地选送具有发展潜力的企业经营管理人才到国内发达地区或发达国家进行短期培训；积极引导和鼓励企业经营管理人才到大学进修MBA课程或参加国家、省有关部门举办的高级研修班、现代管理技术讲座、论坛等学习培训活动，培养企业经营管理人才的世界眼光、战略思维和战略开拓能力。要围绕经济转型的需要培养高层次和急需的各类专门人才，如工程技术、决策咨询、研究策划等方面的专家和学科带头人，推荐各类专业技术人才参加各类学会、协会、研究会的相关学术活动，参加各类高级研修班、培训班的进修，支持和鼓励在岗的大学生回到学校学习研究生课程等方式，促进他们掌握新知识、新技术，把握世界科技新趋势。

3.依托大学搞好紧缺人才的委托培养。利用高等教育资源为资源城市培养转型紧缺人才是国家支持资源城市经济转型的重要措施，也是资源城市人才培养的基础性工程。委托培养的基本涵义是，经过国家或省政府有关部门协调，作为支持资源城市经济转型的一项措施，确定几所大学与资源城市建立委托培养关系，在每年的招生计划中单独列出一定数量的对资源城市的定向委培生，针对资源城市经济转型急需的专业，从资源城市的应届高中毕业生中通过高考招录，为体现对定向委培生的照顾，可以适当降低分数段，毕业后回家乡工作。这样坚持数年，就可以为资源城市培养出一批适合各种专业需要，在资源城市经济转型中留得住、用得上的专门人才。

4.办好职业教育，培养高技能实用人才。高技能实用人才主要是指具有较强的操作技能和丰富的实践经验的技术工人。就人才的构成来说，各类人才在社会发展中的地位和作用并无高低贵贱之分，只是分工不同而已。在企业生产经营的全过程中，加工制造环节需要大量的操作工人；在社会服务性领域，需要大量的掌握一定服务技能的从业者。随着社会的发展，职业的分工将越来越细，对每一个职业的从业技能要求也将越来越多，经过职业培训获得从业资格将成为新生劳动力走上就业岗位的一道门槛。资源城市办好职业教育既有培养高技能人才之功，也有促进就业之效，要列为支持和促进经济转型的重要政策加以实施。第一，要以市场为导向，适应经济转型发展战略的要求，以促进就业为目标，明确职业教育的发展方向。第二，要加大投入，整合城市现有的教育资源，调整结构创建高等职业技术学校，以培养学生的动手能力和操作技能为目标，配套建设好实习基地。第三，深化教育体制改革，促进职业教育办学社会化。作为技能培养的职业教育，与义务教育不同，可以引入民办机制，动员社会资本参与。政府要支持民办职业技术教育，在申请办学、办学力量评估、学生职业技能鉴定、毕业证书和职业资格证书发放等方面与公办学校一视同仁，引导民办职业学校面向市场，与用人单位联合，实行定向培养，办出专业特色。第四，政府要研究制定并规范高技能人才的职业名称、分类及其标准，建立职业技术人才评价机制，完善质量资格的考评任用制度，通过职业技能考试或职业技能竞赛选拔高技能人才，并授予他们专业技术职称，创建高技能人才培养、评价、选择的配套机制。

（三）人才引进政策

引进人才是资源城市解决人才短缺问题的重要途径，也是一条捷径。培养人才需要周期，引进人才则可以解决应急问题。制定人才引进政策，要研究人才流动的一般规律，适应规律制定政策，提高对人才的吸引力。

1.人才流动的一般规律。我国在改革开放前人才是不允许自由流动的，完全是计划配置，分配定终身。改革开放以后，人事制度逐渐松动，真正实现自由流动还是20世纪90年代以后，人们有了自由选择职业的权力。计划经济时期，人才实行计划分配，对资源城市是有利的，当时为开发资源，国家计划分配大量的大中专毕业生进入资源城市，这种情况也可以称为是有计划流动。改革开放以后，国家在深圳、珠海、海南等地建立经济特区，由于实行特殊的政策，吸引了国内各地大量的人才涌入特区，被人们称为“孔雀东南飞”现象。近几年来，人才的流动呈自由化状态，哪里生活环境好、工资待遇高、有利于个人发展就向哪里流动，但一个总的趋势是向经济发达地区、沿海地区和中心城市流动，资源城市则属于人才净流出地区。人才流动的这种趋势，是符合市场经济规律对人力资源配置要求的，这种形势给资源城市解决人才问题提出了新的课题，一个直接的结果就是在引进人才问题上，资源城市必须付出更大的政策代价。

2.人才引进的主要政策方式。毋庸讳言，人才流动的源动力是对“名与利”的追求，作为资源城市要构造对人才的吸引力，就要有比其他地区更为宽松、优惠的政策，承认人才的价值，在“名与利”上舍得付出。否则，人才引进政策就是一杯白开水，平淡无味。

对“利“的追求是人们对物质利益方面的追求，对“名”的追求是人们对精神和个人价值实现的追求，这两种追求是人们实现生存权、发展权的必然要求，也是经济社会发展的动力，无可厚非。在利益追求方面可以研究制定的政策有：（1）建立人才储备库，敞开接收大学本科以上毕业生。对于自愿来资源城市工作的大学本科以上毕业生，可以进入人才库或进入机关事业单位，不受编制限制，政府财政保证其工资待遇；（2）对于有工作实践经验，经济转型急需的专业技术人才，可以以高工资、提供住房等优厚福利待遇或采取特事特办的办法为其解决具体问题，吸引其到资源城市工作；（3）对于有技术发明、专利，或特殊技能专长的人才，可以允许其以发明、专利和技术入股，参加企业分配。在精神追求方面可以通过创造有利于人才干事创业的环境，给荣誉、给地位、实现其自身价值等方式吸引人才。对党政机关领导干部职位面向社会公开选聘，吸引党政领导人才；对国有或国有控股企业面向社会公开招聘经营管理人才；以技术职称评聘、授予荣誉称号、聘请技术顾问、客座教授和委任客座市、县、区长助理等形式吸引专业技术人才。

人才引进的物质利益动力和精神价值实现动力往往是联系在一起的，在目前人才流动自由空间比较大的情况下，必须创新人才引进理念和人才引进方式，要打破人才引进必须唯我所有的传统观念，树立人才共享、不求所在、但求所用的新观念，把引进人才与引进智力统一起来，结合技术招标、技术咨询、引进项目等形式把相关的人才引进来，巧用各种动力和灵活的方式，使引进的人才进来顺心，留下安心，工作舒心。

（四）人才激励政策

人才激励政策是使各类人才充分发挥潜能和作用的重要政策措施。是吸引人才、留住人才、使用人才的必要手段，也是尊重知识、尊重人才的具体体现。

人才激励的核心是对人才价值的承认。因此，人才的激励政策必须以促进人才价值的实现为目标。一要为各类人才充分发挥潜能和作用创造条件搭建平台。人才的价值首先是靠发挥作用，对社会做出贡献来实现的。吸引人才、留住人才根本目的是使用人才，让各类人才在推动资源城市转型中发挥聪明才智。因此，要不拘一格选人才，不唯学历、不唯年龄用人才，尊重人的个性，允许人的自由发展，创造宽松、和谐的人才发展环境。二要给予人才与其贡献相适应的回报。人才发挥作用体现的价值是人才的能量价值，它衡量的是人才能量的付出。而人才得到回报所体现的价值则是人才的社会价值，社会价值是衡量人才价值的重要尺度，因而是人才激励政策的基本作用点，社会价值要与能量价值相对称，才能使人才的潜能充分地发挥；如果两者不对称，则可能使人才的潜能发挥受到限制。对人才的激励政策就是要使人才的社会价值得到体现。人才的激励措施与吸引人才的物质与精神动力是一致的，两者的区别在于吸引人才的政策目标单一，只在于把人才吸引进来，而激励政策的目标则在于把人才的作用发挥出来，与人才的贡献挂钩，具有效益性，而且有效的激励措施也可以收到吸引人才的效果，因此制定完善的人才激励政策可以同时获得吸引人才、留住人才、发挥人才作用的多重效果。

（五）人才政策的成本支付

实施人才政策是要付出成本和代价的。无论是培养人才，还是引进人才、激励人才，都需要支付必要的物质成本。虽然从宏观上说人才是资源城市经济转型必不可少的重要资源，都在为转型做贡献，但在微观上，每个人才的贡献单位是不同的，分别有着不同的主体，按照谁受益谁支付成本的原则，实施人才政策的成本代价应当分别由不同的主体承担。属于政府应当支付的成本主要在于党政人才及后备人才的培养和引进需付出的成本，社会公益事业所需专门人才的培养和引进需付出的成本，对地区经济社会发展做出突出贡献人才的激励奖励费用，以及对企业引进重要人才给予精神和荣誉鼓励等；企业根据自身需要进行人才培养和引进，或根据对企业的贡献对人才给予的物质奖励费用，应由企业自主决定和支付，但政府制定的各项人才政策应当作为企业处理同类问题的依据。

六、转型环境保障政策

辩证唯物主义告诉我们，一切事物的发展都离不开一定的客观条件。资源城市的经济转型也是如此，经济转型也需要一定的客观条件和环境。这里“环境”的涵义主要是指与人们的行为有关，可以对经济转型构成正面或负面影响的社会环境。

（一）转型环境保障政策应体现的原则

经济发展的环境问题越来越引起人们的重视，许多地方在追求经济发展的同时，开始认识到环境问题对经济的发展所带来的影响，并重视对环境的整治。虽然整个国民经济的发展有一个宏观大环境的问题，但在微观层面上，涉及资源城市经济转型中具体经济活动单位的具体问题时，其经济转型环境的营造就是地方政府的责任了。地方政府通常是通过政策的制定和实施来履行管理地区社会事务的职能，这本身就是转型环境的重要组成部分。因此，政府在施政过程中要始终把是否有利于经济转型作为一个价值标准，并且要运用政策手段努力营造有利于经济转型的优良环境。

有利于经济转型的环境保障政策应体现以下原则：一是合法性原则。即在为经济转型创造宽松环境时，要宽松有度，不能突破国家的法律法规规定的界限，如绝不能允许企业制假贩假，生产假冒伪劣商品坑害消费者。二是稳定性原则。即要保证支持经济转型的政策在一定时期内稳定，保持政策的连续性，切忌朝令夕改。三是可操作性原则。即政策的制定要紧密结合当地的实际，内容要具体化，不存在理解上的歧义，能保证落到实处，切忌过于原则和公式化。四是系统性原则。即与经济转型有关的政策相互配套，内容上相互联系并做到协调，不存在政策间的相互矛盾和抵触情况。

（二）转型环境保障政策的基本内容

区域经济发展的实践证明，越是经济欠发达地区，经济发展的软环境也越差，受计划经济的影响越深，政府行为对企业的干预和影响就越多。一个地区经济发展软环境的好与坏，归根结底在于政府的行政执法行为是否规范和得当。资源城市是受计划经济影响较深的地区，政府的行为方式往往带有计划的色彩，习惯于用行政手段处理或干预企业的活动，加之地区经济总量少，发展慢，财政状况不好，一些行政部门就会利用手中的权力到企业寻租，从而构成对软环境的破坏。因此，解决环境问题，必须从规范政府行为入手，营造高效透明的政务环境和公平公正的法制环境来保障经济转型的顺利实施。

1.高效透明的政务环境

资源城市在实施经济转型中，政府的职能转变必须相应跟进，这既是经济转型的客观要求，也是经济转型任务的组成部分。要实现从管理型政府向服务型政府的转变。一是要严格规范政府审批行为。审批是政府行使权力的体现，但要依法设定，要认真执行《行政许可法》，对没有法律依据的政府审批事项进行认真清理并坚决取消，同时要严格控制部门自行设定审批事项。二是要保证政府行政系统运转高效、政令畅通。工作效率也是重要的政务环境，政府在办事服务中要建立灵活顺畅的工作程序，做到政令畅通，提高效率，坚决杜绝“梗阻”现象发生。三是要言而有信，兑现承诺。政府要带头创建诚信环境，对外发布的政策、办公会议决定的事项都要认真抓好落实，特别是面向企业或市民通过政策作出的一些承诺，通过办公会议决定解决的一些问题，一定要予以兑现和解决。四是要推进政务公开。地方政府的行政行为一般不涉及国家的重大机密，要实行阳光操作，凡面向社会的审批事项、审批内容、程序、行政收费项目和收费标准、违规处罚办法等要向社会公布，便于当事人了解掌握，并置于社会的监督之下。

2.公平公正的法制环境

良好的法制环境要靠政府各执法部门的共同努力才能形成。我国法制的特点是，政府许多部门都是国家相关法律、法规和规章的执法主体，而我国由于走向法治社会时间较短，一些法律、法规、规章的规定还不严密，并赋予执法部门相当的自由裁量权，这就使许多执法部门在行使执法权时有了相当大的运作空间。可以说许多影响经济发展软环境问题的产生都与此有关。因此在现实条件下，建立公平公正的法制环境还存在着相当的难度。但这并不等于政府就可以无所作为，放任自流。第一，政府必须做到严格依法行政，使每一项具体行政行为都有法律依据，避免行政行为的随意性。第二，要规范行政执法行为。在执法过程中，政府执法部门居于主动地位，要严格按程序操作，做到文明执法，树立平等意识，克服居高临下的特权思想，更要避免简单粗暴行为发生；要告知执法对象享有的权利，允许执法对象申诉和申请行政复议，在行政复议中执法部门要承担举证责任。第三，要宽严适度，尺度统一。企业的成长需要宽松公平的市场环境。我国现行的法治环境总体上说是既存在许多漏洞，又不很宽松，许多企业是在缝隙中艰难成长。有利于经济转型的法治环境应当是力求宽松一些，使企业得到更多的成长机会和空间，特别是许多企业在创建初期，原始资本积累阶段，不可避免会存在经营活动中的不规范行为，如果没有一个宽松的环境，就可能使这些企业被扼杀在摇篮里。公平的市场环境，要求政府执法部门对所有的执法对象都应一视同仁，一把尺子量到底，尺度统一才是公平。在行使执法权时，不能尺度不一、宽严有别，更不能卖关子、送人情、搞暗箱操作，要用透明来保证公平。第四，要加强执法队伍建设。环境要靠人来创造，法律法规要靠人来执行。创造公平公正的法制环境需要素质优良、清正廉洁的执法队伍作保证。要制定行为规范，严肃工作纪律，用严格的纪律约束和相应的惩处措施来监管执法队伍，形成有利于城市转型和发展的行政执法工作机制。