资源城市转型中的主要矛盾揭秘

第一节　资源型城市转型的主要矛盾

资源型城市转型是一场深刻的经济社会变革，它不仅涉及人们思想观念的转变，而且涉及主导产业的更替、科技创新和体制改革的重大突破等一系列难题。可以说，转型面临的矛盾很多、很复杂，但主要矛盾集中在有关资源型城市生存发展和竞争力不强的根本问题上。

资源型城市转型的主要矛盾表现在以下几个方面。

一、产业结构畸形

资源型城市是因资源开发而兴建或发展起来的城市，资源型产业在整个城市的产业结构中占据支柱产业的地位。从产业结构的角度来说，第二产业是主体，第一、三产业发展严重滞后。第一产业多为粗放经营的传统农业，第三产业也多为资源型企业服务的商业和餐饮业，而第二产业则多以采掘业及其配套产业为主导，产业链条很短。整个城市的经济发展对资源具有高度的依赖性，城市各个产业的关联度很低，产业横向协调差、纵向水平低，产业转型的基础薄弱。由于资源的不可再生性，资源型城市迟早会遇到资源枯竭的问题。此时，资源型城市就会面临两种选择——可持续发展或者消亡。资源型城市要想摆脱“矿竭城衰”的命运就要实现城市的转型。而产业结构不合理是资源型城市实现转型主要矛盾中的重要方面，也是转型时期最突出、最亟待解决的问题。

（一）产业结构畸形的具体表现

1.第一、第二、第三产业比例严重失调

从资源型城市三次产业从业人员构成和三次产业的产值上可以反映出资源型城市在产业结构上以第二产业为主，第一产业与第三产业所占的比重较低。资源型城市第二产业从业人员比重和GDP比重均高于全国城市的平均水平，而第一产业、第三产业的从业人员比重和GDP比重又低于全国城市的平均水平。

2.第二产业内部结构不合理

在资源型城市的第二产业中，也存在着内部结构的不合理。一般在资源型城市中第二产业增加值占GDP的三分之二以上，其中工业增加值至少占GDP一半以上。如在煤炭城市的第二产业中煤炭采选业和电力工业的产值就占了整个产值的一半。1997年统计数字表明，石油城市大庆第二产业GDP比重达到了88%，其中石油和石油化工业的产值就占了工业总产值的九成，其国有经济的比重也曾达到了97%。其次，从企业的隶属关系上看，大部分资源型企业属中央、省直属，地方工业产值的比重甚微。

3.第三产业内部结构不合理

资源型城市第三产业的层次普遍较低，且只是由为资源型企业服务的商业及餐饮业发展起来的，其他像旅游、房地产、金融、广告、保险等还处在初级阶段。

（二）资源型城市产业结构的基本特征

由于资源型城市本身固有的特殊性，使得城市产业结构的发展变化也存在其特殊性。

1.产业技术结构水平不高

产品的技术含量与科技含量决定产品的竞争力。资源型城市主要工业部门的主业技术基本处于全国的中下等水平，技术装备趋于老化，新技术应用程度不高，技术进步速度较为缓慢，导致经济发展后劲不足。尤其在一些煤炭城市的技术结构中，存在明显差异，一方面是由现代化开采设备所组成的资金密集型企业；另一方面则仍然是由原始的开采方式来运作的一些低效益、低产出的小企业。

2.产品结构不合理，难以适应市场需求

资源型城市的产业结构以劳动密集型产业为主，因此其产品结构表现为以初级产品和基础原材料为主的粗放性特征，产品技术含量低、附加值低。其次，随着资源型城市逐步实现产业转型，其产业结构也由劳动密集型产业向资金密集型产业过渡，以原料为主的产品也必然被新产品、新材料所替代。一些传统的消费产品中新功能的产品少，结构老化，这些产品处于市场的被动状况，许多老产品在市场中也失去了竞争力。因此，面对市场的变化，如不能及时调整产品结构，将难以适应市场经济的需要。

3.产业结构布局中的分散性

由于资源型产业的发展客观受资源赋存条件及地理因素的限制，企业大多数分散在远离城市的边远郊区，一方面城市大部分依山、依矿而建，空间布局比较分散；另一方面由于资源开采和加工对资源依赖的特殊性，使城市内部布局也较为分散，这就为城市集中发展和居民的交通、生活等带来诸多不便。所以资源型城市一般都是选取一些条件较好、位置适中的地区集中建设生活区，然后以一定的交通线路相连接，在宏观布局上呈现分散辐射状结构。

4.产业组织的单调性

资源型城市产业组织的单调性在所有制结构上表现为全民所有制企业较多，而集体企业、私营企业较少；在企业的规模上表现为大、中型企业较多，而小型企业较少；在组织结构上表现为综合性的大企业比较多，而专业化分工协作的企业或企业集团较少。另外，由于投资环境以及区位条件等原因，上市公司、合资、外商独资企业的发展很薄弱，在科技结构和人才结构上也表现为单一化，资源型产业人才济济，其他产业科技力量不足，人才缺乏。

5.产业结构调整效益比较低

资源型城市的经济增长方式是粗放型的，知识密集型和技术密集型的企业比较少，劳动密集型的企业比较多，产业结构趋同化现象严重。同时大多数的资源型城市在进行项目选择和产业转型的时候具有投资规模大、建设周期长、投资回收期长等特点，产业的成长对资源的依赖性依然很强，配套产业群难以形成规模。资源产品的加工深度不够，资源利用程度不高，附加值低，从而导致经济效益低。

经济的发展与产业结构有着十分密切的关系，资源型城市产业结构的特殊性又影响和制约着资源型城市的建设和经济发展，并且给资源型城市社会的各方面带来一系列的矛盾和问题。

二、体制束缚

当前，影响资源型城市转型因素很多，如环境因素、劳动力再就业、产业结构调整等，但最根本的还是体制的问题。体制问题是当前资源型城市急需解决的问题之一。

资源型城市的转型受体制因素的束缚，具体表现是：

（一）城市职能上的二元结构

资源型城市在城市职能上都具有双重属性，它既是区域行政、经济、文化、交流的中心，又是国家资源产品的生产基地，既承担一般城市经济社会的综合服务功能，又承担发展工业的产业支柱功能。由于我国大多数资源型城市都是在先有企业后建城的模式下建成的，又由于过去计划经济的原因，资源型城市的主要职能是资源的开采，从而导致现有的城市基础设施不足，没有形成完整的以地方社会经济为主体的城市功能圈，城市的发展受到严重的制约。

（二）管理体制上的二元结构

我国的资源型城市是计划经济的产物，往往存在着条块分割的二元化管理体制，具体表现为政企不分、企业缺乏活力。长期以来企业办社会的负担十分沉重，企业包揽了职工及其家属的入托、上学、就业问题，医院、学校、福利、治安等也由企业负担，一个企业就是一个小社会。企业办社会是历史遗留下来的体制问题，管理职能的错位对企业与城市的发展都是不利的因素。20世纪80年代以来，国家虽然进行了种种改革的尝试，但到目前为止，这些问题仍然很严重，企业失去了自我调节、自我发展的功能，企业难以真正成为独立的法人，更谈不上市场竞争力了。其次，政府主管部门直接干预企业的内部事务，企业承担社会职能，这既严重地影响了企业的竞争力，也给城市转型带来了沉重的负担。企业承担了本应由政府承担的社会服务功能，从而增大了企业的运营成本。同时又由于资源型城市产业布局的分散性特点，地方政府又要为其提供相应的基础设施和公共设施等，使得城市空间结构比较松散，城市基础设施和公共设施的建设费用和维护费用也相应增加，企业也要时常接受名目繁多的摊派费用。另外，国有企业与地方政府之间也经常因为资源的开采发生某些纠纷，从而激化了企业与地方政府之间的矛盾。从城市财政收入的角度来看，资源型城市的财政收入主要依赖资源型企业，资源型企业的经济效益也直接影响着地方财政收入。在资源型城市转型时期，资源型企业由于成本过高，经济效益低下，而地方财力不足，城市的投资状况难以改善，替代产业不易形成。

（三）城市经济中的二元结构

资源型城市的经济可分为以资源开采为中心的较为现代化的部门和以农业、手工业为主体的传统产业部门，其中以资源开采和加工为中心的部门是经济增长的主导部门，而农村的传统产业部门只是被动地起作用，从而形成资源型城市在经济上的二元结构。

三、资金短缺

随着资源的逐步开发，资源型城市均面临“矿竭城衰”的威胁，为此，一些资源型城市都相继做出了产业结构调整的整体规划和相关政策。但由于在产业结构调整过程中资金方面的困难，使得资源型城市转型的进程比较缓慢，经济形势没有明显的改善。其资金短缺的原因主要有：

（一）产业因素的影响

资源型城市的主导产业是上游基础性产业，产品附加值远低于下游加工产业，这是资源型城市财力缺乏的根本原因。在目前的许多资源型城市中，除了产业结构相对单一外，初级产品相对较低，产品的加工程度也相对较低，缺少在市场中具有竞争能力的产品。现在的产品结构本身不能满足城市长期发展的需要。另外，随着电子产品的普及，加速了产品高附加值化的趋势，工业产品也逐渐向轻、小、精方向演化，对原材料和能源的需求下降。在能源结构方面，随着核电与其他新能源的兴起，从长远看，石油、天然气和煤炭在能源结构中的地位将会受到威胁。

（二）价格体系的影响

首先，在计划经济体制下，煤炭、石油等资源产品的价格偏低，再加上各种增支因素的影响，使得成本上升，企业出现政策性亏损，资源型城市也背上了沉重的包袱。又因为资源产品的价格变动波及面大，国家为保护下游产业，稳定整个价格体系，往往对资源产品价格实行行政性干预和管制，这使得资源产品价格难以反映其价值和市场供求变化，导致资源型城市利益大量外流。

其次，由于资源的价格过低，使生产企业的二次发展无法实现，生产者耗费的物化劳动和活劳动无法得到完全的补偿，再生产难以顺利完成，从而形成各方面的连锁反应。资源型企业利润低，使得资源型城市总体财力下降，资金匮乏。

再次，资源开采的成本升高，比较优势下降。不可再生资源多是埋藏在地下，一般的开采顺序是自上而下，由近而远，所以从总体上来看，资源开采的成本在不断地上升。另外由于技术进步的影响，资源型城市还会出现相对的成本升高。勘探技术的进步使更多的优质资源被发现，运输技术的进步使原来不具有费用优势的资源具有了优势等原因，造成了资源型城市的区位优势下降，综合效益相对减少。

（三）税收政策的影响

税收是国家财政收入的主要来源，也是城市建设资金的主要渠道，它直接影响着城市的财政收入。1994年税收改革前，资源型城市根据企业普遍亏损的情况出台了减免煤炭产品税的办法，但是它不但没有从根本上解决企业的困难，而且还使煤炭城市减少了收入，财政陷入了更加严重的困境，进一步恶化了煤炭城市的外部环境。1984年煤炭产品的税率由8%下降到3%以后，对城市财政收入的影响很大。1987年煤炭工业部和税务总局又采取了免交煤炭生产服务性产品税的办法，使当年地方税收趋于减少。而与此同时，地方还要每年给矿区提供粮食、副食和蔬菜等政策性亏损补贴，形成不合理的逆差。每年向国家提供大量廉价的资源产品，地方政府要负担职工的各种生活补贴、城市基础设施建设和治理遭破坏的自然环境，财政不堪重负。因此在适当的条件下，应该对地方政府有所补偿，以利于地方政府的资金积累，为在资源枯竭时期进行经济转型创造必要的资金条件，从而不致使资源型城市陷入恶性循环的发展之中。

（四）国家体制的影响

国有大中型企业是资源型城市经济的主体，也是城市财政收入的重要来源，但这些企业所创造的利润基本上缴上级主管部门，自身生产性发展资金所剩不多，自然对城市发展的贡献也非常有限。使得资源型城市呈现出“资源丰富，经济贫困”的尴尬局面，城市自我发展的能力明显不足。同时地方财力不足，收入来源较窄，往往对企业征收各种税费，又进一步加重企业的负担。一方面资源丰富，为国家做出了巨大的贡献；另一方面，城市却很穷，财政负担很重，资金短缺。

（五）社会资金的外流

由于资源型城市大部分是以无依托的形式建设起来的，也就是说先有企业后形成城市。多年来计划经济体制的影响，使得城市的基础设施建设不够完善，产业结构畸形。再加上众多主观、客观因素的影响，造成资源型城市经济不够景气，商品经济不够发达，投资环境恶化，使得大量的社会资金外流。

1.税金的外流

税金外流主要表现为一些发达地区的商家在资源型城市设点销售，却在原地区注册纳税；一些企业在本地生产，却在相邻地区注册纳税，强占本地的资源位，把利税上缴到其他地区。这对城市的资金积累，以及整个城市的税收都造成一定的影响。

2.通过股市外流

在当前物价不够稳定，消费者储币待沽的形势下，股票市场确实为人们手中的闲置资金提供了增值的机会，同时也为地方政府提供了税收的收入，但由于资源型城市上市公司数量有限，大部分资金流出本地，加强了外地企业的竞争实力，又反过来强占本地的商品市场。

3.地区间的贸易逆差导致资金转移

由于大部分资源型城市产业结构、产品结构比较单一，企事业单位和居民自然要从其他地区购入一些必要的商品，从而产生了资源型城市外购多、外销少，即地区贸易逆差引起的净支出增长。

4.盲目向其他地区投资

在企事业单位效益不够景气的时候，一些单位盲目向外地扩张，以求得企业的发展，例如房地产、建筑行业，使得大量资金外流，甚至一些资金血本无归。

5.在资源产品销售过程中也产生资金的流失

在计划经济体制时期，资源产品往往在销售的过程中实行赊账、白条的方式，这就造成了大量的呆账、坏账以及三角债务。账面上是有钱，但真正需要资金的时候却无处可讨。

6.以生产要素形式形成的资金“外流”

由于资源型城市与加工业发达地区间收益报酬率的差距，也促进了资源型城市生产要素的“外流”。其结果是发达地区经济发展速度加快，同时吸收生产要素的能力也加强，反过来又激励了生产要素的需求量，从而进一步提高生产要素的报酬率。而资源型城市由于生产要素的大量外流影响了城市的经济发展，生产要素报酬率下降，使城市区域内的生产要素外流，造成恶性循环。

四、人才匮乏

人才的缺乏所引起的技术开发能力弱、经营管理水平较低是资源型城市转型所面临的又一困难。资源型城市要想发展就必须进行转型。转型的实施需要大量的人才支持，人才的匮乏是制约资源型城市转型和制约资源型城市经济持续、稳定、快速发展的瓶颈。

（一）人口综合素质相对偏低

我国资源型城市人口的文化程度低于一般轻型结构城市，资源开采需要大量的劳动力，这是导致资源型城市人口素质低下的“先天性”原因。除科技人员、管理人员和部分技术人员从外部迁入以外，大多数劳动力来自周边农村，受教育程度较低，技能单一。即使是科技、管理人员也存在结构不合理和知识老化的现象。人口素质低下是建设文明城市一个重大的障碍性因素。

（二）人才结构不尽合理(www.xing528.com)

资源型城市由于历史上建设的原因加上开采技术条件要求不高，城市的产业结构主要是劳动密集型产业，对于技术水平的需求不是很高。所以城市职工的文化结构中文化层次偏低的比重较大，中高级人才严重短缺，制约了资源型城市经济的快速发展。

（三）教育基础薄弱

城市具有发展教育提高市民文化素质的职能，但资源型城市因特殊的环境情况，其教育经费紧张，师资力量不足，发展缓慢，难以培养大批高层次人才，满足不了城市发展及城市转型的需要。

（四）人才流失严重

由于资源型城市大部分处于欠发达地区，交通及信息的落后、艰苦的生活环境、恶劣的工作条件及较低的工资福利待遇，均难以对人才产生较强的吸引力。一方面城市发展需要大量的高素质人才；另一方面又招不来急需的人才，造成了供需之间的矛盾。同时，资源型城市又有大量人才外流，使本来就人才匮乏的城市更是“雪上加霜”。在人才自主择业、自主流动的条件下，许多人不安于在这样的环境下工作，向往生活环境优越、工作条件好、工资收入高的沿海地区，这便出现了大批本地人才外流的现象，导致城市转型所急需的高层次、复合型人才奇缺。

随着中国加入WTO，资源型城市也面临着市场经济的挑战。人才匮乏成为制约资源型城市转型的瓶颈。资源型城市人才的专业构成、年龄构成都难以适应科学技术的飞速发展及愈来愈激烈的市场竞争，难以适应资源型城市转型与发展的需要，具体表现为：

第一，结构性人才匮乏，将影响资源型城市的产业结构调整

资源型城市普遍产业结构单一，在计划经济体制下，产业链被人为割断，没有真正向下游延伸，工程技术人员主要集中在资源型企业及冶金、建材行业及相关科研机构。改革开放以后，资源型城市也积极探索城市转型的路子。但股份制改造、承包经营等一系列搞活国有企业的举措并没有使大多数企业活起来。其主要原因之一就是人才的专业构成单一，缺乏对外来资金的吸引；现有企业难以向其他产业扩张、延伸；难以吸引技术含量高的知识密集型产业来资源型城市发展。

第二，高新技术人才匮乏，使资源型城市发展无后劲

由于计划经济体制下产业结构的影响，资源型城市的技术人员往往集中在传统的行业，其他专业技术人才也主要集中在医疗卫生和教育机构等，高新技术人才很少。由于人才的匮乏，特别是高新技术人才的匮乏将使资源型城市难以吸引资金用于发展高新技术产业。应当说，廉价的劳动力、完善的基础设施、良好的社会氛围、优惠的政策等都是构成良好的投资环境所不可缺少的。但这些问题通过努力还可以解决，唯独缺乏高新技术领域人才这个问题不好办，它不仅影响现在，更影响将来。

第三，高素质管理人才的匮乏，使资源型城市难以在市场竞争中打胜仗

改革开放以来，一大批企业抓住了良好的机遇而发展壮大起来。山东青岛造就了“海尔”、“海信”，四川造就了“长虹”，广东造就了“TCL”……资源型城市也不是没有好的机遇，但却总是与发展机遇擦肩而过，这与资源型城市人才匮乏特别是高素质管理人才的匮乏不无关系。资源型城市缺乏资金，缺乏人才，更缺的是具有战略眼光的企业家。“长虹”有个倪海峰，“海尔”有个张瑞敏，每一个成功的企业都拥有一位成功的企业家和一批高素质的人才。这些企业家从不同的角度来解读现代的企业管理，形成自己的管理哲学，并以其创造力和个人魅力，在市场经济中开创一片新的天地。企业是城市经济的细胞，企业活了，城市的经济也就活了。企业能不能搞活、搞好，在很大程度上取决于企业的领导者。资源型城市经济要发展，需要一批高素质的管理人才，为传统产业注入活力，以此带动新兴产业的发展。只有这样，资源型城市转型才能迈出新步伐。

第四，高级技能型人才匮乏，使资源型城市企业的产品和服务竞争乏力

高级技能型人才在各行各业中都起到重要作用。在我国，汽车工业、机械、电子等产品的造型和性能之所以跟不上世界潮流，其主要原因不是我们的工程设计师设计不出来，而是我们的工人生产不出来，因为我们缺乏高级技术工人。发达国家技术工人中高级技术工人占35%以上，而我国仅为5%，当然，这和我国目前的教育、培训体制和社会观念有一定的关系。在发达国家，教育和培训是根据企业的实际需要来进行的，而在我国，教育和培训与企业的需求基本脱钩。从学校走向企业的人才大部分都需要企业重新进行培训才能走向工作岗位，又由于受社会地位、风气的影响，真正脚踏实地钻研技术的人少之又少。高级技能型人才的缺乏，使得工程师们的设计意图难以实现，产品质量无法保证，再加上人才流失等其他因素的影响，使得资源型城市企业的产品更加缺乏市场竞争力。

总之，高素质人才的匮乏，已经成为制约资源型城市经济发展的“瓶颈”，成为资源型城市所面临的又一大难题。如何培养、如何留住、如何利用高素质人才是资源型城市亟待解决的矛盾之一。资源型城市的经济发展应该以人为本，只有充分认识到人才的重要性，资源型城市才能摆脱困境，实现城市的成功转型，才能以更加雄厚的知识与人才积累来迎接新一轮市场经济的挑战。

五、环境缺乏吸引力

当今时代，人口、资源和环境问题已经成为经济社会能否持续发展的三大问题，环境问题也是资源型城市转型的主要矛盾的一个方面。

（一）区位因素

资源型城市是在资源开发利用的基础上形成和发展起来的，大多建于资源赋存地附近，资源的赋存及分布情况决定了资源型城市的地理位置。从国内外资源型城市的发展历程来看，不同区位的城市，其发展命运是有很大差异的。国外最终消亡的资源型城市，大多数都位于偏远地带，交通不便，信息闭塞，而得以持续发展的资源型城市普遍都在区位上具有一定的优势。所以区位条件是影响资源型城市发展和转型的一个重要因素。

我国大多数资源型城市位于边远山区，远离经济发达地区。由于地理环境偏僻，交通运输不够发达，信息比较闭塞，久而久之，便形成了远离国际市场与国内市场的自我封闭的状况。资源型城市的区位偏离限制了区域经济的发展。另外，资源型城市大多是在边远山区或内陆荒漠地区建立起来的，城市基础设施建设成本高于一般城市。城市缘矿而建，依矿而兴，一切以生产为第一，一切为生产服务，基础设施建设普遍落后，再加上资金短缺等因素的影响，使得城市基础设施建设的历史欠账越来越多。这给资源型城市转型造成很大困难。

（二）环境因素

改革开放后，尽管环境问题是所有城市面临的共同话题，但是资源型城市环境治理压力远比其他城市要大得多。

资源的大规模开采，一方面为我国经济建设提供了宝贵的资源；另一方面又由于资源开发利用不当而导致了严重的生态破坏和环境污染，尤其是一些煤炭资源型城市。煤炭的开采不仅造成了大面积地表塌陷，矸石山占用了大量土地，而且还造成严重的矿井水、洗煤水污染以及大气烟尘污染。据不完全统计，我国每年工业固体废弃物排放量85%以上来自矿山开采，现在固体废矿渣积存高达60亿-70亿吨，其中仅煤矸石就有30多亿吨，形成煤矸石山1500余座，占地5000公顷，有300多座发生自燃。煤矸石长期堆放于地表不仅大量占用耕地，堵塞河道，破坏生态平衡，而且排放大量粉尘、SO₂、CO、H₂S等有毒有害气体和热辐射，严重污染水源、大气和土壤，仅煤矿排放的废水每年就达26亿吨，废气达1700亿立方米。

截至1995年底，我国国有煤矿因开采造成土地塌陷面积达3.5万公顷，平均开采万吨煤塌陷土地0.2公顷。2000年前，平均每年计划开采原煤12亿吨，塌陷土地面积2.4万公顷；2000年后，每年塌陷土地面积以4%-5%的速度递增。这些塌陷使地表和地下水泾流发生改变，平原矿区地表积水，受淹或盐渍化，耕地资源被破坏，矿区水土流失和沙化加剧。

（三）城市建设因素

资源城市的发展高度依赖企业，城市的规划也以企业的需要为主，这使得城市的职能无法充分发挥，城市的社会功能也无法体现，城市的布局也受到产业的影响而过于分散，城市的建设和城市的发展受到很大的限制。

1.城市建设欠账较多，基础设施薄弱

我国资源型城市在城市的建设上基本是先生产后建设，先建矿后配套，这使得城市的基础设施建设滞后。更严重的是，资源开采也是先污染后治理。这样一来，在给城市环境带来很大问题的同时，又浪费了城市建设中的宝贵资金，“费钱、费力、费时”。随着资源的逐渐枯竭，这个矛盾就更加突出，因经济增长缓慢导致资金不足，环境治理进行不了，又使环境加速恶化，造成恶性循环。

2.城市布局的分散造成了聚集效益差

由于资源型产业的发展客观受资源赋存条件及地理因素的限制，所以大部分资源型城市部分的产业结构布局都比较分散，即使相对集中的地区也存在着企业条块分割、各自为政的问题。这不仅增加了配套基础设施建设的费用，也浪费了土地，增加了经营费用。

3.城市的综合经济发展缺乏必要的优化组合空间

资源型城市建设的封闭性、高度指令性、内向性仍很突出；条块分割现象至今尚存；综合经济的起步和发展依然分散，未能形成较好聚集效益和规模经济效益；城市现代化建设还缺乏发展综合经济的人才及其引入的良好环境；发展格局还不适应资源型城市战略转移的迫切需要。

可见，资源型城市在环境方面的种种劣势，极大限制了高新技术产业、旅游产业、绿色农业等新兴产业的发展。大多数新兴行业的高新技术产品都需要特殊的环境来生产，如微电子产品、精细化工产品在生产过程中要求周围空气清新、湿度温度适中等，这是保证高新技术产品质量的环境前提。资源型城市严重的环境问题极大地限制了一批新兴产业的发展，这已成为资源型城市的一大障碍。

六、劳动力再就业压力大

就业问题是目前中国面临的主要经济问题，随着市场经济的逐步深入，资源型城市这一特殊的城市类型也由于其发展过程中的种种弊端而逐步走入困境。大量低素质劳动力的富余对其经济发展的制约也全面显现出来。资源型城市实现转型已成为可持续发展的必经之路，这就要求对城市经济进行战略性调整。

劳动力数量大是再就业压力的核心。矿产资源的采掘业是一个劳动密集型产业，资源型城市相当部分比例的人口就业都在资源型企业。往往一家主要成员都在一个企业或行业工作，完全依赖这个企业而生存，一旦企业衰退，就会影响到整个家庭。

资源型城市产业结构比较单一，第三产业发展滞后，就业岗位不足，城市就业空间狭窄，使得这一类城市再就业问题普遍比较突出。尤其在一些老的资源型城市，资源濒临枯竭，大量工人需要转移到其他产业。但由于这些工人文化程度较低，吸收新知识、学习新技能的能力较弱。因此对这些工人进行转移、安置，引导再就业十分困难。况且一旦解决不好就会带来一系列的社会问题。因此下岗职工再就业已经成为资源型城市一个十分尖锐的社会问题，为资源型城市的经济发展和社会稳定带来极大的压力。

（一）再就业形势比较复杂，实施再就业工作难

受传统就业观念和计划经济体制下就业政策的影响，企业实际的富余人员较多。这一部分人员不能给企业带来多大的效益，反而却让企业为他们提供工资保险、社会福利等待遇，给企业带来沉重的负担。另一方面，一些已经下岗的失业人员也并未完全失业，他们往往通过各种途径和手段找到了工作，但再就业部门却不知道。这样，就业和再就业形势就变得错综复杂，使再就业工程加大了难度。

（二）国有企业实行“减员增效”，与失业率高涨形式尖锐冲突

面对日益激烈的市场竞争，国有企业为了生存也不得不积极进行体制改革。再加上国家政策的影响，国有企业裁减了大批冗员。就业吸纳能力降低，人员上岗引入了竞争机制，并逐步推向市场，这就使失业率居高不下，引起一系列的社会问题。一方面大量人员下岗，再就业压力大；另一方面由于实行减员增效，岗位总量在减少，使企业效益与用工矛盾突出，处于要效益与保就业不可兼得的尴尬境地。

（三）就业问题引发的社会问题突出

就资源型产业而言，首先，一线工人的职业寿命不长，又由于环境恶劣而引发的事故和职业病发病率较高，以至于二线无法安置而出现相对过剩。工人家属大量涌向城市，也增加了城市人口的就业压力。其次，资源型产业的工作岗位对性别的要求，使大量妇女劳动力无法充分利用。最后，当资源濒临枯竭，城市进入衰退期的时候，企业产量衰减而大批的矿井关闭或报废，使二次就业问题更加难以解决。

大量待业人员的存在是社会发展的不稳定因素。许多资源型城市治安问题突出，犯罪率居高不下。据1996年的世界发展报告称，在1990-1994年间，俄罗斯社会发生了巨大的变革。这几年间，俄罗斯男性平均寿命减少6岁，女性平均寿命减少3岁。25-34岁的男青年死亡率最高，其死亡的主要原因是自杀、酗酒和恶性事故。匈牙利、英国等国家在社会经济动荡时期也出现了类似的情况。

（四）失业下岗职工对参与政府再就业工程的态度不够积极

长期以来，国有企业的职工普遍对企业有很强的依赖意识。首先，资源型城市传统产业占据主导地位。国有企业的“铁饭碗”意识很浓，下岗职工不愿意参加再就业工程，总是想依靠国家来解决就业问题，认为国有企业才是他们的依靠，这与以前国有企业对职工良好的待遇不无关系，福利、保险、子女就业等一系列问题都是国有企业来为他们解决，这也是他们过于依赖国有企业的原因之一。其次，由于受长期形成的传统观念的制约，职工不愿意离开本职工作去寻找新的工作岗位。政府将大量资金注入国有企业，力图通过发展国有企业，人为地增加就业岗位来解决职工再就业问题，同时也制定了一系列政策、措施，对职工进行再就业培训，但下岗人员的积极性不高。有的职工害怕找到新的就业岗位后，被人知道自己已经就业，失去原单位的各种福利，也不能领到补贴，所以宁愿每月领取微薄的救济金，等待原单位安置，也不愿意去寻找新的就业机会。

七、社会保障体系不健全

资源型城市转型需要社会保障体系的支撑，但由于资源型企业历史欠账多，地方财政又十分困难，造成社会保障体系不健全，这将直接影响转型的顺利进行。特别是随着转型的深入，这个矛盾会越来越突出。

（一）社会保障制度的不健全给资源型城市转型带来很大的障碍

1.社会保障基金积累不足

主要是由于受“吃饭财政”的制约、企业效益滑坡和积累时间短等因素的影响，保障基金的准备率达不到国家规定的要求标准，随着离退休人数与在职职工人数的比例逐年上升，依靠下一代养活上一代人已越来越困难。

2.社会保障统筹的范围不足

主要是各地保障基金积累的差距较大，扩大统筹范围的阻力较大，地方扩大统筹的方案不能与上级方案一致。

3.社会保障基金的保值、增值能力不足

国家规定这笔基金只能以投资国债或存入国有商业银行方式保值，不得在境内外进行其他任何形式的直接或间接投资。这样虽然有利于基金的安全，但是由于银行的利率一降再降，无法达到有效增值的目的。

（二）资源型城市转型离不开健全的社会保障体系

第一，企业有计划地分流职工，在组织实施再就业计划期间要求有一定的生活保障；

第二，对于失业人员，应在一定时期给予失业救济金；

第三，提前退休人员，在到正式退休之前这段时间给予略低于养老金的生活保障金；

第四，对于自愿解除劳动关系，自谋职业的人员给予一次性补偿。

这些是支持转型的基础条件，但目前正是由于社会保障体系不完善、不发达，有许多地方还不能满足转型及各方面的要求，使转型面临很大的困难。

完善资源型城市的社会保障体系可以促进社会稳定，创造城市良好的社会环境。在经济上可以促进经济稳定持续的发展，为企业实现结构调整创造宽松的环境。对于企业来说，可以缓解压力，为企业卸掉沉重的下岗职工再就业包袱，使企业轻装上阵，有效参与市场竞争。对于下岗职工个人来说，完善社会保障体系，可以使他们的生活有保障，便于全身心投入再就业。

实施资源型城市社会保障，是资源型城市转型时期面临的一项重要任务，不仅涉及企业、政府，还直接涉及党在人民心目中的威望，这个问题解决不好，资源型城市的转型工作就无法顺利进行下去。实施资源型城市社会保障体系的根本目的，就是维护资源型城市的社会稳定，促进经济发展。搞好资源型城市社会保障工作，意义重大，十分紧迫。