资源城市转型研究：现状及成因揭示

第一节　资源型城市的现状及成因

一、资源型城市的现状

（一）资源型产业在城市经济中占有主导地位

资源型产业在城市经济发展中占据举足轻重的地位是资源城市的一个重要特征。在这方面表现最为突出的省份是山西，以煤炭产业为主的典型煤矿城市山西省占11个。山西省2001年煤炭工业产值301.59亿元，占工业总产值的21.6%。与产值构成相联系，煤炭产业在税收、就业等方面也占较大比重，地区经济的支柱作用十分突出，在城市经济发展中起到主导作用。

（二）城市空间布局呈离散状态，基础设施建设薄弱

资源城市的行政区域基本体现着计划经济年代以资源为主、为资源服务的特征，受资源空间分布的影响较大。为贯彻当时“有利生产，方便生活”的方针，城市的空间布局大都比较分散。城市建设范围虽大，但实际建成区比例低，城市的聚合度相应较低，形成“大分散、小集中”的格局。从理论上讲，在不同规模的城市中，从占用土地的角度考虑，城市的聚合程度越高，其土地利用效率越高，越能节约用地。另外，空间结构比较分散的资源城市，不仅浪费了土地资源，而且由于城市的分散性，增加了基础设施的投资，制约了城市基础设施水平的提高，影响了城市的整体形象。在过去相当长的时间里，在城市建设的指导思想和规划上，强调“先生产、后生活”，有限资金大都用在资源生产上，房屋、道路、电力、通信等城市基础设施建设投入不足，严重滞后，欠账很多。

（三）经济发展进程中付出了沉重的资源环境代价

由于城市的发展是建立在当地资源的开发利用基础之上，资源是城市得以发展的先决条件。所以，资源的储量和开采条件成为影响城市和其主导产业的关键因素。由于资源大多不可再生，任何城市都存在开采年限问题，应该科学合理地安排资源开发。但由于体制、机制等方面的原因，事实上导致了我国资源的掠夺性开采。以煤炭城市为例，据统计，我国煤炭资源综合采出率仅为30%左右，乡镇和个体小煤窑更是乱采滥挖，平均采出率只有10%。而且，以煤炭采选业为主导产业的城市，长期以来被作为单一能源城市来建设，其他产业的发展相对滞后，这样一来，煤矿城市一方面由于煤炭采出率低，存在煤炭资源的浪费，同时，又存在城市中新的替代主导产业相对滞后的问题。煤炭资源的浪费成为煤矿城市经济发展的沉重代价。由于地下采煤，造成大面积地表沉陷，各种建筑物、道路、桥梁、农田等遭到破坏。采选后产生的煤矸石和粉煤灰的堆积，又不可避免地占用大量耕地，使耕地面积减少，人地矛盾突出。据勘查统计，每开采万吨原煤将造成沉陷土地3亩，沉陷区面积约为煤层开采面积的1.2倍，最大下沉值为煤层采出厚度的70%-80%。以辽宁省为例，目前在辽宁沈阳、抚顺、本溪、阜新、辽阳、调兵山、北票、南票等8个城市都不同程度地存在采煤沉陷问题。据初步统计，辽宁省现有采煤沉陷区总面积378平方公里，受损住宅建筑面积700万平方米，涉及居民约12万户、36.2万人，受损学校109所、30万平方米，受损医院44所、8万平方米，受损道路、供排水、供热、供电、煤气、通信等市政设施总长度达1700公里，受损农田22万亩。此外，吉林的辽源，黑龙江的鸡西、鹤岗，安徽的淮南、淮北，江苏的徐州等地都存在大面积的采煤沉陷区。可以说，采煤沉陷对地表资源造成的破坏以及治理的预期成本是煤矿城市经济发展中的又一沉重代价。此外，由于我国的煤矿城市大部分分布在北方和西部地区，这些地区常年干旱少雨，水资源贫乏。据统计，全国有70%的煤矿城市缺水，其中40%属严重缺水，如大同市的人均占有水资源量只有全国人均占有水资源量的9%。由于煤矿开采的矿井排水及煤系含水层导水裂隙的自然疏干，再加上煤矿城市的主导产业一般为煤或煤电，均属高耗水作业，需抽取大量的地下水，这样就使得已经十分宝贵的地下水资源被大量地消耗，不可避免地造成地下水位下降，形成漏斗，导致地下水系紊乱。如淮北市因过量抽取地下水，目前在市区范围内形成了一个12km²的地下水漏斗区，1976-1996年，市区的地下水水位已下降了32m左右。水资源短缺和对水资源的破坏成为影响煤矿城市可持续发展的重要限制因素。

（四）条块分割，市矿关系不顺

我国的资源城市是计划配置资源的产物，集中体现了计划经济体制的特征，城市政府和资源企业之间因各自职能的不同和管理体制上的原因，使地方政府和企业之间在发展目标和利益取向上难以统一和形成合力。就资源企业来说，一般都属于国有大中型企业，过去长期隶属于中央直管，近年来虽然下放地方，但放在省里，与所在市没有隶属关系或产权关系。计划经济时期，政企不分在资源企业表现最为突出。资源企业既要搞生产，又要办社会，履行生产管理和社会服务的双重职能。由于资源企业与地方政府的权利与义务界线混淆，从而派生出两个履行城市功能主体，双方各自为政，重复建设，效率低下，运行不畅，对城市和企业发展都带来不良影响。进入市场经济以后，企业主辅分离，剥离社会服务职能移交给地方政府，减轻了企业负担，却增加了地方政府负担，许多地方政府为此而颇有怨言。由于“职能错位”，再加上条块分割的管理体制，使地方政府难以协调资源企业纳入地区经济社会发展的总体规划，很难发挥城市的带动和辐射功能，不利于政府利用调控手段有效地配置资源，产业和技术不能有效互补，大企业对地方经济发展的带动作用发挥得不充分。

二、资源型城市的主要经济和社会问题

（一）产业结构单一

资源城市是因资源开发而兴建或发展起来的城市，资源产业在城市产业结构中占据主导或支柱产业的地位。拿煤矿城市来说，在计划经济时期，煤矿城市仅被作为单一的能源基地来建设，所谓“靠煤吃煤”，对发挥煤矿城市多功能作用重视不够，致使煤矿城市经济出现了三个单一现象：一是单一追求煤炭产量目标，二是单一抓煤炭调出任务，三是单一抓煤炭采掘。强调区域利益服从整体利益和国家的生产力宏观布局，区域利益在很大程度上是通过国民收入再分配的政府补贴形式来实现的。过分强调煤矿城市的专业化功能，导致其产业结构单一，层次低下，主导产业在城市经济中的关联效应较弱，难以带动城市经济的发展。据统计，鸡西市1990年各类工业所占产值分别为：煤炭51.8%，机械9.4%，食品6.9%，冶金6.2%；大同市1990年各类工业所占产值分别是：煤炭48.0%，电力25.7%，食品11.9%，化工9.1%。可见煤矿城市的主体经济活动集中在个别大型煤矿企业，其他企业的发展水平相对较低。

（二）经济效益低下

长期以来，我国实行的计划经济体制，严重影响了我国资源城市产业结构的调整和演化。在计划经济时期，我国宏观上控制资源价格，使资源的价格严重偏离其价值，效益被转移到下游产业和其他地区，形成了加工产品与初级产品之间的价格剪刀差。在区域产业结构存在差异和区域分工的情况下，资源城市长期按照指令性计划廉价向加工地区调出资源产品，而加工型地区又高价向资源城市返销制成品，造成了资源城市“双重利益”损失，从而加剧了区域利益的扭曲状态，扩大了区域经济发展的不平衡。另外，由于资源城市的主导产业高投资、低产出、建设周期长、收益慢，从而导致资源企业亏损，经营困难，资源城市经济效益普遍不佳。

（三）后续发展能力不强

后备资源不足、资金短缺和专业技术人员缺乏是影响资源城市后续发展的三大重要因素。作为一种不可再生的耗竭性资源，其储量是有限的，开采一点就少一点，一旦开采完，或者接替资源不足，而新的主导产业又没有很好地培育和发展起来，那么资源的枯竭将必然导致产业衰败，进而导致城市的衰退，面临“矿竭城衰”的威胁。目前，在大同等一些老煤矿城市，随着煤炭资源的逐步枯竭，大批矿井报废、关闭，而新的接续替代产业尚未形成，由此严重影响了城市经济的持续稳定协调发展。在计划经济时期，资源城市主要靠国家投入。进入20世纪90年代以来，投资体制发生了很大变化，过多地依赖国家投资已不可能。而资源城市由于经济发展速度慢，企业经济效益差，普遍面临着资金短缺的问题，投入能力不足已经成为资源城市经济发展的重要障碍之一。随着人才市场的发展，为了寻求施展才华的机会和高薪的职位，资源产业大量的优秀人才纷纷流向沿海经济发达地区，使资源产业技术创新的能力和城市经济的后续发展能力受到削弱。由于科技投入不足和科技人才匮乏，造成生产技术落后，科技开发和转化的速度缓慢。拿煤炭产业来说，目前，国有重点煤矿机械化程度只有71%，比世界主要采煤国家低20个百分点。

（四）经济增长方式粗放(www.xing528.com)

从总体上来说资源城市的经济增长是外延型粗放式的。主要体现在经济运行的各个环节和各个层面上，即投资方面不注重实效；在生产经营上忽视内部管理和挖潜及技术改造，不重视成本与收益的比较；忽视产业结构、产品结构及企业组织结构的效益；在产出结果上忽视产品质量、规格品种和社会有效需求等。在推动经济增长的三大动因即资金投入、劳动力投入和科学技术进步三大要素中，主要依靠资金投入，科技贡献率较低。研究测算表明：1978-1995年，山西省9个煤矿城市经济增长中62%是依靠投资的增长来实现的，科学技术对经济增长贡献只有23%。同时，这种增长又是以数量扩张为主要标志。改革开放以来，各种资源产量都有了大幅度增长，有的甚至倍增或几十倍增长，而与经济增长质量关系密切的产业结构演进、经济外向度、科技创新能力、经济效益等指标有的进步缓慢，有的甚至有所退步。这种以资金的大量投入、资源的大量消耗和生态环境的不断恶化为代价的开发模式已经难以为继，转变经济增长方式势在必行。

（五）城市和企业负担过重

资源城市中有代表性的、起主导作用的资源基本上都是国有企业。由于种种原因，资源企业税负、债务、社会负担过重，近几年实行债转股之后，企业减轻了一些负担，但另一方面，在税制改革之后，资源企业的税费负担却大大增加了。城市的社会负担来自资源企业的社会负担和非资源企业的社会负担，由于资源产业是城市的支柱产业，矿区人口占较大比重。所以，资源企业的社会负担成为城市的主要负担。再以煤炭城市为例，很多煤炭城市是“因煤而立”、“因煤而兴”，煤矿成立在先，加之历史和体制原因，煤矿企业“办社会”现象比较普遍。从幼儿园到中学甚至大学，从医院到火葬场，从商店到公安警察机构等一系列社会服务性机构，大大加重了煤炭企业的负担。这种负担往往占煤矿企业总支出的15%-20%，甚至更多。另外，煤矿城市就业压力巨大，社会问题突出。据统计，1998年我国煤炭行业的从业人员达700多万，基数相当大。而煤矿开采一线工人的平均职业寿命只有10-15年，加之事故和职业病发病率较高，煤炭行业15年井下工龄、职工家属的“农转非”等政策性因素都增加了城市的就业压力。煤矿城市就业压力大的另一个原因是就业率的性别差异特征，由于行业特点，矿区的大量妇女劳动力无法充分利用。再者，当煤矿进入衰退期之后，开采条件恶化，煤炭产量衰减或煤矿报废，职工的下岗失业问题就更加突出。这些下岗人员文化素质不高，年龄偏大，再就业难度很大。煤矿城市非煤产业一般吸纳劳动力就业的能力较低，社会保障体系不够完善，大量失业人员的存在对社会稳定造成很大影响。

（六）环境污染和生态破坏严重

环境污染严重是资源城市普遍存在的现象。资源生产过程中排出的大量废弃物是城市环境污染的主要原因。据不完全统计，全国煤矿每年外排矸石等废弃物达35亿吨。目前，我国国有煤矿的矸石山累计有1500余座，占地约6000公顷，其中有300多座发生自燃。它们不仅大量占用耕地，堵塞河道，破坏生态平衡，而且排放大量粉尘、SO₂、CO、H₂S等有毒有害气体和热辐射，严重污染水源、大气和土壤。煤矿的废气污染主要来自采煤逸散和抽放瓦斯、燃煤烟气和烟尘污染。目前，我国煤矿每年约有50亿-60亿m³的煤层气逸于大气。井下抽排约有3亿m³放空，被利用的只有很少一部分，据鸡西市环保部门监测，全市煤炭企业每年排入大气中的煤尘30万吨、SO22.2万吨、CO5.5万吨，大气降尘量每月每平方公里80-120吨，超过国家标准10倍左右。对于露天煤矿，矿山的剥离使植被受到严重破坏，煤矿周围的水土流失和土地沙化现象更加严重，地面沉陷是矿区的普遍现象。据调查，截至1995年底，全国国有煤矿开采塌陷土地面积约35万公顷。

三、资源型城市主要问题的成因

（一）思想观念僵化

我国的资源城市长期在计划经济条件下运行，人们市场经济观念淡薄，与改革开放、发展社会主义市场经济的要求不相适应，封闭的思维方式和落后的思想观念，成为影响资源型城市经济和社会发展的主要思想障碍。在传统的产业布局、经济体制和经济增长方式作用下，资源城市形成了依靠矿产资源、依靠传统产业、依靠现有市场的思维惯性。许多地方政府和企业经营者往往把开发项目局限在本地现有资源的眼界内，缺乏对市场需求趋势的研究，“资源优势——优势产业——产品优势”成了一种思维定势。产业开发躺在资源的怀抱之中，经济发展单纯拘泥于资源开发领域，资源型经济被固化、定格。这种发展模式不仅使区域贸易条件趋于恶化，更重要的是使产业发展失去了对市场导向的反应能力，对新的、更具有需求弹性的市场机会反应迟钝、无能为力。在多数地区，普遍存在着“无矿不富”的思维观念，整个产业发展过程往往是围绕着资源开发及初级加工来逐步展开的。

（二）体制改革滞后

资源型城市经济带有计划体制的浓厚色彩。国家对资源产业从建设、投入一直到产出都实行着高度集中的指令性计划，这对资源基地的迅速形成有着十分重要的作用，也给资源企业以及由此发展起来的资源城市都打上了深深的计划经济烙印。正如有的专家所说，“资源城市是计划的城，缺少现代意义上的市”。即使是改革开放以后，资源产业也是进入市场最晚的行业之一，其产品的指令性计划直到20世纪90年代才逐步取消。计划经济体制对资源城市的渗透度和持续影响，远远超过一般综合性城市。同时，城市经济主要是由于全国资源需求和国家投资而建立并演进的，其所有制结构带有明显的公有制偏好，国有企业比重占据主体，其他所有制经济成分发展缓慢，市场化程度明显偏低。例如，到2006年底，大同市的国有企业比重高达70%，而且多数经营困难，在计划经济体制下，资源城市形成的不合理分工体系，具有强大的历史惯性。这种在全国“一盘棋”的思想指导下形成的区域经济分工，即使在中央高度集权的经济体制已不复存在的今天，仍未摆脱旧体制的惯性影响。

（三）投入结构固化

资源城市的资金来源，主要有三大渠道，即国家投资、财政补贴和基本经济活动收入。长期以来，由于资源企业效益低下，亏损严重，自我发展能力弱，基本经济活动收入差，所以资源城市发展的主要动力是国家投入。资源工业属传统的基础产业，在计划经济体制下，是国家重点发展的行业之一，国家在该行业投入了大量的资金，使资源城市得到快速发展。在以资金为主要推动力的经济增长模式下，投资结构在很大程度上决定了资源城市产业结构的基本特征。在资金的强力推动下，资源及相关产业快速发展，成为最重要的支柱产业和高度专业化的生产部门。地方政府虽然一直试图调整这种畸形结构，但是由于资源产业比较效益低，资本积累能力弱，高度专业化的生产装备难以改变产业方向，更无力投资于新兴生产领域，只能被迫或无奈地沿袭着现有产品结构和经营方式进行简单或扩大再生产。

（四）调控政策误导

以煤炭政策为例，中国能源以煤炭为主，决定了一次能源的供需结构以煤为主的特点，在一次总量中煤炭所占比重一直在70%以上，20世纪五六十年代甚至占到90%以上，可以说，煤炭是中国能源的支柱。尽管石油、核电等一些新兴能源在经济发展中的作用在提升，但煤炭到目前仍然占到总能源消费量70%以上。前些年，由于经济发展速度加快，扩大了对能源的需求，使能源一度供不应求。为此，国家曾提出了“有水快流”，“国家、集体、个人一起上”的能源开发政策，以期加快能源工业的发展。在此政策的推动下，煤炭工业得到迅猛发展，国有煤矿超强度开采，乡镇小煤矿、个体小煤窑等遍地开花。这种局面虽然暂时缓解了能源供应紧张形势，部分煤矿城市的经济受到拉动取得了较快的增长，但也带来了经济要素整体配置劣化和区域经济的单向度，资源型特征也日益突出，出现了资源型产业小型化、低效化、产业结构不合理和资源环境破坏等诸多问题。

（五）企业素质不强

资源企业的素质主要表现为人才与技术开发能力、经营管理水平、科技创新能力以及劳动力素质诸方面。从总体上说，资源企业的内在素质是不高的。企业的新产品开发和新产业发展均离不开有较高技术水平和经营管理水平的优秀人才，而资源城市偏僻的地理位置，艰苦的生活环境，恶劣的工作条件及较低的福利待遇，均难以对人才产生较强的吸引力。目前，全国城市每万人拥有科技人员人数为630人，而90%的资源城市达不到这一标准。同时，由于历史的原因加上资源开采的技术条件要求不高，我国的资源工业基本属于劳动密集型行业，全行业用工量较大，且主要以体力劳动为主，劳动技能单一，技术含量不高，因而资源城市的劳动力素质相对偏低。这些原因导致资源企业的后续发展，主要不是取决于企业自身科技创新的能力而是取决于资源的赋存条件，企业的技术装备相对固化在单一的产业模式上，企业自身追求产业结构多元化比较困难。