中国政府恐怖主义危机管理：现状与问题研究

长期以来，我国在危机管理中通常只重视危机的事中管理而忽视危机的事前和事后管理，没有抓住转“危”为“机”的关键环节。美国等西方国家在长期的危机管理实践中，形成了较为成熟的危机恢复与重建机制，不仅巩固了危机管理的成果，而且较好实现了危机后的借“机”发展。借鉴西方国家所取得的经验，对于完善我国危机的事后管理无疑具有重要意义。

一般来说，危机事件都要历经酝酿、爆发、持续、减弱到最终消亡的生命周期。政府危机管理的关键就是未雨绸缪，提高对危机发生的预见能力、事件发生后的应急反应能力及善后恢复阶段的学习能力。危机发生了，不能一味指责政府在预防、预警和处置阶段的种种弊端，重要的是政府和社会在危机恢复和重建阶段善于总结经验和教训，提升危机事后学习的能力。危机发生后，对危机进行总结和研究是减少日后危机发生率的必要措施。20世纪90年代，我国接二连三发生恐怖劫机事件，还有新疆多次发生公共汽车爆炸事件，表明政府相关部门在初始事件中并没有较好地对事件进行反思，提高防御能力，揭示出从危机中学习的能力严重不足。主要体现在对危机事件的调查评估所获得的信息主要局限在政府内部交流，媒体、社会、公众并没有获得公开、及时、透明的信息，从而使信息的交流极其不对称；低估了恐怖分子的作案能力，对日后危机爆发的可能性评估不足；政府没有在全社会普遍开展危机意识的防范教育和危机应对技能的培训。

2010年全国陆续发生几起严重的因犯罪嫌疑人仇视社会而导致的伤害儿童的案件。3月23日，福建省南平市的郑民生持刀杀害8名儿童，刺伤5名儿童；4月29日，江苏泰兴市泰兴镇中心幼儿园28名幼儿、2名教师、1名保安被犯罪嫌疑人徐玉元持刀砍伤，其中5人伤势较重；5月12日，陕西省南郑县圣水镇林场村幼儿园发生一起凶杀案。犯罪嫌疑人吴焕明持菜刀闯入该村幼儿园，致使7名儿童（5男2女）和1名教师死亡，另有11名学生受伤。虽然法院定性为故意杀人罪，但这些案件和一般的故意杀人罪有明显的区别，罪犯有明显的报复社会、仇视政府的动机；受害者都是弱小的孩子，与犯罪诱因毫无关联；造成了一定程度和范围的社会恐慌；死伤多人，犯罪后果非常严重。因此，把这些人定性为个人恐怖活动犯罪分子也并非不妥。此类案件接二连三地发生后，无论是政府、学校、公民，都要进行深刻地反思。

危机管理人员是决定危机管理成败的重要因素。由于危机管理过程是一个特殊的管理过程，特别是当危机爆发时，对危机的处置是在一种非常态下、紧急时间内做出的应对之策。管理者对公共权力的使用和运行更易脱离常规轨道，导致错用、滥用。指挥者指令是否及时、正确与否，执行者是否正确执行指令、执行力度如何等等都决定着危机管理的成败。因此，建立和完善责任追究制度，在危机管理中对有关危机管理人员的责任缺失行为进行事后责任追究，是责任政府的责任所在。虽然SARS之后，我国逐渐建立了责任追究制度，但在法治化尚不完善的状态下，对危机管理中责任缺失的人员进行惩罚的制度还存在形式化倾向。对于失职的领导干部进行象征性责任追究，沉寂一段时间后，或者官复原职，或者调往异地做官或者平调到其他领导岗位。我国的责任追究机制存在的问题主要表现在：第一，重视行政系统内部问责，忽视人大、新闻媒体、社会组织和公众问责。外部问责与被问责者没有直接的利益关系，更会从公正的角度处理问题。第二，现有的权责体系较为健全，但权责内容的规定缺乏规范性。发生的危机究竟是决策失误、执行不力还是制度缺失，问题由哪个部门或者哪个人来负责，负什么样的责任，有章可循才能在问责实践中避免形式化。第三，问责面较为狭窄。主要在发生重大危机事件时才对相关领导进行问责。但对于决策失误、造成重大经济损失和政府名誉受损等问题基本不在问责的范围。行政问责制度的不完善造成很多问题官员依旧掌权，削弱了行政机关的执法力，降低了行政机关的声望。(www.xing528.com)

危机往往给人们的心理造成一定程度的创伤，而人们的心理创伤往往会引发社会局部或全局的动荡和冲突。以2003年“非典”疫情为例，“非典”爆发后引发了人们极大的心理恐慌，谣言满天飞、小道消息泛滥，一些地方出现了抢购食品、抢购药品及其他日用品的现象，人们谈“非典”色变，惶惶不可终日。从1月广东出现“非典”疫情，直到4月20日，政府才注意通过发布透明信息来稳定恐慌。将原来五天公布一次的有关SARS的数字改为每天公布一次，此外采取多种方式控制疫情、稳定社会，以显示政府的决心。如政府免去时任卫生部部长职务、免去时任北京市市长的职务；中央向有关地方派出多个督查组，检查督促各项防治工作的落实情况；取消当年的五一黄金周以避免疫情扩散。可此时距非典首发病例已经好几个月了。四川大地震发生后，很多人出现了严重的心理问题。据零点调查公司的一项调查显示，在灾难之后，高达66.7％的成年人具有强烈的压力感，33.1％的人具有较高的忧郁哀伤情绪。其中，自己和亲人都受伤的成年居民（66％）以及失去亲人的成年居民（57.7％）具有更为严重的“创伤后综合症”。在17岁以下的未成年人中，42.3％的人仍处在地震发生的心理冲击影响中，22.1％的人受到地震的影响比较大，应当予以特殊关照。截止到调查时，仅有9.9％的受访居民接受过心理援助，接受过心理援助的居民中，超过八成（80.6％）人对于心理援助的效果表示肯定。并且灾区居民普遍认为最需要接受心理援助的人群是儿童（78％）、失去亲人、朋友的人（70.6％）和伤残人士（62％）。⁽²⁾

恐怖事件对社会公众的心理伤害程度更大，一些人的恐慌心理并不会因为时间的流逝而消除。相比西方国家，我国心理援助制度尚处于起步阶段，公众心理问题大多不是依靠心理辅导解决而是自我排解，从而对危机的恢复与重建、对社会的稳定造成不利的影响。虽然近几年我国较为关注心理援助问题，但存在的问题还很多。比如在四川大地震震后，对灾区进行心理援助的组织非常无序，缺乏统一和协调机制。进入灾区的心理援助人员，有的是中央政府派出的，有的是地方政府派出的，还有的是自愿者的自发行为；有的是医院心理科的，有的是高校或科研部门心理专业的，还有的是从事思想政治教育的，可谓组织众多，队伍庞大，这些组织和个人由于来自各个部门、各个地方，因此，缺乏统一性，主要表现在在进入灾区中，更多是无序涌入；在进行援助时，缺乏统一的预案；在力量的分布上，散乱分布于灾区各个地方。还有一些人由于缺乏专业知识，使得心理援助的效果并不显著。比如，在某个受灾群众安置点，在不到一个月的时间内，先后来了三批志愿者对受灾群众展开心理援助。第一批志愿者劝慰受灾群众说：“你们要坚强，千万不要哭”；第二批志愿者则对群众说：“你们哭吧、哭吧，哭出来就好了……”这让受灾群众不知该怎么办才好。⁽³⁾上述问题的存在使得心理援助工作难以满足灾区需要，无法获得满意的社会评价。

灾后重建是一个长期工程，国家在努力发动各种力量实施救援、恢复建设的同时，个人也要自己动手、全心投入。但在我国，无论是地方政府还是灾民，一定程度上，存在倚重国家扶持的观念。首先，因没有完善的援助体系，灾后重建所需资金基本依赖于国家财政的扶持。其次，灾民普遍存在等、靠、要思想，对政府期望值过高，忽视自身的自救能力的发挥。在前文的论述中，我们已经了解到，在西方，危机管理的整个过程全社会都是积极参与的，社会恢复功能非常强大。但在我国，由于政府过于强调自己的主导作用、社会组织的发育还不完善、公众受传统思维影响等原因的存在，致使灾后重建工作过分依赖国家的扶持，从而严重影响了工作的效率和效果。