中国政府应对恐怖主义危机的研究与救援对策

发达国家一般拥有完善的危机反应计划，计划里对处理危机的领导指挥机构、政府各部门的职责、资源的配置状况、危机的行动等级及危机的行动措施等都有较为详细的规定。这对于提升危机的处置能力，降低危机的损失是非常重要的。如美国的华盛顿特区的危机反应计划采用既定的国家突发事件管理系统和命令系统（ICS）的原则，这些原则可以应用于不同规模和种类的危机，控制反应人员、设施和装备。ICS的原则包括：统一的术语和定义；模式化的组织；有效的通信；统一的命令结构、行动计划；易管理的控制措施；事先指派的人员和设施；以及完善的资源管理。ICS基本的运行模式可以扩展或压缩，以适应各种事件处理的需要。特区各部门对危机反应计划的组织构架和行动内容非常熟悉并始终处于就绪状态。当危机发生时，特区危机反应计划有一整套成形的实施细则，这些细则规定各个职能部门如何配合危机管理局的反应行动，明确执行中心和其他协助部门的主次关系，协调人员的分配。⁽⁴⁾美国还有专门针对国内恐怖主义的、规定部门间运作的危机应对计划（CONPLAN）。⁽⁵⁾该计划给联邦、州及各地方政府提供一个如何应对在美国国内发生的恐怖事件及潜在的可能威胁的全面指导，尤其是针对涉及大规模杀伤武器的事件。美国的危机反应计划既涉及危机的前期管理，又涉及危机的事后管理。“9·11”事件发生后，美国联邦政府和州政府各个部门都有条不紊、及时有序地采取着不同的应对措施，看似独立却又相互交织和有机协同，说明美国危机管理体系的协调功能非常完善，这有赖于多年来形成的成熟的法律体系以及较为健全和完善的制度性设计，危机反应计划为恐怖主义危机事件的现场处置提供了一个法律性、制度性和实用性、有效性的框架。

完备的危机管理计划只是体现美国危机管理体系成熟的一个方面，另外“还在于它设置了几个关键部门，统领整体社会资源的危机应对协同运作”⁽⁶⁾。

这些关键部门主要包括：联邦紧急事务管理局（FEMA）、联邦调查局（FBI）、中央情报局（CIA）、国家安全委员会（NSC）以及一些辅助性研究机构。联邦紧急事务管理局是危机管理中的核心协调决策机构，主要负责联邦政府对大型灾害的预防、监测、响应、救援和恢复工作，协调各联邦部门、机构的运作。“9·11”事件发生后，联邦紧急事务管理局立即开启了华盛顿、纽约等城市的应急指挥中心，动员紧急应变小组全力展开救难工作，要求工兵部队前来救援并向国会申请救援资金。

联邦调查局的首要任务是预防、排除或终结各种恐怖主义者的威胁和行动，追捕和检控各类犯罪分子。事件发生后，联邦调查局在担负现场指挥职责的同时立即开展有关的情报工作。比如开设专门网站搜集劫机有关的线索、对某些城市发出相关警示和相关部门共同展开对恐怖分子的缉拿活动；中央情报局是美国最大的情报机构，主要负责在世界各地从事收集情报、反情报和颠覆活动，向国家安全委员会就政府各部和机构同国家安全有关的情报工作提供咨询意见，协调联邦政府各情报系统的工作。事件发生后，在中央情报局的敦促下，50多个国家的情报机关和警方拘捕或扣留了几百名怀疑和“9·11”事件或基地组织以及其他恐怖集团有关的可疑人员；国家安全委员会是美国总统在国家安全方面的最高咨询机构和办事机构，是美国政府管理情报系统、制定对外政策、进行危机管理和危机应对的权威机构，也是美国政治与军事的神经网络中枢。在应对恐怖主义的危机中，上述各部门协调统一，密切合作，为战胜危机发挥了最为关键的作用。

西方国家往往拥有透明的信息输导机制，在灾难的救援中，各种媒介多能肩负起自己的社会责任，在减少伤亡、降低损失、稳定社会、号召民众等方面发挥自己的独特作用。在“9·11”事件中，美国的三大信息网络在灾难的救援、稳定社会、缉拿恐怖分子等方面发挥了重要的作用。⁽⁷⁾

1．“911”报警电话

“911”是美国和加拿大通用的紧急事件电话号码。接到电话后，911中心将确认事件发生的地点、人物、时间及事件类型，若无法确知，将依靠技术手段把事件锁定在一定的区域内。一旦被确认为是紧急事件，911中心会立即将信息转发给紧急事务管理局、警察局、消防局、医院等相关部门。在“9·11”事件中，纽约市的911报警系统依靠无数目击者的电话所描述的事件发生的情况，从而为决策者提供了宝贵的初始资料。(www.xing528.com)

2．政府网站

美国的政府上网工程在“9·11”事件中充分体现了其价值，政府网站在此时起到了信息发布协助救援工作的作用。以联邦紧急事务管理局的网站为例，联邦紧急事务管理局在事件发生后立即在其网站首页设置了专题栏目，第一时间发布了启动联邦应急响应计划的消息，随后不断发布其组织指挥应急救援工作的动态，不但有联邦紧急事务管理局自身组织指挥救援以及城市搜索救援队在现场救援的情况，还包括其他相关政府机构的应急响应行动以及实际的救援行动。同时该专题还提供了有用的指南、链接，主要有美国政府响应恐怖事件的机构和行动列表、联邦紧急事务管理局对个人和家庭的援助办法、联邦紧急事务管理局对公司团体的援助办法、申请灾难援助的办法、交互式的纽约救灾地图和救灾志愿机构与捐赠机构的列表等；背景资料有联邦响应计划、针对恐怖袭击的跨部门合作计划、恐怖活动的背景资料和处置方法以及城市搜索救援队的介绍等。随着救援工作的不断进行，联邦紧急事务管理局每天发布最新的救援情况，并提供联邦紧急事务管理局的新闻发布稿和联邦紧急事务管理局署长及其他高官接受各新闻媒体采访的视、音频文件；还提供了大量的GIS电子地图，包括灾害事故现场的情况、世贸中心周边地区的情况、交通管制的情况、救援队伍的部署情况、医疗机构分布图、捐赠机构的分布图等极有价值的信息。值得注意的是该专题还有完整的西班牙语版以及包括阿拉伯、中、英、法、德、希腊、希伯来、印地、日、韩、葡萄牙、俄、越十三种文字的灾难援助宣传文件。⁽⁸⁾

3．媒体

尽管“9·11”事件发生后，“美国之音”为了哗众取宠，竟然播放了对塔利班精神领袖奥马尔的采访，但美国媒体还是彰显出应有的社会责任感，始终和政府保持高度一致，视恐怖主义为美国共同利益的威胁，媒体不仅停播了进一步刺激公众心理的有关画面，而且对事件予以实时关注和报道。阐释了政府在救灾中的部署和举措，报道灾难处置现场的情况，伤员的救治状况，交通、供电、通讯等的恢复情况，号召人们抗灾自救，营造政府、社会上下一心、众志成城的救灾氛围，为灾难处置提供了强大的精神动力。及时、公开、透明地报道，极大地调动了美国全国人民反恐的积极性，为救援行动的顺利开展和社会秩序的稳定发挥了重大的作用。

反对恐怖主义是一场复杂的战争，这场战争不仅需要政府各部门的努力协作，也需要社会各方力量的通力合作。政府并非危机处置的唯一主体，以政府为主导，各种社会组织、工商企业组织和公众广泛参与的危机处置网络在应对恐怖袭击的过程中，发挥了重要的功能。西方国家政府普遍重视在反恐中充分调动全社会的力量共同应对危机。美国在应对“9·11”事件中，除了政府的力量之外，志愿者组织、私人机构、公民个人等都发挥了至关重要的作用。比如美国红十字会等社会救助组织参与了一系列的救援活动，在纽约、新泽西州等地建立了若干个庇护所，为需要帮助的家庭和人们提供庇护及医疗、食品、饮用水、日用品的帮助；建立家庭援助中心，提供咨询电话和救灾物资；私立医院、保险公司、银行及其他私营公司也纷纷响应政府的号召，向社会提供医疗、保险、资金、救灾等物品，同时做好本私营机构对恐怖袭击的防范工作；广大公民个人也纷纷伸出援手，争相献血、捐赠收音机、电池、手电筒、水和食物等；志愿者们在危机发生后的第一时间内就展开了救灾服务，比如为救援人员提供饮用水等服务，医疗、工程、技术志愿者辅助政府专业救灾队伍参与救助行动。正是由于全美国的团结一致，上下一心，才能在最短的时间内克服万难，赢得了“9·11”恐怖袭击现场处置的胜利。