中国政府恐怖主义危机管理现状及问题

中国对恐怖主义危机的管理主要依赖于政府的现有行政机构，危机管理主体过于单一。在计划经济体制下，政府是大政府，社会是小社会，政府几乎包揽一切，管了许多不该管的事，该管的事许多却没有管好。目前我国的社会主义市场经济体制正逐步走向成熟，经济改革不断向纵深发展，政治改革也在不断深化。公民社会和媒体、第三部门等各种社会组织的发育不断地趋向成熟，政府已经不再是社会管理的唯一主体，向市场和社会放权已成为一种历史发展的必然选择。在惰性思维和习惯轨道运行的各级政府，习惯了紧握管理社会公共事务的权力，在危机发生时，不能有效发动社会力量，形成政府与社会的良性互动，群策群力，共同应付危机；社会也在惰性思维的惯性下，长期依赖政府的管理，对社会事务不闻不问，不行使自己的权利，也不履行自己的义务。政府本身危机管理意识的缺乏以及管理模式的单一导致了全社会防范危机意识的缺乏和危机处置的不力。形成政府主导的救灾现状是由多种原因造成的，我国学者郭济等人认为，一是由于公共风险和公共危机是市场失灵的领域，带有公共产品的特征，其责任边界不清晰，市场机制难以承担防范和化解公共风险的使命。二是在经济全球化的时代，公共危机一旦爆发后，就会迅速蔓延，影响到社会生活的方方面面，形成危机的叠加效应，甚至在国际范围内产生影响。只有政府才有可能具备进行有效管理的能力。三是我国目前正处于经济体制和经济增长方式双重转轨的特殊时期，社会公共危机爆发的频度和强度都空前增加，处于公共危机高发期而应对能力又相对薄弱的强烈反差局面，使政府在防范和管理公共危机中发挥主导作用显得尤为重要。四是由于我们长期实行高度集中的政治体系和组织体系，拥有强大的社会动员能力。五是党和政府在人民群众心目中享有崇高的威望，是突发事件中凝聚人心的核心力量。⁽³⁾片面依赖政府救灾，不仅加大了政府处置危机的成本，而且淡化了社会的责任意识，因而对危机的处置工作是非常不利的。

在社会参与救灾积极性不高的背景下，公众普遍缺乏危机自救和互救能力。恐怖主义危机现场大多充满了残暴和血腥，在等待救援队伍的过程中，公众的自救和互救是维护生命安全的重要举措。但是在爆炸现场受伤了应该怎么办？在生物病毒恐怖袭击的现场，中毒和未中毒者应怎么办？在化学物质恐怖袭击现场，应怎么办？在人质劫持现场，该怎么办？相信大多数人都不知道该采取何种措施保障自己和他人的生命安全。其实近几年来，我国中央和部分地方政府不断重视反恐问题，在加强反恐武装、资源、科技建设的同时，也向公众开展了反恐宣传工作。其中一项内容便是向公众传授恐怖袭击的防范知识和技能。如公安部反恐局于2008年7月印发了《公民防范恐怖袭击手册》，沈阳市反恐办印发了《居民应对恐怖袭击事件防范要略》。文件详细介绍了公众在恐怖袭击现场该如何报警、如何撤离、如何识别和救治等内容，但危机防范意识的缺失导致公众并没有真正意识到恐怖主义危机的严重性，疏于防范，疏于学习导致公众的自救和互救能力普遍不高。

在危机发生时，信息的透明传递成为战胜危机的重要因素之一。任何紧急情况下，权威、准确的消息，都应酌情通过多种途径最广泛地传递给相关受众，危机中的信息传播，是在与时间赛跑，受众收到的信息越早、越准确、越权威，就越有利于事件的处置。但由于前文中所讨论过的诸多原因的存在，特别是有的地方政府对不好的事件惯于采取的“捂盖子”等行为，导致危机发生时信息的传递不够透明。比如新中国成立后发生的多起劫机案、20世纪90年代发生于新疆的多起爆炸案，由于信息传导不够及时和透明，造成小道消息和谣言满天飞，引起了人们的极大恐慌，甚至有人在相当长时间内不敢乘飞机和公共汽车。如果政府当时能把查清恐怖分子的面目，有效处置现场和缉拿恐怖分子等反恐情况及时向公众通报，就会减少一些人们的误解，避免社会恐慌。恐怖主义危机发生时的信息发布不仅包括对事件本身的处置情况，还需包括对社会公众的行为、心理的引导，比如公民应该采取何种措施确保生命和财产安全及如何获得生活用品等信息。

近年来，中央和地方政府高度重视突发事件中的新闻发布、舆论引导和媒体管理工作，出台了一些法律、法规和制度性文件。2006年公布的《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年公布的《中华人民共和国突发事件应对法》，2007年公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》都对突发事件中的新闻发布、舆论引导和媒体管理工作进行了规定。随着各类相关政策文件、法律法规不断出台，我国政府在危机信息发布方面的工作逐渐迈入了规范化和制度化的轨道。尽管如此，在应急信息第一时间处置上、在信息的发布协调等方面，我们仍存在一些问题和缺失。(www.xing528.com)

几乎所有的重大突发事件的管理都需要多个政府部门，需要它们协同作战，充分发挥各自作用。前文我们已经讨论过，在目前，我国各级政府对危机事件的预测、上报、预防、救援与恢复都实行分部门、分地区、分灾种管理。地方则比照中央一级对危机管理的划分，对辖区内可能发生的危机进行相应的管理。这种危机管理模式已经形成条块分割、资源分散、缺乏协调、信息独享的局面，不适应危机群发的社会现状，特别因应不了恐怖袭击事件的应急处置。恐怖主义危机事件的处置现场一般比较复杂，比如爆炸事件现场，在紧急危险的情况下，需要考虑众多问题。如是否有尚未引爆的炸弹？这就需要排爆专家介入。是否造成了人员伤亡？这就需要医疗救护人员介入。是否有恐怖分子在现场？这就需要公安侦查人员介入。是否还会发生次生灾害？是否需要疏散周围公众？疏散多大范围内的公众合适？诸个问题需要不同的部门和人员的参与。哪个部门负责什么工作，出现问题怎么办，向谁汇报，由谁解决，这就需要一个成熟的现场处置和救援的协调机制。但由于各部门在危机常态时都是独立的部门，有一套自己的独立运作机制，这种运作机制长期以来已经形成了部门分立、情报独享、资源分割、责任模糊、协调不畅的危机处置局面。21世纪以来，各级政府充分认识到了恐怖袭击对国家政治、经济和社会的消极影响，也在力图寻求和建立一种反恐协调机制，从中央层面来看，反恐协调机制已经建立并趋向完善，但从地方来看，有的地方反恐协调机制尚未建立，有的已建立但运行中漏洞颇多，不能对恐怖主义危机现场进行及时、有效处置。

由于中国反危机系统远未达到完善的程度，对危机的抗御能力，整体水平还很低，已经发生的一些公共危机事件经常暴露出政府处置不力等问题。对于恐怖袭击事件，由于涉及爆炸物、生物化学武器、核武器、网络等多方面内容，其现场危机处置是一个特别复杂、难度高、技术性强的工作。目前我们不仅缺乏反恐人才，也缺乏反恐处置经验，尤其在对付大型爆炸、生化袭击、网络攻击等方面更是缺乏专业的处置经验。