中国政府恐怖主义危机管理研究：建立监测与预警体系

可靠的情报和提前预警是反对恐怖主义的最为有效的手段。美国10个情报机构中的国家安全局情报机构、国防部情报局、国务院情报研究局、武装部队情报机构、中央情报局、联邦调查局都负责收集和分析反恐情报，直接参与到反恐怖斗争中来。借鉴美国在反恐战争中所取得的经验，建立和完善我国反恐情报体系工作，是提升我国反恐能力的关键一环。

1．扩大反恐情报搜集范围

反恐涉及诸多领域，因此对反恐情报的收集同样涉及方方面面。反恐情报的搜集内容包括恐怖组织的性质、财政、人员、地域等信息。⁽²⁹⁾

第一，恐怖组织的基本信息。主要指恐怖组织的现实组织情况及历史情况。包括恐怖组织现在及既往的名称；恐怖组织的领导机构及其成员；组织结构及运行机制情况；恐怖组织的纲领及思想倾向；恐怖组织的形成历史及发展演变；恐怖组织的重要事件及发生的日期；恐怖组织中的重要领导被杀或被囚禁的日期（恐怖组织往往会在这些日期发动恐怖袭击）；组织规范。第二，恐怖组织的经济财政信息。包括恐怖组织的资金来源；恐怖组织的犯罪收益；恐怖组织的银行账户及其流水状况。对资金支持者的分析非常重要，有时可以通过对他的分析发现其他恐怖组织。第三，恐怖组织成员的个人信息。主要指成员的现实情况及历史活动情况。如人员的姓名（曾用名、绰号、化名）、性别、年龄、国籍、民族、种族、籍贯、学习工作简历、文化程度、语言、家庭住址（现居住地）、职业、职务、证件号码、亲属及社会关系、电话、邮箱、QQ号、博客、微博、面貌、习惯等信息；恐怖组织中领导成员的结构图（包括前领导及现任领导）；恐怖组织中成员的结构图（包括以前的成员）；恐怖组织中成员之间的联系及与其他恐怖组织的成员之间的联系情况；恐怖组织中成员的技能情况（武器使用的训练和电子学、计算机、化学、生物方面的技能等），对组织成员技能的了解有助于对恐怖活动危害后果的估测；恐怖组织领导者的家庭背景和成长经历，因为对领导者的家庭背景和成长经历的了解可以预测该组织恐怖行为的模式和目标；恐怖组织的结构，在组织结构中相互之间的联系方式，领导和成员之间的结构模式等。第四，恐怖组织的地域信息。包括恐怖组织指挥部的位置；恐怖组织的“安全”处所（一般由组织中的权威者所有）；恐怖组织召集会议的场所；恐怖组织的仓库（一般用于存放恐怖活动的武器、弹药和爆炸物品和其他物品等）。攻击恐怖组织的仓库是反恐工作中经常使用的重要技巧；恐怖分子用于逃跑的紧急出口，如边门地下的暗道等。

2．加强对情报的分析，提高情报利用率

对反恐情报的分析，可以参照美国发布的国土安全国家战略中阐述的情报分析内容。第一，对战术威胁的分析。透彻分析、及时散发有关恐怖分子及其当前、潜在活动的信息，使政府能够采取直接和近期的一些行动，破坏和阻止恐怖分子的活动，为有可能受到袭击的具体目标、安全和治安人员以及普通民众提供有用的警告。第二，对敌人的战略分析。对有威胁的恐怖组织，情报机构必须对它们的个性，财政和政治支持的来源、动机、目的，目前和未来的能力等有深入的了解。第三，对薄弱环节的评价。它们使决策者能够对具体设施或不同经济、政府部门，可能发动的恐怖分子袭击的后果有所预测。第四，对薄弱环节的综合分析。描绘恐怖分子对具体设施和部门薄弱环节当前、未来的威胁及威胁的能力，使主管当局能够确定哪些组织受到最大威胁，哪些部门处境最危险。⁽³⁰⁾

对反恐情报的分析方法，可以采用关系图分析法。这一方法较多地运用于反恐怖犯罪情报分析中，它也是目前国际上比较通用的方法。关系图分析法是一种信息集成的方法与技巧，情报分析人员将收集到的恐怖犯罪活动的信息分别依照一定的标准进行分类，然后构建出各种关系图，重现复杂的案件细节，用以表现人物关系，表现物品、时间、行为等的发展过程。其优点在于能使分析专家将各种有关实体（人、物、时间、地点、行为等）间的关系表现在一个较为简单、直观的图表中，使大量关于恐怖犯罪分子或恐怖组织活动的信息易于理解，有助于产生结论，为下一步侦查活动提供可靠的理论依据。⁽³¹⁾

3．扩展情报获取手段和途径

常规的情报搜集方法和渠道一般包括两种：一是通过普及性的公开渠道获取信息。包括从报纸、书籍、音像制品等出版物，电视，网络，讲座，会议等渠道获取；二是通过专业性的秘密渠道获取信息。包括从被缉捕的恐怖分子的审讯中，从线人或者是卧底的情报中，从特种侦察中获取。

除情报人员自己通过访谈、卧底、调查等方法获取情报外，由于反恐活动的特殊性，因此，通过“线人”获取信息是反恐工作中获取情报的重要手段。“第一，在现代开放社会中，人员、货物流动极为频繁，客观上便利了恐怖分子隐藏自己。第二，恐怖分子大多数来自于具有很强同质性的团体，他们具有相同的宗教信仰，具有相同的意识形态，甚至于来自于同一个民族，因而，这些特征造成了情报工作人员本身渗透入其组织内部的极大困难。第三，恐怖分子之间的联系也很松散，他们往往几个人就组成一个独立的小单位，联系方法诡秘，较少使用电话和网络等现代化的通信工具。这也造成了运用技术方式获取情报的困难。第四，在其发动恐怖袭击之前，他们往往没有触犯任何法律或者只是有轻微的违法行为，不会引起警察机关的足够重视。”⁽³²⁾因此，情报人员依靠线人获取情报是其基本工作方式。还可采取软件监视、信道截获、搭线侦察、网络扫描、网络浏览、截获流转和检查电子邮件等方法，侦察恐怖组织利用互联网进行活动的各种信息，也可利用直升机、无人机、动力三角翼等飞行器和战场电视等侦察装备，对恐怖分子可能隐藏、出没的山区和乡村实施侦察，全方位搜集反恐怖斗争所需要的战术性情报。⁽³³⁾此外，发动社会群众举报犯罪线索也是获取情报的有效手段。

4．完善计算机和专家数据库

对于自然灾害等危机的预警，可以通过计算机辅助管理的数据管理系统处理收集到的信息，完成对信息的录入、分类、汇总、分析、储存和更新，实现网络管理、智能分析和数字传输。根据数据，结合专家的分析，从而提出预警级别。而对于复杂的恐怖主义危机，计算机系统所起到的主要作用是信息的录入、分类、汇总、储存和传递这些基础数据的准备和应用。“对突发事件历史资料信息、相关法律法规信息、专家知识信息、可供应急调度资源信息、城市GIS地理分布信息、应急教育宣传信息、预案信息进行收集、归类、分析、整理、储存、更新，使之始终保持合用状态，以便在预警分析和应急处理中提供辅助决策作用。”⁽³⁴⁾信息要条目细致、内容详尽、检索方便、标准相同，为公安部门、安全部门、边防部门等各相关部门间情报的交流、共享提供平台。“利用先进网络技术，将分散于重点部位，要害部门和社会物业管理区的安全网络，有机的结合起来，形成局域网、城区网、城乡网、建立高科技公共安全网，提高技防能力。公共安全网是一种综合型的安全防范及服务网，进入网络平台的监控点可通过专线或电话线与客户连接，传送声像信息，监控站可通过光纤、ISDN或ADSI转接监控点传递信息，网络指挥中心铺设光纤或数据专线与各监控站联系，并利用政府上网工程与‘110’‘119’‘120’‘122’等专业处警机构互传信息，在最短时间内完成触发—报警—过滤—上报—处警，从而提供获得防盗（抢）报警、消防报警、远程检测、医疗救护、违章管理、移动监控、家庭援助以及突发性事件处理等全方位防范管理和安全服务。”⁽³⁵⁾至于恐怖主义威胁的程度，预警的级别，则主要依靠专家的分析。为此，要加强专家队伍的建设，充分发挥专家的信息咨询作用。

5．设立专门反恐情报机构，扩大情报协作范围，实现沟通和共享

中国情报机构主要包括国家安全部门、海关等边防部门、公安部门等设立的情报机构，恐怖主义涉及众多领域，相关情报的沟通和共享是预防和打击恐怖主义犯罪的重要前提。但由于缺乏情报交流和沟通机制，使得反恐情报资源利用率不高，从而严重影响了反恐工作效率。设置专门的反恐情报机构，接收和汇总各情报机构搜集到的恐怖活动信息，是解决各情报机构独立专行，实现情报资源共享的现实路径。（公安部反恐局）必须成立专门的情报负责机构，确定适当的编制，配备专业的人员和设备，制定规范性的情报工作条例，在情报的来源上实现制度化。各省级公安机关应成立专门的情报处（室），在上级情报机关的领导下工作，主要负责当地情报的搜集、处理和运用，并指导下级的情报工作。而在地市、县级公安机关，可以指定专职情报工作人员，负责本级的情报工作，接受上级情报资源，上报本级情报信息，从而形成上下联通的综合情报网络，实现机构、制度、人员的三落实。⁽³⁶⁾

6．加强国际反恐情报合作

恐怖主义活动的全球化特点决定了反恐必须进行国际合作，在反恐情报合作领域，我国与联合国、一些区域性国际组织以及多个国家特别是与周边某些国家通过签订国际公约、双边协定等方式建立了多层次的情报交流体系。2001年6月，我国与哈萨克斯坦共和国、吉尔吉斯斯坦共和国、俄罗斯联邦、塔吉克斯坦共和国和乌兹别克斯坦共和国签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。公约明确指出各方中央主管机关要在交流信息方面进行合作并相互提供协助。其中第七条指出各方中央主管机关交换共同关心的情报，包括：（一）准备实施及已经实施本公约第一条第一款所指行为的情报，已经查明及破获的企图实施上述行为的情报；（二）对国家元首及其他国家领导人，外交代表机构、领事机构和国际组织的工作人员，其他受国际保护人员以及国事访问，国际和国家政治、体育等其他活动的参加者准备实施本公约第一条第一款所指行为的情报；（三）准备、实施及以其他方式参与本公约第一条第一款所指行为的组织、团体和个人的情报，包括其目的、任务、联络和其他信息；（四）为实施本公约第一条第一款所指行为，非法制造、获取、储存、转让、运输、贩卖和使用烈性有毒和爆炸物质、放射性材料、武器、引爆装置、枪支、弹药、核武器、化学武器、生物武器和其他大规模杀伤性武器，可用于制造上述武器的原料和设备的情报；（五）已查明涉及或可能涉及本公约第一条第一款所指行为的资金来源的情报；（六）实施本公约第一条第一款所指行为的形式、方法和手段的情报。第十三条规定：（一）各方应对其得到的非公开或提供方不愿公开的信息和文件保密。这些信息和文件的密级由提供方确定。（二）根据本公约获得的执行请求的信息和结果，未经提供方书面同意，不得用于请求或提供目的以外的其他目的。（三）一方根据本公约从另一方获得的信息和文件，如事先未得到提供方的书面同意，不得转交。“9·11”事件发生后，中美便开始情报合作，并建立了中长期反恐交流与合作机制。此外，中国与英国、法国、德国、巴基斯坦、印度等国也建立了反恐情报合作机制。

在上文中，已经较为详细地介绍了“9·11”事件后，美国为了抵御恐怖袭击，建立了一套颜色国家威胁预警系统，在这个预警系统中，绿色、蓝色、黄色、橙色、红色这五种颜色分别代表低、警戒、较高、很高、严重五种危险程度，并针对不同的危险程度分别采取保持安全培训和准备状态；检查紧急状态程序、通知公众要采取的必要措施；加强对重要地方的监视活动和对威胁的评估工作；地方、州和联邦机构开展协调工作，加强在公众事件中的安全工作；动员紧急救护队，并布置工作人员评估紧急需要这些措施。⁽³⁷⁾我国国家突发公共事件总体应急预案规定，根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发公共事件进行预警。预警级别依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。我国突发事件应对法规定了同样的预警级别的划分。各项反恐预案也遵照了同样的预警级别的划分。对于恐怖主义危机预警究竟划分为五级合适，还是四级合适，对预防和打击恐怖主义的影响并不大。问题的关键是每一预警级别的划分标准是什么？在每一级别中，我们面临的恐怖威胁程度如何？政府、社会和公众应该采取哪些更为细致的行动？由于恐怖主义事件的复杂性，目前对它的预警级别只是做了原则性的规定。笔者认为，恐怖主义预警级别的划分，可以结合我国的实际情况，借鉴美国的颜色预警系统，构建和完善我国的恐怖主义危机预警级别的划分。

预警阶段的恐怖主义危机信息的沟通主要指政府、媒体、组织和公众相互之间信息传递的及时性、准确性和有效性。在信息社会中，政府如何有效的利用信息资源来提高政府管理绩效，从而树立政府威信，是世界各国政府面对的重大问题。因为恐怖袭击往往伤亡惨重，对社会破坏性极大，因此，如果预见到恐怖袭击事件不可避免，区、县级反恐指挥部门应迅速向市级反恐指挥部门汇报，甚至是越级上报，由上级指挥部门依据有关规定发布红色、橙色、黄色、蓝色预警。预警信息包括事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。

危机预警阶段的信息发布主要是指在决策层对相关危机信息的分析基础上对潜在的危机受害者发出警报信号，提示其采取正确的措施以避免受到危机的伤害。是否要发出警报，发出几级警报是决策者要考虑的重要问题，因为不发警报、误发警报和迟发警报都会给社会造成一定的损失。目前，有的地方政府为了不引起社会恐慌，对于相关的预警信息瞒报、漏报和不报，从而使危机预警的功能大打折扣。预警信息的发布、调整和解除可通过广播、电视、报刊、电话、短信、电子邮件、网站、电子显示屏、吹喇叭、敲锣、鸣钟、吹哨、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式，向社会公众公开受威胁的程度，提醒公众应该注意的事项，以消解公众的紧张与焦虑情绪，避免社会的恐慌和动荡。否则，“当人们获取的信息不足时，就会出现各种流言。这时，只有及时地传递真实信息，才能正确引导公众在危机事态中保持理性，不产生过激反应和行为，如果传递虚假信息，公开程度越高，造成的误导作用亦将会越大，也就越不利于危机的解决。”⁽³⁸⁾及时公布信息有利于提高政府的公信力，垄断和封锁信息则会导致公众对政府不信任，降低政府的公信力。

要建立信息的沟通和共享制度，避免因部门的分立而导致的信息的割裂。政府各部门之间要举办定期和不定期的信息交流会，及时、有效传递预警性信息，实现情报信息共享。综合性的信息交流平台能使各种与危机有关的信息通过这个平台迅速传递到危机管理的决策中心。

媒体在恐怖主义信息的传递中发挥着重大的作用。政府与媒体保持良性互动，通过媒体“传播和扩散这种危机意识，使整个社会的抗逆水平得以提高”⁽³⁹⁾，从而充分发挥新闻媒体对解决恐怖主义危机的正面导向作用。但由于现代新闻传媒所追求的猎奇性、爆炸性以及其对恐怖活动的浓厚兴趣，往往会加重对恐怖暴力的过分渲染，进而加剧了恐怖活动的传播与升级。因此，政府必须加强对新闻媒体的引导和管理，争取与其保持一种良性的互动关系，稳定社会秩序，正面引导民众。由于我国主要新闻媒体长期以来有报喜不报忧的惰性，因此，处理好与媒体的关系，发挥新闻媒体的积极导向作用，是今后我国政府恐怖主义危机管理机制建设的重大问题。政府除了要做好与社会的危机信息沟通之外，还要做好政府内部的信息上报和沟通，SARS事件使我们认识到，在我国，“地方官员有很大自由度来操纵应急信息，使中央决策层往往失去了处理危机的最佳时机，造成危机处理的成本过高，社会代价太大。”⁽⁴⁰⁾这都是今后应该注意解决的问题。

美国、以色列等国的反恐科技专家认为，反恐科技主要包括如下内容：其一，爆炸物探测技术：利用爆炸物进行恐怖袭击，是迄今为止恐怖分子最常采用的方法，因此，如何能在更远和更大的范围探测出爆炸物的存在，有效避免和减少伤亡，是反恐战争中急需攻克的最为重要的科技难题。当前我国在机场，火车站、出入境口岸的安检中，也较多运用了探测技术。其二，图像监视系统技术：目前已广泛运用于边境、建筑物保安等领域，但在红外夜视技术、图像处理技术、远距离探测技术、数据分析与报警技术等领域，有待发展与集成的地方还很多。其三，生化反恐技术：尽管恐怖组织利用生化技术袭击的案例还很少，但由于生化恐怖的危害性巨大，影响力强，因此，如何利用生化技术反恐，以及防范生化武器的恐怖袭击，是十分重要的科研领域。目前，除了需要防范传统的细菌、毒气等生化武器袭击外，还需要对与人们日常生活息息相关的水、食品等加强安全检测和防范。其四，身份鉴定技术：包括指纹鉴定技术、面貌和体型特征识别技术等。其五，数据处理技术：信息技术的迅速发展，给庞大的数据处理带来了可能，目前，先进的信息处理技术已经成为许多反恐技术发展的基础。例如，根据身份鉴定技术获取的各种数据等，已经运用在出入境口岸管理、常住人口登记和检查等方面。其六，其他技术：如确保陆海空民用交通运输工具安全的技术、痕迹分析技术等。⁽⁴¹⁾在反恐实践中，美国和以色列在科技产品的研发和使用上更是走在世界的前列，无人驾驶巡逻车、可疑分子探测系统、IScreenIBHS专用软件工具箱、SerVision视频网关等已经使用和即将使用的科技产品将大大提高本国的反恐能力。我国虽然也非常重视反恐科技投入和建设，但由于受整体科技水平不高等因素的限制，因此，在反恐科技的自主研发上尚有很长的路要走，在吸收他国先进技术上，由于发达国家某些因素的牵制，引进先进科技产品和技术之路并不通畅。因而，进行科技自主创新，走科技强国之路，是提升反恐能力的重要保证。

在对网络的管理方面，存在重大的安全隐患。普遍运用网络技术，实现网络化管理是适应当今时代的必然选择，我国很多单位和部门都实现了办公自动化，但网络是一把双刃剑，在带给我们诸多便利的同时，也带来了信息安全的挑战，网络恐怖主义目前已成为危害国家安全的一种方式。个人或组织通过攻击网络来实现自己不可告人的目的，这种新型的恐怖主义借助高科技手段，攻击所指目标，特别是与国计民生有重大关联的供水、供电系统，金融系统，政府办公系统等，致使目标系统瘫痪而无从运作，从而给社会稳定、经济发展带来重大威胁。但网络恐怖主义并不仅仅包括对网络的袭击，还包括恐怖分子利用网络进行的其他恐怖活动，互联网是恐怖组织和恐怖分子募集资金、传递信息、组织行动的重要工具，也是其制造恐慌和发动袭击的工具，恐怖分子往往使用加密的聊天室，用秘密的语言讨论如何进行恐怖袭击，恐怖分子还借用网络来收买人心，拉拢追随者，培养后备力量，通过网络培训恐怖分子，使他们获得以前只能通过训练营才能获取的专业知识和实施恐怖袭击的技能。“9·11”事件后“基地”头目本·拉登、扎瓦赫里利用互联网发布视频与录音讲话，通过半岛电视台播出又传到互联网后，极大鼓动了国际恐怖组织发动恐怖袭击的信心，却给人们的心头抹上了恐怖的阴影。近几年，恐怖活动犯罪呈现出更强的隐秘性和本土化的特征，网络对此起了一定的推波助澜的作用。由于我国网络化时间不长，因此，网络管理同西方相比尚存在很大差距，有关部门一定要严格规范，避免存在安全漏洞以给恐怖分子可乘之机。

因此，必须加强对互联网信息的管理。我国先后颁布了互联网信息服务管理办法、互联网站管理工作细则等法规、制度，这些制度和规则有效促进了对互联网的管理，但是由于网络空间的范围广大，管理网络的技术限制等因素，在互联网的管理中，仍旧存在安全漏洞，这就需要扩大网络警察的队伍，提升他们网络侦查的能力，还需提高广大信息技术人员参与反恐、防控的自觉性，动员全社会的力量加强对网络恐怖犯罪的监测和预警。

社会心理是社会公众对社会政治、经济、文化、社会制度的认知和评价，反映了社会群体对社会现实的群体性倾向，能直接影响人们的某些行为。目前我国正处于社会转型期和改革攻坚期，制度变迁和利益的调整导致社会结构的深度变化，政治领域的腐败问题、经济领域的发展问题、社会领域的医疗、教育、住房等问题，文化意识领域的冲突等诸多矛盾和问题的存在，导致社会心理失衡现象大量增加，社会冲突不断，社会安全危机频发。恐怖主义的形成和发展具有深刻的历史根源和社会背景，通过探查社会心理便能预知社会心理发展现状和发展趋势，通过科学的舆论引导或心理辅导，帮助公众梳理各种复杂的心理情绪，可一定程度上预防恐怖主义危机事件的发生。在现有的监测预警平台的基础上，建立社会心理监测和预警系统，监测社会个体、群体特别是重点区域的社会心理行为，及时识别恐怖主义危机事件的早期征兆，评估征兆的风险级别，以便采取相应的措施防止危机的生成和扩大。

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