西方政府恐怖主义危机对中国管理的启示

传统的安保措施在当前的反恐中受到很多束缚，利用高新科技成果来防范和打击恐怖分子显得尤为必要。西方各国在危机预警上非常重视利用现代科学技术手段，特别是运用高科技仪器、统计资料、数学模型和计算机模拟等装备和手段对涉恐因素进行分析和预测，从而提升政府的反恐能力。美国在反恐行动中一贯重视运用高科技手段。在收集情报方面，用得最多、成效最大的Echelon卫星监听系统发挥了重要的功效。该系统由卫星网络和设立在全球许多地方的监听站组成，它可以同时记录上百万个移动电话发出的微波信号，并通过分析这些微波信号来达到窃听目的。“9·11”事件后，美国在Echelon卫星监听系统的基础上增加了声音识别系统，使收集到的微波信号还原成声音后迅速与已存的恐怖分子的声音进行对照，得到确认后，使用卫星全球定位系统确定目标的方位，近来美国挫败了多起袭击阴谋及基地组织的一些重要人物被抓获，主要是依靠这一系统；在防生化袭击方面，美国科学家曾研究出一个由救生圈、卫星和传感器组成的系统，用来追踪每5年出现一次的海温升高规律；现在将这个装置改造一下，可侦察出有害物质是否被释放。有关部门还使用无人驾驶飞机收集空气中的飘浮物，及时测定空气中是否含有有害物质；在防止恐怖分子入境方面，美国安全部门使用了全国性身份确认系统。对每位美国公民和出入美国的外国人进行生物特征测定，如测定指纹、手掌、虹膜和面部等15～20个生物特征；将测出的特征转化为数码存入身份卡和数据库中，同时还存入每人的社会安全卡、汽车驾驶执照、护照和其他证件等。因此，全国性身份确认系统中不仅有每个人的生物特征，而且还有他们的社会行为记录；当电子扫描器在公共场所收集到某人的部分特征，很快就能与其已存储在系统中的特征进行对照，从而速度识别出其身份；在安全检查方面，美国机场使用的嗅探器，能在旅客通过安全检查口时发出短暂的脉冲，分离出皮肤衣服和行李上的微粒子，由真空吸尘器将这些微粒子收集起来，将其放入分析仪器中，进行离子分析，从而区分出炸药和有毒化学品。在整个电力系统建立屏障，使用加密技术和防火墙，防止恐怖分子进入电力系统的计算机。美国采用的这些高科技手段，大大加强了反恐能力，也大大提升了美国的安全级别。⁽¹⁷⁾

2002年3月以来，美国国土安全部为协助美国民众更完备地防范可能发生的袭击，实施了一套颜色恐怖威胁预警体系，警戒级别从低到高依次为绿色（low）、蓝色（guarded）、黄色（elevated）、橙色（high）和红色（severe）。红色是警戒的最高级别，在美国本土面临大规模恐怖袭击的情况下才会进入该级别。橙色表明存在比较严重的恐怖袭击危险，“9·11”事件后，美国多次发布该级别警告，如“9·11”周年前夕，美国将警戒级别确定为“橙色”级别，在华盛顿周围部署可用于低空防御的“毒刺”导弹。2005年7月伦敦发生连环大爆炸后，美国也将警戒级别提升至“橙色”。这一级别要求各地执法部门采取具体的预防性措施，如需要加强对关键设施的防卫，并实施一些紧急应变计划，加强执法机构与武装力量协调行动等。黄色是第三级，即危险级。依然处于高度戒备和紧张状态。蓝色和绿色表示发生恐怖袭击的风险不大。在预警的每一个级别对公众都有具体的要求。绿色级别预警要求制订家庭应急计划；将其告知家人和朋友，并予以演练；以家庭为单位配置应急补给装备；关注最新消息；了解如何掩蔽，如何关闭家中电、气、水设施；利用社区提供的志愿者岗位，参加一些公民志愿队、志愿警勤之类的义务活动；考虑完成一个美国红十字会急救课程或者社区应急响应训练。蓝色预警级别要求完成上述建议步骤；并检查所储备的灾难补给装备，更换其中已经过时的物件；对于可疑的人员活动保持警惕，并报告有关部门。黄色预警级别要求完成上述两个级别的建议步骤；确保灾难补给装备储备随时可用；检查家庭应急电话号码，视情做更新；寻找上班或上学的替代路线，并做一下尝试；继续对于可疑的人员活动保持警惕，并报告有关部门。橙色要求民众完成黄色、蓝色、绿色三个级别的所有建议步骤；要在外出旅行时保持警惕，关注旅行提示；检查家庭应急计划，确保所有家人了解该计划；保持耐心；在一些公共场所，可能会增加你的等待时间，行李可能被搜查，也可能会受到更多限制；在危急时刻，检查邻近地区的人是否需要帮助。红色级别要求公众在完成上述级别的所有建议步骤后，听从当地危机应急官员的指挥和建议；随时关注电视或收音机上的最新消息或建议；做好听从安排进行掩蔽或疏散的准备；交通可能会迟滞或被限制；只在被要求的情况下，提供志愿服务；与学校、工作单位联系，决定是否上学、上班。⁽¹⁸⁾

但近年来美国国内也有声音认为五级国家恐怖威胁预警系统过于模糊，其威胁警报过于宽泛。公众并不重视五级国家恐怖威胁预警系统的重要性，一些执法的专业人员和紧急事件应对人员也因为该系统信息模糊和缺乏指导性而反对该系统。但是，美国建立的五级反恐预警系统在反恐中发挥的功用不容忽视。公众和执法人员会根据预警级别的不同来判断受恐怖威胁的程度从而理性选择自己的行为。而且，美国也在不断修正和完善反恐颜色预警系统。从法律完善角度看，美国众议院于2005年5月19日通过了一项法案，该法案明确规定，政府“在发布任何恐怖预警或者建议时不能只使用颜色系统来表明国土安全威胁状态”，该报告建议美国联邦政府应当考虑向州、地方执法部门在恐怖威胁等级提高后应采取什么保护性措施提供明确的指导。该法案在美国国会以压倒性的支持率（424票支持，4票反对）获得通过。⁽¹⁹⁾英国、俄罗斯等国都曾借鉴和学习美国的反恐预警级别。英国新的预警系统是在美国国土安全部模型上，将恐怖袭击危险自高而低划为危急、严重、高、中、低5个等级。“危急”：表示有充分的情报显示恐怖袭击即将来临；“严重”：表示恐怖袭击很可能会来临；“高”：表示有发生恐怖袭击的可能性；“中”表示恐怖袭击的可能性不大；“低”：则表明国民基本不必为恐怖袭击担忧。⁽²⁰⁾

除了多层次的恐怖危机预警系统之外，美国还非常重视对公众进行警情教育。“9·11”事件后，美国国务院曾发出全国警报通告，教公众如何发现恐怖前兆，如何辨别潜在炸弹袭击者及其他威胁的一般方法，要求美国公众在看到所列举的可疑活动时及时向政府报告：一、有人盗窃炸药、雷管、导火信或用以制造炸药的其他化学制品。二、有人租借储藏空间私自储存化学制品或搅拌设备。三、有人从厂家直接向私人仓库运送化学制品，或者是居民区或郊区运送化学制品的反常行为。四、在公寓、宾馆、汽车旅馆及私人储存室发现化学物品燃烧、有毒气味或生锈的金属固定器。五、有人进行卡车或篷货车改装，用重型弹簧处理大负荷。六、有人在乡间林区进行小型爆炸实验，或者有人进行过化学烧伤、失手或失指治疗。⁽²¹⁾2010年6月，美国洛杉矶警察局推出名为“我看护”的新型反恐预警系统，通过宣传手册、公共服务信息和社团会议，向社区居民宣传反恐知识，告诉人们哪些情况、哪些地点需要注意，同时培养警察如何回应民众的举报。“我看护”计划列出的可疑行为包括有人绘制或测量重要的建筑物、陌生人询问警卫状况或安保措施、有人穿着不合时宜的服装、嗅到化学品的气味、发现可疑烟雾、购买可用来制作炸弹或武器的材料、非法购买军警制服等。可能发生这些行为的场所包括政府建筑、宗教和娱乐场所、学校、酒店等。由于不同的人对需要向警方报告什么样的潜在恐怖信息有不同理解，新系统有效地解决了这一问题，将给反恐部门增加数以百万计的“耳目”。⁽²²⁾

“9·11”事件的发生，美国情报部门难辞其咎。为了更好地防范恐怖主义，“9·11”事件后，美国对情报部门进行了大规模的改革，采取多种措施加强反恐情报建设工作。

首先，在反恐战略及法案方面，2002年美国出台了《国家安全战略》，确定反恐为国家安全战略重心；2006年3月，又出台了新《国家安全战略》，重申先发制人的反恐战略；2002年7月出台首部《国土安全战略》；2001年10月，颁行《爱国者法案》，扩大反恐情报工作权，包括赋予联邦调查局窃听电话、追踪互联网的权力，扩大军队国内执法权等；2002年5月，布什签署了监控恐怖分子及与移民有关的法案《加强边境安全和签证入境改革法》。规定情报部门与移民局和国防部分享情报，改组移民机构，强化出入境管理，包括严格签证制度、外国游客入境时留手印、申请签证的外国学生必须提供数码照片、数码指纹、视网膜及虹膜等资料，以作为身份确认标志。另外，逗留美国期间还需定期登记等。

其次，在改组情报机构方面，组建国土安全部，“合并了原属联邦调查局、国防部、商务部、国家标准与技术协会、能源部、总务管理局等联邦机构下属的情报与基础设施保护机构，集中进行反恐情报分析，以克服情报机构以前存在的因相互封锁而导致情报分析不完整的情况。由于掌握了众多情报来源，该部可以分析和融合从各个不同渠道搜集到的情报”⁽²³⁾；设立统管全美情报机构的国家情报局长职位和全美反恐情报中心，负责开展反恐情报分析、合成工作。国家情报局长是总统的首席情报顾问，负责监督和协调美国情报机构在国内外的情报搜集活动；改革中央情报局，增加特工和情报分析人员，扩大情报来源，加强国内和国际的情报合作；改革联邦调查局，确定以反恐为顶级优先任务。(www.xing528.com)

再次，在国际反恐情报合作方面，美国与中国、以色列、巴基斯坦、印度、菲律宾、新加坡等世界20多个国家签署了双边反恐合作协议，其中均有情报交换的项目。情报分享不仅涉及国家众多，而且情报分享的内容也涉及众多领域，如政治、军事、经济、金融、移民、海关等方面的情报。美国在金融领域的反恐也注重借助联合国、欧盟等国际组织的作用，打击恐怖组织募集资金的能力，切断恐怖组织的资金链。

仅以恐怖主义危机信息源而言，美国相关信息源非常广泛，几乎涵盖了社会生活的方方面面。情报机关往往从如下的途径筛选恐怖主义的信息：911报警电话、巡逻警察的报告、犯罪讯问笔录、技侦资料、线人报告等；第二类信息来源主要有：银行存款或税务部门纳税记录，股票交易记录，电信部门电话记录，航空公司、旅行社保存的旅客信息（包括出行时间、地点、路线等），医疗、保险、图书馆、俱乐部、网站等服务机构保存的客户信息，身份证、驾照信息等。⁽²⁴⁾此外，私营机构、媒体、公众也是恐怖主义危机信息的提供者。

此外，为查明真相，缉拿真凶，中情局迅速恢复了冷落多年的原由美国牵头与盟国情报部门合作组成的代号为“千瓦”的反恐怖网络。在阿富汗战争中，中情局动用了包括卫星、无人机等先进的技术手段搜集情报。其中有4颗间谍卫星日夜监视阿富汗地区，截获海湾各国接收或发出的电话或电子信息。盟国的一些谍报船也在各敏感地区部署，配备大功率侦察天线的舰只，全天候地监视着印度洋、地中海及非洲若干地区。为避免技术侦察的局限性，美国还调整谍报战争的方式，重视人工谍报的作用。中央情报局和联邦调查局纷纷派遣谍报干员前往欧洲、海湾和阿富汗地区，英、法等盟国也派出自己的强将支援美国。这些精兵强将将谍报工作的重点放在那些技术侦察所不能及的死角上。一位不愿透露姓名的西方谍报官员认为：“除了侦察卫星和间谍飞机之外，美国要想让阿富汗就范，还需要部署特工人员前往该地区实施实地侦察。在很多情况下，这种人力情报非常重要，诸如被视作打击目标的某人每天早上几点起床，早餐通常吃什么，他的银行账户里有多少存款，他的情人是谁以及他晚上睡觉时将什么型号的手枪放在枕头下面等等。”仅在“9·11”案发的一个月内，美国就截获了12万条相关情报。其中有许多非常有价值的信息。正是这些情报，使美国有效地避免了恐怖分子策划的后续袭击。⁽²⁵⁾

借助于数家安全情报机构的密切合作，英国在近年来挫败了多起恐怖袭击计划。如2004年7月，“基地”组织电脑专家努尔·汗被巴基斯坦警方抓获，英国警方从中获得线索，并于同年8月初在全国各地展开行动，逮捕了13名恐怖嫌疑人，发现恐怖分子对英国希思罗机场的恐怖袭击计划已基本就绪。紧接着，一周后，英国秘密情报机构军情5处又破获了一起针对伦敦泰晤士河河底隧道的恐怖袭击计划，据称，一旦袭击发生，泰晤士河的河床将会被炸裂，可能导致数万人死亡。2004年12月，伦敦警察局挫败一起“马德里式”的恐怖袭击图谋。2005年5月前后，英国秘密保安局和秘密情报局破获6起由“基地”组织策划的、在英国境内进行大规模恐怖袭击的阴谋。2006年英国曾发生炸机未遂事件。当时，秘密保安局提前几个月就知道了恐怖分子的计划，对参与人员身份也调查得一清二楚。他们并没有立刻捉拿可疑分子，而是搜集了尽可能多的细节以及信息，最终成功抓获21名恐怖活动嫌疑人。⁽²⁶⁾

在西方，政府普遍非常重视在第一时间内发布恐怖主义的威胁程度，指导人们应该采取何种应对措施，号召公众同恐怖分子作斗争。但长期以来，关于恐怖主义与媒体的关系问题，在反恐问题上，媒体的作用问题，始终存在争论。但可以肯定的是，媒体在发布恐怖信息时，并不总是起着正向的引导作用。因为受新闻自由的价值观和商业利益至上原则的驱动，媒体经常对恐怖袭击大肆宣扬，侧重报道血腥的场面和社会的恐慌，无形中帮助恐怖分子实现了目的，形成了“利润第一”的病态。“9·11”事件发生后，“美国之音”为了哗众取宠，竟然播放了对塔利班精神领袖奥马尔的采访。2002年俄罗斯大剧院人质事件中，在当时人质事件还未解决时，有电视媒体报道了剧院里的秘密通道，使恐怖分子有所防备，从而阻碍了俄军的解救行动，致使特种部队前功尽弃。英国的《星期日独立报》曾将八国峰会安保计划公之于众，内容不但有英国军警的部署、防范恐怖袭击和示威抗议地形图，连英美为安保计划发生口角的细节也有，导致筹备八国峰会的人员一片混乱。⁽²⁷⁾

但“9·11”事件发生后，美国媒体较好地彰显出应有的社会责任感，始终和政府保持高度一致，视恐怖主义为美国共同利益的威胁，号召人们抗灾自救，极大地调动了全国人民反恐的积极性。在以色列，政府、媒体与公众彼此之间的双向沟通机制非常完善，这一方面得益于政府对恐怖主义相关信息非常重视，一方面得益于媒体宣传中注意趋利避害，还得益于人们长期养成的警觉意识和自卫能力以及对政府和媒体的信任。新闻媒体在宣传中，一方面，媒体时常组织有关恐怖主义属性和现象的专题介绍和讨论。广播、电视和报刊等也广泛组织社会人士对恐怖定义以及恐怖活动与一般军事行动、游击战、犯罪行为的区别等理论问题进行探讨，澄清广大公民对这些问题的认识。每当恐怖事件发生后，政府和社会组织及团体除通过媒体向群众报道事实真相外，还同时呼吁大家保持镇静。媒体还以恐怖活动伤害无辜平民的事实对恐怖活动的残酷性和野蛮性进行揭露和曝光，孤立一小撮恐怖分子，增强人们反击恐怖主义的信心。当恐怖分子改变策略及活动方式时，媒体往往及时提醒人们加强提防和戒备。另一方面，对媒体的负面作用严格控制。比如，巴以冲突过程中，以政府严厉禁止播放恐怖分子提供的录像，并对各大媒体的报道及记者采访采取严格限制措施。2000年9月以巴大规模流血冲突后，以外交部向美国有线电视新闻网（CNN）发出一份抗议书，指责CNN的报道中“给以方的时间明显少于巴方”。随后，以政府新闻办公室迅速在耶路撒冷市中心成立了一个新闻中心，以联合办公的形式，一天24小时、一周7天开放，每天邀请政府和军方官员举行新闻发布会，并将来自总理办公室、外交部、国防军、警察总局等方面的所有的信息及时通过电子邮件发布给所有登记在案的外国记者。⁽²⁸⁾