中国政府恐怖主义危机管理状况与问题研究

虽然突发性是突发事件的显著特征，但事实上许多公共危机在发生前都是有预兆的，总有一些蛛丝马迹显露出来，如果能及时启动预警机制，就会有宝贵的时间来进行危机判断和决策，从而战胜危机。在公共危机产生前，政府相关部门对可能引起公共危机的各种要素和征兆进行严密监测并做出科学估计，对危机管理相关人员和社会公众进行危机预防和危机应对教育，针对各种突发事件进行实践演练，从而减少危机的发生及降低危机的损失，这是对责任政府的必然要求。在自然灾害预警方面，到2000年底，中国已形成气象监测预报网、水文监测网、地震监测和地震前兆观测系统、农作物和森林病虫害测报网、海洋环境和灾害监测网、地质灾害勘查及报灾系统等。初步构成了以电话、无线电通讯、国际互联网、电视和基层广播为发布手段的预警信息网络。在社会安全预警方面，一些政府是从SARS后，才建立了突发事件预警机制，一些省市也展开了针对不同灾种的演练，但仍然存在很多问题。危机演练尚不是全社会参与型的，参加者大多只限于专业人员；危机教育也未在全社会广泛展开；有的政府干脆照猫画虎，因编制的预案不能结合本地区实际情况而流于形式。从总体上看，“目前我国政府的预警系统相当脆弱，既缺乏有效的专业预警机构和部门，也不具备完善的预警防范功能，更没有形成完整统一的预警管理网络。”⁽¹¹⁾

对于恐怖主义危机而言，由于恐怖组织、恐怖分子往往混迹于普通百姓之中，其策划恐怖活动的隐秘性，使得危机的先兆很不容易察觉，因此，相比自然灾害危机和某些社会危机，恐怖主义危机的监测和预警的工作难度很大，又由于某些客观因素的存在，这使得我们在这项工作中尚存在一些问题。

对恐怖主义危机进行风险评估有两个关键因素，一个是威胁对我国安全造成的影响，另一个是威胁发生的可能性，需要根据恐怖主义对我国威胁的评估、防范弱点评估、现有反恐控制的评估来进行认定。恐怖主义对我国的威胁不仅是潜在的，而且是现实的，无论是20世纪90年代新疆的公共汽车爆炸事件，劫机事件，还是当下的“东突”恐怖分子在国内外的破坏活动，都是恐怖主义在我们面前的鲜活呈现。我们不能回避，更不应该回避。可是在目前的反恐中，始终存在对恐怖主义的威胁估计不足的问题。由于在思想意识层面，政府和社会都没有对恐怖主义予以足够的关注，低估了恐怖主义对我国的威胁程度，对恐怖主义的风险评估不足。由此影响到反恐行动层面，存在着反恐预案不完善、反恐部门缺乏协调、反恐储备缺失、反恐技能不高等多个问题。美国在“9·11”事件之前，情报部门已经得到了恐怖袭击的一些情报，但是由于国防部门没有引起足够的重视，才最终导致惨剧的发生。如果美国政府能客观的评估恐怖主义对其的威胁，采取先发制人的防范措施，悲剧或许不会发生。因此，重视对国内外恐怖主义的评估，确认其对我国的威胁程度，预测其未来发展趋势，是确保国家安全和社会稳定的重要措施。

对于恐怖主义这种严重威胁社会安全的危机，我国各地方尚未普遍建立预警机制。主要原因有三：其一为我国迄今为止并没有发生大规模恐怖袭击事件，恐怖主义对我国的威胁主要表现为潜在的威胁，因此无论是政府还是社会公众都存在恐怖危机预警意识缺乏、淡薄的现象；其二为我国政府有重视危机处置，忽视危机预防的传统理念和执行方式，多年来形成的处理危机的惯性不可能短时间内消除；其三为改革开放以来，各级政府普遍重视经济的发展，通常以各种经济发展的指数作为衡量政绩的好坏，主观上不愿意从事恐怖危机防范这些幕后的、政绩体现不明显的事务。建立以政府为中心的，各种社会力量积极参与的，多层面、网络式的恐怖主义危机预警机制，既是国家安全和社会稳定的需要，也是转变和创新政府职能的应有之义。

对恐怖主义危机发生概率、作用范围和消极影响等发展趋势和发展规律的预测是建立在危机监测的基础之上的，通过监测，获得准确、翔实的信息是至关重要的。因此，就需要有完善的恐怖主义危机监测系统，需要科学的监测方法、尖端的监测仪器、高素质的监测人员、完善的监测机制等，任一内容的缺失都会造成危机监测的不力。2008年3月，北京奥运会召开前夕，南航—乌鲁木齐至北京航班，两名“疆独”分子在飞机卫生间内欲点燃汽油引爆飞机时被一空姐发现，成功阻止了这起空难的发生，事件后查明，新疆机场方面安检存在重大纰漏。上文也说过恐怖主义危机的监测难度比较大，再加上缺乏高端的监测分析仪器、缺少科学的分析方法、工作人员的责任缺失、社会公众缺少危机监测意识，因此造成对恐怖主义危机整体监测的不力，这就需要在该环节中，改善客观条件，提升主观意识，加强对恐怖主义危机的监测。

中国对危机的预警级别划分基本上和国际无异，《中华人民共和国突发事件应对法》第四十二条规定，可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。国家突发公共事件总体应急预案也规定，根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发公共事件进行预警。预警级别依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。同时规定发布不同级别的警报后各级政府应当采取的措施。从得到的资料来看，我国县级以上的地方政府基本都编制了本地区的反恐预案，在预警级别的划分上也遵循了国家划分的标准和原则，但预警级别的标准和划分呈现出照猫画虎、原则性强、缺乏细化等问题。(www.xing528.com)

首先，各反恐情报工作部门之间的信息不能充分共享。情报工作是反恐的一项基础性工作，它对于防范和打击恐怖主义活动有着十分重要的作用。但是，“目前我国的情报体制现状是：各个反恐情报部门各自独立，相互缺乏情报的交流和信息资源共享，同时又没有一个专门的全国统一的情报处理机构对各方情报加以处理，对各情报部门加以协调，这就造成了现有的情报部门的效率低下、反应迟钝和情报资源的浪费。”⁽¹²⁾公安、军队、国家安全部门、海关等部门都有自己的情报部门，反恐情报的多方收集和多头管理，使情报缺乏沟通和共享，这对于预防和打击恐怖主义犯罪是极其不利的。

其次，政府和媒体、大众之间的预警信息沟通不畅。政府传播恐怖信息时不能保持与媒体的良性互动，公民的知情权不能得到充分保证，信息的传输尚未达到透明、及时、准确和公平。原因之一是政府垄断公共信息机制尚未完全打破。改革开放以前的计划经济时期，我国政府的信息传播是以党政信息传输渠道即官方渠道为主导的单通道的信息传输机制，改革开放以后，这种单通道的信息传输机制受到了大众传媒、民间的信息机构以及电子网络的冲击，公共政策的传播出现了多元化的趋向。然而，在当前的政府政策传播中，党政信息系统仍居主导地位。原因之二是信息传播渠道狭窄，传播不畅。我国是实行单一制的国家，中央出台的一项政策往往要经过五六级的传播，才最终到达群众那里。信息在单一、狭长的传播渠道里，自上而下地逐级传达，不可避免地会经常出现渠道拥堵和信息失真的现象。⁽¹³⁾由于政府和媒体多年来对危机事件报喜不报忧的惯性，使民众不了解事态发生的真相、发展的过程和处置的情况，因此，政府和媒体、公众不能很好的良性互动就很容易引起社会恐慌和不稳定。

高科技手段和技术的运用是有效打击恐怖犯罪的重要保障。随着恐怖主义所呈现的一些新特点而加大了反恐难度的同时，“反恐情报搜索、侦察、现场处置、事件侦破等，涉及各种主被动防范技术，如重要建筑物、航空器、敏感工厂企业、基础设施等的保护，也涵盖各种监控措施手段等，并且随着恐怖主义有可能向包括核生化、‘脏弹’等大规模杀伤性恐怖主义方向发展，以及信息恐怖主义等。”⁽¹⁴⁾因此，这些反恐科技手段的应用及需求会日益突出。恐怖主义危机的监测和预警系统“应当包括GPS子系统与GIS子系统、信息发布交互平台、监控与记录、安全子系统、电源子系统、遥测、遥控子系统、无线指挥通信系统、统计分析子系统等。”⁽¹⁵⁾

例如，针对占有相当比例的恐怖爆炸案件，可以运用轻便探测器、电子警犬鼻、双能源照射器、炸药感应器、中子探测仪等装备查清爆炸源，确认可疑人员是否携带爆炸物。针对恐怖劫持案件，可以运用远红外线、无线电、雷达、电视微波等技术进行侦测监听。我国近年也比较重视在反恐行动中配置高科技武器及相关装备，但同发达国家相比，科技水平尚有待提高，而且不同地区反恐部队的配置水平体现出高低不平的现状。如新疆、北京、上海、深圳、广州等省份和城市反恐武器装备非常先进，拥有直升机、水陆两用车、特种排爆车、微型冲锋枪等武器，在国内处于领先水平。新疆武警在反恐演练中使用了大量高科技武器和装备，如手持指挥终端和单兵头盔式视频传输系统，集成基于战术和战役地域的无线集群对讲、视频传输、定位导航、实时监控、信息传递、位置分析、辅助决策、虚拟现实等多项功能，使总队指挥中心、现场指挥组、作战小组及单兵联为一体，还配置了球形侦察仪、冲锋舟、高射机枪装载车、高原突击车、叉车、脉冲式喷射水枪、锚钩枪等先进装备，形成了先进实用、配套完善的处突反恐装备体系。⁽¹⁶⁾但在其他地区，有些高、精、尖武器设备则大多是可望而不可即的。