中国政府恐怖主义危机管理：监测与预警是关键

在公共危机产生前，政府部门和相关机构对可能引起公共危机的各种要素和征兆进行严密监测并对危机未来发展态势进行科学估计，这是减少危机发生和降低危机损失的重要途径。监测和预警阶段与预防和应急准备阶段都属于危机的事前管理阶段，都是政府建立危机应急管理体系的前提和基础，其目的均为“防患于未然”。尽管恐怖主义危机的特殊性使得“对即将发生的恐怖分子袭击进行早期报警，是一项远比对第一次战略核打击进行早期报警困难、复杂得多的任务”，因为“……经常不知道非国家恐怖分子组织是谁，或者它们在哪里。显示恐怖分子意图的迹象，往往是含糊不清的。”⁽¹⁾

为了保卫国家安全，对恐怖分子、恐怖组织采取先发制人的行动是反恐怖主义不可或缺的举措。正如美国的《国家反恐战略》中所说的：“恐怖袭击依赖于出乎意料。凭借出乎意料，恐怖分子才有可能对毫无准备的目标造成巨大的破坏。但是，如果事先被人所预见，人们很容易就可以先发制人除掉他们；即便不能阻止他们的行动，由于有了事先的准备，也能在很大程度上降低他们可能造成的破坏。”⁽²⁾

1．监测

根据《中华字典》的解释，“监”有“监视”、“督察”之意，“测”有“用仪表、仪器量度”之意。《现代汉语词典》对监测的释义是“监视检测”。“其任务有两个：一是过程监视，即对监测对象的活动过程进行全过程监视，对监测对象同社会生产和生活的各个环节的关系状态进行监视；二是对大量的监测信息进行整理、分类、存贮、传输。监测活动的主要对象是外部环境因素和内部环境因素。通过建立监测信息档案进行全面的比较，其手段是采用科学合理的指标体系并按程序化、标准化、科学化来处理。”⁽³⁾本书所指的监测是指运用各种科学方法和技术手段，通过对恐怖主义相关各要素的监视和检测，得出相关数据，进而分析和掌握恐怖主义的发展苗头和动向，确保国家和社会安全。

2．预警

预警是指“预先告警”。该词“最早源于军事，也最常用于军事，原指通过预警来提前发现、分析和判断敌人的进攻信号，并把这种进攻信号的威胁程度报告给指挥部门，以提前采取应对措施。”⁽⁴⁾

对恐怖主义危机的预警是指政府对恐怖主义危机的各种要素，运用各种科学方法，推测其发展演变规律和未来发展趋势，同时发出相关警示信息，从而防止、制止、纠正、回避不安全的危机管理行为，实现危机管理的“借机”发展。

对于由自然因素引发的危机，通过仪器、设备等技术手段即可获取相关数据，而对于恐怖主义危机这样的人为因素引发的危机，除了对已经确知的恐怖组织和恐怖分子进行监测和预警外，还需要“对社会经济发展过程中出现的突出问题和矛盾进行综合归纳，结合人类社会在把握社会发展的一般规律基础上得出的一些基本理论，对这些矛盾和问题能否造成危机事件，以及造成危机事件的时间、规模、强度进行评估，并根据评估结论，警示有关组织或者个人。”⁽⁵⁾

危机监测和预警的关键，“一是要制定相应的危机分类、分级标准，一旦捕捉到相关的危机征兆便可根据既定标准进行分析判断；二是要做到信息高度共享，从而提高对信息分析、管理和传递的科学性和效率。”⁽⁶⁾危机监测是危机预警的前提和基础，只有通过监测才能搜集危机信息，发现危机征兆，进而才能发出危机预警信号，及时进行危机预控。危机预警是进行危机监测的目的和原因，危机监测是为了能及时、准确地发出危机预警，只有通过预警才能把监测的信息传导给相关受众。可见，危机监测和预警是相互联系、相互配合、相辅相成的关系，二者协调运作，才能阻断危机或降低危机的损失。

恐怖主义危机的监测和预警主要包括对恐怖主义危机风险源的监视、对恐怖主义危机信息的筛查、识别和评估，以及对恐怖主义危机的预警。

1．预测功能

通过对恐怖主义危机信息的历史和现状进行科学的监测、调查和分析，揭示出恐怖组织、恐怖分子、恐怖活动的未来发展趋势和规律，从而为政府制订一个切实可行的恐怖主义危机管理计划提供科学依据，避免决策失误和决策片面性，为消灭恐怖主义提供前提和依据。

2．警示功能

通过对恐怖主义危机的监测所获得的相关信息的分析，获知恐怖分子的意图、恐怖活动的动向等信息，进而向有关部门或社会组织和公众发出警示的信息，提醒他们采取正确的应对措施，以避免伤亡，减少损失。

3．阻断功能(www.xing528.com)

对恐怖主义危机的监测和预警具有重要的意义，严密的监测和及时准确的预警能充分阻断恐怖袭击事件的发生。事实上，正是依靠国家有关部门对恐怖活动的监测和预警，才能一次又一次地避免了恐怖袭击事件的发生。比如，2010年6月，公安机关破获一起重大恐怖组织案件，抓获10余名恐怖组织头目、骨干及成员，缴获一批自制爆炸爆燃装置等作案工具，“东伊运”恐怖组织和“东突”恐怖组织成员阿不都热西提·阿不来提、依明·色买尔等人在审讯中供认，他们案发前流窜于新疆、河南、广东、云南等多个省区，暗中从事宗教极端活动，发展培训成员，建立恐怖组织，并积极筹措资金，四处寻购制爆原料，多次进行制爆试爆，为实施恐怖破坏活动做准备。为制造更大影响，2009年7月至10月，他们准备了数十枚自制炸弹、燃烧瓶以及刀斧等一批作案工具，预谋在新疆喀什、和田、阿克苏等地实施大规模、连环恐怖袭击。所幸这些恐怖犯罪图谋被公安机关及时侦获并挫败。⁽⁷⁾

4．减缓功能

对于恐怖主义危机而言，由于其根源的复杂性，恐怖活动的隐秘性等特征的存在，使得根除恐怖主义之路遥遥无期，即使再缜密的监测、侦查和预警也难以避免所有的恐怖袭击活动。但是，监测和预警可以延缓危机的发生、减少危机导致的人员伤亡、财产损失和社会恐慌心理。“尽可能地利用已存在和潜在的条件来尽力减缓、延缓其发展的速度，减少其所带来的损失，避免危机的扩大和升级。”⁽⁸⁾

1．及时性原则

首先，对信息的捕捉必须及时。对于已经明确的恐怖组织和恐怖分子，相关情报部门“必须对他们的个性，财政和政治支持的来源、动机、目的，目前和未来的能力等有深入的了解”，⁽⁹⁾并随时关注其发展动向，掌握其蛛丝马迹，从而先发制人的阻断将要发生的袭击；另外情报部门还要对其他社会矛盾和社会问题进行监控和评估，以消灭引发恐怖事件的萌芽。这种监控不是时断时续，也不是时有时无，而是全天候的、全程的持续的行动。只有这样，才能保证获取及时有效的信息。其次，对捕捉到的信息必须及时发布。对于得到的信息，在经过汇总和分析，确认准确无误后，要及时向有关组织和视情向公众发布，警告其采取适当的措施应对威胁。

2．准确性原则

恐怖分子往往隐藏的很深，他们以无辜平民的身份耐心地策划袭击事件并等待最佳时机，这不仅给信息的收集带来了困难，而且使信息的决策也往往是在不确定的条件下不得不做出的。由于“大多数关于恐怖分子的情报具有含糊不清的特点”⁽¹⁰⁾，因此，必须对收集到的情报进行认真鉴别，“去粗取精，去伪存真，由此及彼，由表及里”，确保所发布信息的准确性，才能起到真正的警示和阻断危机的作用。

3．全面性原则

恐怖主义是一个整体，是一个系统，恐怖主义问题的发生及日趋严重是多种因素形成的，既有政治的因素，也有经济、社会和文化的因素，这就要求我们在进行监测和评估时，不仅要对恐怖主义的某一局部进行监测和评估，而且要统筹全局进行监测和评估，重视各因素的相互关系，从局部联系总体进行全面的监测和分析、总结。避免因所获信息的片面性而断章取义。只重视对恐怖主义某一局部的监测，只强调一面忽视其他侧面，这样很难对公众发出正确的预警，自然也起不到对危机的阻断和延缓作用。

4．公开性原则

当政府有关部门获知并确认恐怖分子、恐怖组织和恐怖袭击的相关信息后，就应该及时、客观地向社会公开发布信息。一是因为及时公开信息会减少人员的伤亡和财产的损失；二是战胜恐怖主义危机需要动员全社会的力量，社会公众和组织知情才能积极参与；三是隐瞒和封锁信息，信息沟通不畅势必会造成社会上谣言泛滥，小道消息满天飞。

5．实事求是原则

恐怖主义对我们的威胁是实实在在的，但由于恐怖组织的变化莫测，以及其打击目标的不确定性和突然性，使得我们对恐怖威胁的程度进行评估时有相当的难度。这就要求情报部门在进行监测和预警时，既不能夸大恐怖危机的现实威胁，引起不必要的恐慌，也不能盲目乐观，忽视其潜在的威胁。因此，要实事求是的进行信息的总结和发布，引导公众理性地应对恐怖主义危机。