中国政府恐怖主义危机管理研究

战略泛指统领性的、全局性的、左右胜败的谋略、方案和对策。反恐战略对于反恐实践具有重要的指导作用，美国正是在其反恐战略的指引下发动了两场反恐战争和推行国内反恐措施的，从而为保卫美国本土安全提供了重要保障。2003年2月14日，布什总统公布了美国历史上第一个《反击恐怖主义国家战略》。美国政府相信反恐怖是一项长期而复杂的任务，认识到反恐战争不能仅依靠军事手段，而要动用国家的一切资源，启用外交、经济、执行、金融、信息、情报和军事手段，既要消灭恐怖组织和强化美国本土防卫，也要致力于根除恐怖主义产生的基础。推出了4D（Defeat，Deny，Diminish，and Defend）反恐战略，即击败、制止、消除和保卫战略。美国“9·11”以来的反恐行动基本上属于击败和保卫战略，即击败恐怖分子、恐怖活动支持国和跨国恐怖网络，通过国土防御和事先采取行动，保卫美国本土、美国公民和美国利益免受恐怖袭击。制止和消除战略分别是通过强迫、劝说、帮助、刺激等手段促使所有主权国家停止对恐怖分子的支持，切断恐怖组织的生命线；帮助一些主权国家建立“有效”政权，根除恐怖主义生存的意识形态。⁽¹⁷⁾此后，美国于2005年和2006年度相继出台上一年度的反恐总结报告。2006年9月5日，美国白宫又公布了布什上台以来的第二份《国家反恐战略报告》，对近年来美国反恐战略进行了回顾和反思，报告明确了反恐战略的主要目标，总结了美国过去5年来在反恐战争中取得的成功和面临的挑战，报告对“敌人”的界定更加明确并与国家安全战略相呼应。⁽¹⁸⁾就反恐战略本身而言，其对于美国反恐具有的战略性指导作用是毋庸置疑的，但几年来也未完全走出阿富汗战场和伊拉克战场的乱局，究其原因，主要和美国奉行的双重反恐标准关系密切。

发达国家的应急管理体现出全面、全过程的管理特征。发达国家一般把危机管理分为如下几个阶段：阻止、准备、应对、重建和舒缓。应急准备在于提高政府和个人应对紧急事件的能力，如开展演练和培训。阻止行动在发现潜在的威胁时，制止紧急事件的发生。舒缓行动从更广阔的视野审视紧急事件，目的在于减少和最小化紧急事件对人和财产造成的损失。同时考虑紧急事件的长期和间接的影响，如恢复公民的信心和社会稳定。⁽¹⁹⁾

西方国家注重综合防治，强调“未雨绸缪，防患未然”的应急管理理念，重视恐怖主义危机的预防和应急准备，通过采取一系列的持续性的活动，洞窥各种薄弱环节，以减少和消除对生命财产造成的长期潜在风险。如在美国，在日常时期保护关键设施和重要资产已经成为美国国家安全战略的一部分。长期、持续地采取行动是美国国土安全国家战略的原则之一，美国认识到保护国土不受恐怖分子袭击是一项永久性的任务。“牵头部门和机构应该规划好在今后几年、几十年里，而不是几周、几个月里，需要持续地开展的国土安全活动。”⁽²⁰⁾日本的东京都提出了“循环性危机管理”模式。“强调危机管理只有准备加准备、改善再改善，追求更好的对策，不断反复进行，才能达到循环发展。这包括事前对策、危机发生时的应急措施、事后对策。等到危机全部处理完后，再进入更高层次的事前对策阶段。危机管理的具体措施和对策，就像生命周期一样循环，使之不断成熟、完善。”⁽²¹⁾

具有一定的危机防范知识和技能是减少危机损失的重要因素，危机并不可怕，可怕的是危机来了不知道怎么做，发达国家普遍重视培养公众的危机意识，通过宣传、培训和演习、构建各种专家库等各种手段来塑造公众的危机应对品质和提高全社会的应对能力。如美国相关部门网站都有对恐怖袭击的灾害说明，以及从住宅、高楼、交通工具等撤退的办法，应对生物、化学、核物质恐怖袭击的防范对策，告知附近的安全据点等内容，一些城市还经常发放市民安全应急指南等小册子为市民提供危机应对知识。在以色列反恐宣传中，警方在全国范围内推行防爆教育项目，比如在广播和电视上进行公开宣传，提醒民众注意可疑物品。在公共汽车上、火车站和购物中心等公共场所，甚至邮政包裹上都张贴了“小心周围可疑物”的标志。以色列人从而养成了对可疑爆炸物的高度警觉以及随时随地打电话报警的习惯。⁽²²⁾在日本，危机文化更是成为城市文化的一部分。据统计，“到2003年7月为止，东京都各部门一共制定了各类规划、手册、预案53个。”⁽²³⁾如《灾害时期职员的行动指南》、《灾害时期的报道指南》、《健康危机管理手册》、《NBC恐怖灾害应对处置预案》等。除此之外，发达国家还很重视对公众进行危机培训和应对各种危机的演习，应急管理的相关机构每年都定期面向全国进行专业人员和公众的应对危机的培训和演练，通过模拟演练来完善危机预案，巩固和提高人们的应急处置能力。在日本，人们从幼儿时期就开始接受防范各种危机的教育，培训适应危机的心理品质。而且，每年的9月1日是日本的“防灾日”，这一天，上到首相、大臣，下到普通民众都要参加各种危机模拟演练，由于日本很重视培养人们的危机意识，因此，人们对危机普遍能保持冷静的态度。2005年7月7日英国伦敦地铁爆炸事件之所以没有造成“9·11”恐怖袭击那种恐慌和灾害，除了政府的迅速反应、有效应对外，伦敦市民表现出的自救和互救的成熟的危机应对品质是此次恐怖袭击得以成功克服的重要原因。(www.xing528.com)

西方发达国家政府的危机管理一般由行政首长担任最高领导，在美国，“应急管理由总统全面领导”，“澳大利亚中央政府应急管理的最高行政首长是总理”，“英国中央政府应急管理的最高行政首长是首相。”⁽²⁴⁾同时，一般设有专门的应急管理机构。例如“9·11”事件后，美国成立了以白宫地下掩体为工作地点的“总统紧急应变行动中心”，对中央情报局、FBI、移民局、商务部、能源部、司法部、运输部、农业部等部门进行改组，成立了国土安全部。2001年日本设立了由首相直接任命的危机管理总监，改变了各省厅各自为政的管理方式，中央各省厅和地方政府也纷纷设立危机管理部门和岗位。1992年以来俄罗斯经过几次改组，在中枢指挥系统设立了信息安全、经济安全、生态安全、国防工业安全、社会安全与反犯罪及反腐败等跨部门委员会。⁽²⁵⁾英国在2001年6月大选之后在内阁办公室设立了紧急情况秘书处（Civil Contingencies Secretariat，CCS），具体担任协调跨部门、跨机构的紧急救援活动。⁽²⁶⁾这些常设的应急管理机构全面负责紧急事件的准备、阻止、回应、重建和舒缓，直接对行政首长负责。这些中央应急管理机构是协调性机构，协调相关的中央机构和资源，依一定的程序向地方提供中央的帮助。注重危机管理的协调，强调跨部门合作，是这些机构的重要特点。在反恐实践中，这些协调机构发挥了重要的不可替代的作用。

拥有较为完善的反恐怖危机法律支持体系，是危机最大程度得到预防的前提之一，也是危机发生后使其迅速得到救治的基础和保证。西方国家普遍重视危机管理的法制化建设，例如美国反恐法主要由美国联邦反恐基本法、反恐单行法和反恐国际公约三部分组成。具体有：关于国际恐怖主义活动的总统特别令、禁止支援恐怖主义活动法、提供恐怖主义活动情报奖励法、外交安全与反恐怖主义法、反恐怖主义法、全国紧急状态法、国家安全法，武器出口控制法、与敌对国贸易法、核不扩散法等。美国在“9·11”事件的处理中，各种应对措施及时有效，权责分明、井然有序，根本原因就在于对恐怖主义危机的处理有法可依，有章可循。欧盟主要通过出台一个个决议或决定来指导和推动欧盟内国家的反恐怖斗争。自1977年1月27日《欧洲惩治恐怖主义协定》问世以后，在短短十多年时间里，欧盟制定了一大批反恐怖主义政策和法律文件，其中最有代表性的是：1985年4月18日的《关于反恐怖主义措施的决定》，1985年7月11日的《关于空中交通安全与国际恐怖主义的决定》，1986年9月11日的《关于恐怖主义的决定》，1988年3月10日的《关于恐怖分子攻击民航的决议》，1989年5月26日的《关于同恐怖主义作斗争问题的决议》，1991年6月13日《关于恐怖分子在共同体内进行谋杀的决议》。这些法律文献对于欧洲反恐怖主义斗争的作用之大和影响之广，前所未有。为迎接新形势下恐怖主义的挑战，20世纪90年代以来，欧盟起草并通过了众多法律文件。如1993年1月22日的《关于建立欧洲警察总部（Europol）的决定》，1994年3月10日的《关于恐怖主义及其对共同体安全的影响的决议》，1995年3月10日的《关于起草简化欧盟成员国间引渡程序的决定》，1995年10月14日的《关于恐怖主义的声明》，1995年12月16日的《关于恐怖主义的宣言》，1996年7月4日的《关于从委员会到理事会和欧洲议会就非法运输放射性物质和核材料信息交流的决定》，1997年2月24日的《关于在欧盟打击恐怖主义的决定》等，表明了欧洲反对恐怖主义的不妥协立场和加强合作与协调和统一行动的决心。⁽²⁷⁾1995年，法国制定了《反恐怖法》；英国2000年出台了反恐怖主义法，2001年出台了《反恐怖主义、犯罪及安全法》，2005年出台了《预防恐怖主义法》，2006年出台了新反恐怖主义法。正是在较为完善的反恐法律支撑之下，英国的反恐行动非常及时有效，不仅在2005年的伦敦地铁爆炸案中避免了更大的伤亡，而且在2006年8月11日，挫败了一起堪比“9·11”事件的由几十名恐怖分子参与的炸毁飞机的恐怖袭击阴谋，21名恐怖分子企图携带放置在手提箱里的液体炸药登机，企图在空中炸毁从英国到美国的6架大型客机；1999年9月，俄罗斯出台了《反恐怖主义措施的决议》，2006年，俄罗斯制定了《俄联邦反恐法》，2010年俄罗斯发生地铁连环爆炸案后，总统梅德韦杰夫表示有必要完善反恐法，特别是有关恐怖袭击预警机制，反恐侦查机构与公共交通及人群密集场所安保部门的分工合作、司法机关在打击恐怖主义及恐怖行为方面的职能和作用问题等。⁽²⁸⁾可见，西方国家非常重视通过反恐法律的与时俱进来提升政府的反恐能力。

根据不同类型的危机，在应急物质的品种、数量、规格、储备地点以及生产、运输、储存、调用、配送、监管等各个管理环节上统筹规划，科学地储备应急物资，这是战胜恐怖主义危机的重要前提。西方国家非常重视对各类资源的储备。应急资源的供给主要指救灾物资、资金、人员、场所、设施、设备、信息等资源的储备。在日本，每年防灾预算占国民收入的5％左右，美国应急管理的资金更是达到每年几十亿美元。日本的东京都2002年的灾害救助资金累计有110亿2629万7495日元。⁽²⁹⁾除了有充足的资金外，发达国家的一些大城市还为人们准备了应急避难场所、消防设施、防毒设备等资源。日本各级政府的物质储备不仅充足，而且完备，如福利局负责储备压缩饼干、方便面、蜡烛、帐篷等物品；健康局负责储备药品、血液制品等物质；产业劳动局负责储备萝卜干、酱油等副食品。