中国政府恐怖主义危机管理的现状及问题研究

危机意识是指人们从长远的战略角度出发，在危机尚未爆发的和平时期，预测可能面临的各种紧急形势，准备好对抗危机的应急方案的一种思想或观念。政府作为公共事务的管理者，强化管理者及全社会的危机意识是它的责任所在。“9·11”事件以来，政府和公众都意识到了恐怖威胁的存在，有些地方也展开了一定范围的宣传。但由于长期以来我国经济繁荣，政治稳定，人们普遍缺乏恐怖主义危机的忧患意识，对恐怖活动现实威胁的严重性没有充分认识到。政府多年来一直注重经济发展，不仅自身危机管理意识严重缺乏，而且没有充分履行对群众进行普遍的危机教育的职责。从石家庄爆炸案到南京汤山投毒事件，近几年，投毒案件、爆炸案件在全国屡屡发生，这暴露出危险物品的管理者危机意识不强的现状。剧毒化学药品、精神药品、放射性物品、爆炸物品管理制度不严格，是很容易被恐怖分子利用的。一些大型的基础设施，如供电、供水、供暖、供气等生活基础设施，学校、购物中心、娱乐场所、车站、机场、城市标志物等重点目标，直接事关老百姓日常生活的安全。从国外发生的恐怖袭击事件来看，这些地方往往是恐怖分子发动恐怖袭击的首选之地，可是这些设施、场所的管理者的危机意识也有待提高。群众也总以为恐怖活动是别的国家的事，是事不关己的事。在日常生活当中，无论是逛街购物还是玩耍就餐，缺乏对恐怖危机的防范和忧患意识。每当发生突发事件时，很多人缺少基本的安全常识，不知道该怎么办；更有甚者，不仅不采取自救措施反而聚集围观，品头论足。

虽然，近几年来，政府通过组织各种层次的反恐演习，既提高了反恐能力，又在媒体的宣传下使公众认识到恐怖主义的现实威胁，但从反恐现状来看，无论是政府层面，管理者层面，还是公众层面，都需进一步提高反恐意识。

反恐怖工作是关系到人民群众生命财产安全和社会稳定、经济发展、国家安全的一件大事。国家对反恐怖工作十分重视，“9·11”事件后，中央成立了反恐协调领导小组，2002年3月5日，经中央机构编制委员会批准，公安部成立反恐局，专门负责研究、规划、指导、协调、推动全国的反恐怖工作。外交部成立了涉外事务安全司；从地方来看，目前省、市政府都设有专门的“反恐办”，和反恐局设立在公安部一样，地方反恐办也大多设立在地方公安机关，受当地同级政府、党委的直接领导，同时也受高一级行政区划“反恐办”的领导。有些地方虽然成立了相应的机构，但却只是在“走形式”，既没有工作人员，也没有落实具体责任，处于“空壳化”状态。⁽⁷⁾从恐怖主义对我国的潜在威胁来看，各级政府建立专门的、职责分明的反恐机构是反恐形势发展的必然。

长期以来，中国各级政府对危机事件的预测、上报、预防、救援与恢复一般都实行分部门、分地区、分灾种的“部门型”危机管理模式。⁽⁸⁾当危机爆发时，决策机关往往紧急宣布成立一个临时性协调机构，中国政府在中央一级负责有关公共危机管理方面的部门有14个，⁽⁹⁾如卫生部负责制订对人群健康危害严重的疾病的防治规划；对重大突发疫情、病情实施紧急处置，防止和控制疫情、疫病的发生、蔓延等。公安部负责预防、制止和侦查违法犯罪活动；防范、打击恐怖活动；管理集会、游行和示威活动等。地方则比照中央一级对危机管理的划分，对辖区内可能发生的危机进行相应的管理。这种模式虽然有利于发挥各危机管理部门、各专业救灾队伍的优势，并且在管理小规模、单一灾种危机事件时是十分有效的，但随着经济、社会的不断发展，危机群发的潜在可能性在逐步增加，“部门型”的政府危机管理模式遭遇了发展的瓶颈。

需要指出的是，前几年，各地陆续成立了突发事件应急管理委员会，主任一般由地方行政首长担任，成员由各级直属机关、各级委办局等部门主要负责人构成。从2008年起，我国国家、省、市、县、乡一级相继成立了应急管理办公室，负责突发事件的统筹和协调、应急预案的编制和演练、应急法制建设、应急体系建设、应急物资的储备和管理、应急事件的指挥、突发事件的理论研究等工作。2008年7月，国务院应急管理办公室成立。重庆市也于2008年7月成立了“重庆市人民政府应急管理办公室”。各级突发事件应急管理委员会和应急管理办公室的成立，一定程度上对恐怖主义危机事件的管理工作提供了便利条件，但是各协调机构成立的时间相对较短，其协调危机事件的能力尚需历练，而且对恐怖主义危机的管理涉及交通、通讯、能源、消防、信息、食品、医疗、搜救、安全、环境、军事等各个方面，不仅几乎囊括了所有政府部门，而且还涉及军方。因此，反恐协调机制更显得重要，成熟、稳定、有效地协调对处置恐怖主义危机至关重要。各相关部门如何协同运作，快速有效地采取措施进行恐怖主义危机事件的处置是当前危机管理中一个亟待解决的问题。

“9·11”事件以来，中国以公安、武警和人民解放军为骨干力量，根据反恐工作需要，建立了一批训练有素、装备精良的专业反恐队伍，队员都是体格健壮、思维敏捷、技能高超的优秀战士。中国目前有四支部队是打击恐怖活动的骨干力量。一是武警部队。它是目前中国反恐部队中最成熟的一支，已初步形成覆盖全国的反恐力量体系。2009年通过的《中华人民共和国人民武装警察法》规定，人民武装警察部队的安全保卫任务包括参加处置暴乱、骚乱、严重暴力犯罪事件、恐怖袭击事件和其他社会安全事件。国新办《2008年中国的国防》白皮书指出，武警部队是国家处置公共突发事件的骨干和突击力量，依法对骚乱及暴乱事件、群体性治安事件、群体性械斗事件、暴力恐怖事件进行处置。“2005年，按照公安部统一要求，中国4大直辖市、22个省会城市、5个自治区首府及5个计划单列市等36个重点城市组建了公安特警队，处置暴力恐怖犯罪和重大突发事件任务。此后，各地市县公安机关也陆续组建了特巡警大队，承担类似任务。”目前，驻首都和重点省会城市的反恐怖、反劫机分队均配备了较为先进的反恐怖装备，初步具备了向全国实施机动、进行较大规模反恐作战任务的能力。二是空军反恐部队。1982年成立的反劫机特种大队，它差不多是中国最早的专职反恐部队。上世纪80年代初，国内出现多起犯罪分子仿效国际恐怖劫机作案手法制造的劫机事件，引起国内外的广泛关注。三是海军陆战队“蛙人”。四是反核生化恐怖袭击第一团。在这支部队里，有些防化、防核高手不用仪器、凭经验就能确定毒剂种类和浓度，还能使用简易工具，判明核辐射发出的准确位置。更绝的是，有人能一次识别多种毒剂成分，有人能迅速判断出核辐射强度。⁽¹⁰⁾有的地方相继成立了专业的反恐部队，如新疆专门成立了反恐怖的专业队伍，重庆市组建了非常设的公安局反暴力恐怖事件突击队，主要由武警总队、刑警总队、消防总队、交警总队和防暴巡逻总队及装备器材处组成。

自各反恐部队成立以来，便重视进行中外合作的反恐演习、国内各种类型的反恐演习。如劫持人质、抢夺银行、爆炸袭击、生化袭击、攻击政府机关、袭击大型活动、抢夺生物菌种等各种恐怖主义危机演习。通过反恐综合演练，来提高反恐怖实战能力和水平。尽管我国反恐部队的反恐技能已经非常高超，但一方面我国除新疆外，其他地方很少发生恐怖袭击事件，因此，反恐部队普遍缺乏实战经验；另一方面，即使通过参加演习来弥补缺憾，演习一定程度上也是按照预案进行的。从而制约了反恐技能的提高和发挥，和西方发达国家相比，还存在一定的实力差距。如众所周知的俄罗斯阿尔法特种部队，反恐技能世界一流，自建立以来便屡建战功。在经过严格的技能训练、心理测试、特战训练后，他们中有的是百发百中的狙击手，有的是翻江倒海的战斗蛙人，有的是技能高超的密码破译专家，有的是胆大心细的爆破专家，有的是迅速敏捷的无线电专家、有的是具备顶尖生化知识的生物专家等。自组建以来“阿尔法”共参与了数十次战斗，为俄罗斯的反恐怖斗争立下了赫赫战功。⁽¹¹⁾在恐怖主义纷繁复杂、恐怖分子诡异多变的情况下，反恐战士必须多专多能，以快、准、狠、活为目标进行针对性技术训练。侦察兵要着眼“一招制敌，一枪毙命”本领，重点设置擒拿格斗、快速攀登、徒手对抗、特种射击等训练内容；工兵要按照“遇险能上，一排即除”的要求，重点设置搜爆排爆、排险抢险、救援救生等训练内容；防化兵要遵循“防消结合，及时高效”的原则，重点设置观测、侦毒、救援、防护、洗消等训练内容；通信兵要盯着“千里机动，全时贯通”的目标，重点设置捕捉对方信号、无线远程通信、纵横指挥联络等训练内容；炮兵要瞄着“射击快速，打击精确”的目标，重点设置压制射击、迷盲射击、照明射击、宣传射击等训练内容，使应急分队具备多功能综合技术素质。⁽¹²⁾然而，离上述目标，我们还存在一定的差距。只有重视实训，立足实战，超前学习各种反恐知识和技能，才能克服实战经验不足的困境，在和恐怖主义的战斗中赢得胜利。(www.xing528.com)

为了防范和应对可能发生的各类恐怖袭击事件，“9·11”事件之后，中国在短短的几年时间内，迅速制定了从国家到地方到某些行业的专门的反恐预案，初步建立了反恐预案体系，这是我们在反恐斗争中取得的初步成就。除专门反恐预案外，国家还制定了一系列突发事件应急预案。其中，有些应急预案涉及了反恐领域。如国家专项应急预案中的国家处置民用航空器飞行事故应急预案、国家处置城市地铁事故灾难应急预案、国家处置电网大面积停电事件应急预案、国家核应急预案、国家突发环境事件应急预案、国家通信保障应急预案、国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案、国家突发公共卫生事件应急预案等；还有国务院部门应急预案中的危险化学品事故灾难应急预案、国家医药储备应急预案、国家物资储备应急预案、公共文化场所和文化活动突发事件应急预案、大型体育赛事及群众体育活动突发公共事件应急预案等；此外，还有一些突发公共事件地方应急预案，包括：省级人民政府的突发公共事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案；各市（地）、县（市）人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案。上述各突发事件应急预案是对我国反恐预案体系的补充。截至2008年7月，重庆市政府组织编制完成市、区县两级应急预案111个，全市乡镇（街道）完成4 314个，社区（村）完成17 240个，企业编制应急预案11 280个，学校编制应急预案38 673个。⁽¹³⁾

虽然我国的反恐预案体系已经初步形成，但在总体上，我们的反恐预案仍然存在许多问题，“有个别地方的各种反恐处置预案还没有制定，有些虽然制定了但还很粗糙，缺乏可操作性，还有些制定的很详细但从没有演练过，仅仅是‘纸上谈兵’。”⁽¹⁴⁾一些预案没有落实到具体的工作人员，甚至某些政府的反恐预案是抄袭其他地区的，没有针对本地实际情况提出针对性防治措施，这样的预案恐怕只能“事后应急”，而不能“事前预警”，“应急预案”变成了“应付方案”。众所周知，恐怖主义的范围很大，反恐斗争涉及政治、经济、文化、军事等各个领域，反恐预案的细化事项复杂，难度巨大。但反恐预案必须要完备，在有可能涉及恐怖事件的领域和行业，必须制定具有可行性的反恐预案，使反恐预案真正发挥事前预警的警示功能，在事中救援和事后恢复中具备可行性、有效性和合法性。

中国近几年比较重视反恐怖立法工作。2001年10月27日，九届全国人大常委会第二十四次会议讨论通过了国务院提请审议的两项议案：《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海国际公约》（也就是“上海五国公约”）。2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（三）》明确指出，为了惩治恐怖活动犯罪，保障国家和人民生命、财产安全，维护社会秩序，对《刑法》作如下补充修改：一、将《刑法》第一百一十四条修改为：“放火、决水、爆炸以及投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质或者以其他危险方法危害公共安全，尚未造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑。”二、将《刑法》第一百一十五条第一款修改为：“放火、决水、爆炸以及投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质或者以其他危险方法致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。”三、将《刑法》第一百二十条第一款修改为：“组织、领导恐怖活动组织的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑；积极参加的，处三年以上十年以下有期徒刑；其他参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。”四、《刑法》第一百二十条后增加一条，作为第一百二十条之一：“资助恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。”五、将《刑法》第一百二十五条第二款修改为：“非法制造、买卖、运输、储存毒害性、放射性、传染病病原体等物质，危害公共安全的，依照前款的规定处罚。”六、将《刑法》第一百二十七条修改为：“盗窃、抢夺枪支、弹药、爆炸物的，或者盗窃、抢夺毒害性、放射性、传染病病原体等物质，危害公共安全的，处三年以上十年以下有期徒刑；情节严重的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。抢劫枪支、弹药、爆炸物的，或者抢劫毒害性、放射性、传染病病原体等物质，危害公共安全的，或者盗窃、抢夺国家机关、军警人员、民兵的枪支、弹药、爆炸物的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。”七、将《刑法》第一百九十一条修改为：明知是毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益，为掩饰、隐瞒其来源和性质，有下列行为之一的，没收实施以上犯罪的违法所得及其产生的收益，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处洗钱数额百分之五以上百分之二十以下罚金；情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处洗钱数额百分之五以上百分之二十以下罚金：（一）提供资金账户的；（二）协助将财产转换为现金或者金融票据的；（三）通过转账或者其他结算方式协助资金转移的；（四）协助将资金汇往境外的；（五）以其他方法掩饰、隐瞒犯罪的违法所得及其收益的来源和性质的。“单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。”八、《刑法》第二百九十一条后增加一条，作为第二百九十一条之一：“投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、传染病病原体等物质，或者编造爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息，或者明知是编造的恐怖信息而故意传播，严重扰乱社会秩序的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处五年以上有期徒刑。”

2006年10月，中国制定了旨在预防、控制洗钱活动的《反洗钱法》，从而建立了一套新的防范恐怖分子融资的制度，为从资金上切断恐怖组织的来源提供了法律规范。2007年6月，中国人民银行颁布了《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》，明确规定了金融机构有报告涉恐可疑交易的责任和义务。2007年8月，制定了《中华人民共和国突发事件应对法》，为规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序提供了法律保障。此外，社会安全事件应急处置方面的法律、法规有：《中华人民共和国戒严法》、《中华人民共和国集会游行示威法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《宗教事务条例》、《信访条例》、《粮食流通管理条例》、《突发事件生活必需品应急管理暂行办法》、《非常时期落实价格干预措施和紧急措施暂行办法》、《保险业重大突发事件应急处理规定》等。

反恐法律基本上散见于上述法律、法规中，从国际恐怖主义犯罪发展形势和国际反恐立法趋势的双重背景来看，国内立法尚不能满足反对和打击恐怖主义犯罪的需要。“我国分散型反恐立法模式存在明显的缺陷：第一，立法形式过于单一，法律空白多，缺乏系统性，迄今为止，除少数零散条款外，我国专门的反恐怖立法处于空白状态。第二，立法缺乏超前性，目前我国反恐立法还只是停留在对恐怖主义犯罪规定几个罪名的初级阶段，随着国际恐怖主义犯罪的不断变化发展，分散型与专门型立法模式很难因应未来恐怖主义犯罪多样化和复杂化的现实需要。”⁽¹⁵⁾我国反恐专家、中国现代国际关系研究院反恐研究中心主任李伟认为：“尽管最新修订的刑法中有对恐怖犯罪的若干条文，但不能适应恐怖活动的方方面面，刑法法理上也解释不了。”“缺乏规定专门的反恐机构与反恐监督的机构”⁽¹⁶⁾，又缺乏对相关执法机构具体职责和权力的规定。因此，从我国目前面临的反恐形势出发，制定一部《反恐怖法》，明确界定国际上具有分歧的恐怖主义的概念、我国反恐的基本原则，反恐工作的机构及职责权限等问题成为当务之急。

为了预防危机，国家应该储备一定的能源、药品、食品、饮用水、日用品等物质，以备不时之需，这是战胜危机的物质保障。根据可能发生的危机的性质、特点、影响的范围、可能造成损失的程度，来提前做好上述物质的准备，才能“有备而无患”。我国《突发事件生活必需品应急管理暂行办法》第十三条规定，省会城市以上地方人民政府商务行政主管部门，应当根据市场异常波动应急预案的要求，完成应急设施、设备、生活必需品等物资储备，但目前的应急物质的储备机制还不完善。主要表现在储备意识淡薄、专项经费缺乏、储备品种有限、数量不足、地区差异性大等问题；在危机管理技术上，我国和发达国家相比，还存在一定的差距，技术落后将导致危机预防、预警、处置和恢复周期的延长，加大了危机的损失，这就需要在危机预防阶段，通过理论学习和实践演练等方式加强危机管理的技能；在危机管理人才的储备方面，我国也需加大力度。无论是新疆“7·5”事件、非典危机、禽流感疫情还是四川大地震，都暴露出我国在医疗救治、心理干预等相关领域的专家数量不足等问题。