中国政府恐怖主义危机管理问题研究结果

反对恐怖主义是维护国家安全和社会稳定的需要，是保护人民生命财产安全的需要，是构建和谐社会的需要。国家主席胡锦涛在多个国际场合明确表示了中国打击恐怖主义的严正立场。

2003年10月，胡锦涛在出席亚太经合组织第十一次领导人非正式会议第二部分会议时指出，“9·11”事件后，国际社会加强合作，在全球范围开展了反恐斗争，取得了重大进展。我们必须看到，恐怖主义的威胁并未消除，国际反恐形势依然严峻，国际社会应进一步加强反恐合作，坚决同各种恐怖主义活动进行斗争。要赢得反恐斗争的最终胜利，必须标本兼治。冲突和动荡是恐怖主义滋生的温床，贫穷和落后是恐怖主义产生的土壤。我们应在缓和地区及国际紧张局势、消除贫困和加强反恐合作三方面同时开展工作，从政治、经济、文化和社会等多方面采取措施，以彻底铲除恐怖主义。⁽¹⁶⁾

2004年11月，胡锦涛在亚太经合组织第十二次领导人非正式会议上的讲话中强调，恐怖主义是我们的共同敌人。国际社会为消除恐怖主义的威胁作出了积极努力，开展了大量合作。近来发生在俄罗斯和印尼的恐怖事件再次表明，恐怖分子无孔不入，国际反恐形势仍然严峻。对恐怖主义，我们应该同仇敌忾、坚决斗争。在反恐合作中，我们应该紧密团结、齐心协力。只要我们多管齐下、标本兼治、加强合作、不懈努力，就会不断取得新成果。中国反对一切形式的恐怖主义。我们支持亚太经合组织发挥自身优势，在坚持以经贸合作为重点的同时，从能力建设入手，根据各成员的实际情况，开展务实合作，努力为亚太地区的经济发展和贸易投资活动创造一个安全稳定的环境。⁽¹⁷⁾

2005年11月，在亚太经合组织第十三次领导人非正式会议第二阶段会议上，胡锦涛表示中国反对和谴责一切形式的恐怖主义，主张按照联合国宪章宗旨和有关国际法准则，采取积极有效的措施，坚决予以防范和打击。⁽¹⁸⁾

为了维护国家的主权统一与领土完整，维护我国社会稳定和民族团结，我们必须打击一切形式的恐怖主义。我国政府曾经多次向国际社会阐明了我国打击恐怖主义的政策和立场。2002年1月20日，时任中国外长的唐家璇在纽约联合国安理会反恐问题外长会议上阐明了中国政府反恐的原则立场：“中国政府反对一切形式的恐怖主义，加强国际合作，标本兼治，防范和打击恐怖活动，努力消除恐怖主义的根源；中国政府一向主张反恐目标应明确，证据确凿；反恐不能有‘双重标准’，也不能与特定的国家、民族或宗教挂钩。”⁽¹⁹⁾2005年9月5日，在第22届世界法律大会国际恐怖主义专题研讨会上，公安部反恐局副局长赵永琛表示，中国防范和控制恐怖主义将坚持六大基本立场：一是反对一切形式的恐怖主义。二是反恐不能持双重标准。恐怖主义没有好坏之分，任何形式的恐怖主义都是国际社会的公害。三是反恐应有利于维护人类的和平与安全，促进社会文明进步与繁荣。四是反恐要遵守《联合国宪章》和国际法基本准则。五是反对将恐怖主义问题和特定的宗教或民族相联系。不能通过包括军事打击在内的严厉的反恐手段来解决不同文明之间的冲突和矛盾。六是反恐要标本兼治。各国应充分运用政治、经济、法律、外交、社会等综合手段加以应对，而不单纯依靠武力来解决恐怖主义问题。⁽²⁰⁾这是我国政府对反恐政策比较完整的一次表述。

1．反对一切形式的恐怖主义

在许多重要的国际场合，中国政府都提出要反对和打击一切形式的恐怖主义。恐怖主义对当今世界的和平与安全构成严重威胁，危害无辜人民的生命、尊严和安全，已经成为国际公害。因此，“中国一贯反对一切形式的恐怖主义。”⁽²¹⁾2002年6月，《上海合作组织成员国元首宣言》指出“本组织成员国坚决反对一切恐怖主义行为、方法和活动”。对于何谓恐怖主义，自20世纪60年代以来，虽然世界各国政府、研究机构与知名学者进行了广泛讨论，但目前尚未出现一个能让国际社会普遍接受的定义，甚至存在重大分歧，比如对于恐怖主义与暴力、恐怖主义与民族解放运动、恐怖主义与战争等的解析，有关国家和地区因从不同的利益和角度出发，分歧相当严重。我国政府提出反对一切形式的恐怖主义，即无论恐怖主义以何种类型出现，是民族利己主义型、宗教极端型、意识形态型、反对国家政权型还是政府参与型的恐怖主义，无论恐怖主义以何种目的出现，是正义的还是非正义的，我们都必须加以反对，在打击恐怖主义和恐怖分子的问题上，我们不能存在双重标准。无论哪里的恐怖分子都是恐怖分子，必须对他们一视同仁。无论恐怖主义以何种方式出现在何时、何地、针对何人，国际社会都应采取一致的反对立场，绝不姑息。这对于消除分歧，促进反恐领域的国际合作，无疑具有重要意义。

2．反恐不能持双重标准

随着恐怖主义发展的国际化趋势日趋明显，反对恐怖主义也必须依赖于国际范围的反恐合作。而摒弃分歧、统一标准则是反恐合作有效开展的前提。然而，国际反恐的现状是，一些国家不仅口头在争吵，反恐行动上也采取不同的标准，甚至有的国家口头上表示反对一切恐怖主义，然而在实践中则采取了双重标准。我国政府主张要反对任何形式的恐怖主义，认为任何形式的恐怖主义都是国际社会的公害，因此就必须反对双重标准政策。2004年4月29日，美国国务院将“东突伊斯兰运动”组织列为国际恐怖主义组织，并禁止任何美国政府或私人机构为其提供任何形式的支持。这是美国继2002年8月首次承认“东突运动”为恐怖组织之后又一次将其正式列入恐怖组织名单。但同年9月，却又默许东突在美国成立“流亡政府”，反映了美国在反恐这个重大问题上的自相矛盾和双重标准。在对待车臣问题上，美国也折射出它的双重理念。俄罗斯武力打击分裂国家和制造恐怖活动的车臣极端民族主义势力本是天经地义，但美国和欧盟却不时批评俄军在车臣侵犯人权，滥杀无辜。而且还宽容和庇护车臣非法武装首领。我国在多个场合明确表示反恐“须在一视同仁、采取同一标准而非双重标准的原则下进行”⁽²²⁾。

3．反恐应有利于维护人类的和平与安全，促进社会文明进步与繁荣

恐怖主义是国际社会的政治毒瘤，打击恐怖主义的最终目的是为了国际社会的和平和安定，因此，我国政府多次强调，打击恐怖主义所采取的措施、手段和方法，都应有利于维护地区及世界和平的长远利益，有助于缓解和解决国际和地区紧张局势。恐怖主义和民族矛盾、种族冲突、宗教仇恨往往相互交织，这使得反恐形势错综复杂，难度加大，因此，反恐不应加剧民族、种族、宗教的矛盾和冲突，而应成为人类不同文明相互交流和借鉴的新契机、对话与融合的新起点，成为世界共同进步和繁荣的新动力。

4．反恐要遵守《联合国宪章》和国际法基本准则

由于恐怖主义危害了世界的和平和发展，是全人类文明的公敌，因此，反恐绝不是一个国家的事情，而必须依赖于全球的反恐合作。反恐也不是随随便便的行动，必须依据一定的国际法则。作为目前世界上最大和最具有普遍性和权威性的政府间国际组织的联合国的规章和制度无疑是国际反恐行动的依据和准则，调整普遍国际关系的《联合国宪章》和国际法基本准则成为国际社会反恐行动的依据。我国政府强调反恐应证据确凿，目标明确，避免伤及无辜，不能任意扩大打击范围。而针对国际社会上某些国家在反恐中绕开联合国独自行动的行为，我国政府指出国际反恐斗争的胜利有赖于切实以《联合国宪章》的宗旨和原则及公认的国际法准则为指导，有赖于国家间的团结与协作。

5．反对将恐怖主义问题和特定的宗教或民族相联系

虽然我们不能否认恐怖主义大多与民族问题和宗教问题相互交织，但恐怖主义势力只是一小股极端主义势力，不能将它和特定的民族和宗教相联系，不能把恐怖分子的帽子扣在某个民族或信仰某种宗教的人们的头上，恐怖主义无非是打着民族和宗教的旗号来为其小集团利益服务，用以达到其极端政治或社会目标而已。因此，中国政府一再重申，文明的多样性是人类生存和发展的基础，不能通过严厉的反恐手段包括军事打击来解决不同文明的冲突和矛盾。各国应加强不同国家、民族间的相互理解与对话，彼此应尊重不同民族的历史文化、宗教信仰及其价值取向，而不是加剧不同民族、文明之间的对立。2002年1月21日国务院新闻办公室发表的《“东突”恐怖势力难脱罪责》中明确指出：“为了保护各民族人民的生命财产安全和共同利益，为了维护中国新疆及其周边地区的稳定，为了维护国家统一、社会稳定和现代化建设的顺利进行，中国对‘东突’恐怖势力所从事的暴力恐怖活动坚决依法予以打击。但是我们打击的对象只是极少数策划指挥和参与暴力恐怖事件的骨干分子、刑事犯罪分子，对于那些由于受到蒙骗、参与了‘东突’恐怖组织一些活动的大多数人，我们都是采取教育、帮助的态度，欢迎他们改邪归正。新疆各民族素有热爱民族团结、维护国家统一的光荣传统，伊斯兰教是热爱和平的宗教。我们打击‘东突’恐怖势力不是针对哪个民族、哪个宗教，而是针对暴力恐怖的违法犯罪活动，是为了更好地维护各民族的共同利益，保证正常的宗教活动的进行。我们的政策受到了全国人民，包括新疆各族人民的衷心拥护和支持。”⁽²³⁾

6．反恐要标本兼治

恐怖主义产生的根源是极其复杂的，国际、国内的民族、宗教冲突，不合理的国际政治经济秩序，霸权主义与强国政治，贫富分化悬殊等各种原因往往相互交织，因此，如果单纯凭借“以暴制暴”的军事打击手段，并不能彻底解决恐怖主义问题。美国持续多年的军事反恐所取得的越反越恐结果已经充分证明了单纯依靠军事反恐的局限性。鉴于此，我国政府多次指出，各国应充分运用政治、经济、外交、军事、法律等综合手段加以应对，应积极致力于解决发展问题，努力消解南北矛盾，缩小贫富差距，消除霸权主义和强权政治，建立起公正合理的国际政治经济新秩序，真正实现共赢、共享、共存的全球发展战略，才能有助于更好地铲除恐怖主义滋生的根源，促进世界各国的共同发展和全人类的共同进步。

2006年8月26日，中国和哈萨克斯坦在哈萨克斯坦阿拉木图州和中国新疆维吾尔自治区伊宁联合举行反恐演习“天山—1号（2006）”，公安部反恐局副局长赵永琛向中外记者介绍了中国采取的反恐措施。中国坚持立足预防，主动出击，高效处置，加强国际反恐合作的原则，采取了构建社会主义和谐社会、加强反恐立法工作、加强反恐能力建设、加强对危险物品的管理与控制、加强对群众的反恐宣传教育工作、严厉打击各种形式的恐怖活动、努力切断恐怖分子的资金来源、加强反恐国际合作等政治、经济、立法、执法、行政等各个方面的措施，认真开展预防和打击恐怖主义的工作。⁽²⁴⁾

1．积极构建社会主义和谐社会，为从根本上消除恐怖主义的根源创造条件

2006年10月11日，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过了中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，决定指出社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。要继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，形成分工合理、特色明显、优势互补的区域产业结构，推动各地区共同发展。加大对欠发达地区和困难地区的扶持。中央财政转移支付资金重点用于中西部地区，尽快使中西部地区基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，逐步缩小地区间基本公共服务差距。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资源开发地区、生态保护任务较重地区的转移支付，加大对人口较少民族的支持。支持经济发达地区加快产业结构优化升级和产业转移，扶持中西部地区优势产业项目，加快这些地区的资源优势向经济优势转变。坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力，走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。通过促进经济的发展，营造和谐的社会环境，实现社会公平正义和安定团结，减少和遏制恐怖主义思想意识的产生和传播，消除恐怖主义滋生和发展的土壤。

2．加强反恐立法工作

为给预防打击和制止各种恐怖活动提供有力的法律保证，1994年《中华人民共和国国家安全法实施细则》第一次对恐怖犯罪问题做出了规定。该法的第8条指出：“组织、策划或实施危害国家安全的恐怖活动的行为是国家安全法规定的其他危害国家安全的行为。”⁽²⁵⁾2001年10月27日，九届全国人大常委会第二十四次会议讨论通过了国务院提请审议的两项议案：《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海国际公约》（也就是“上海五国公约”）。2001年12月29日，九届全国人民代表大会第二十五次会议审议通过了《中华人民共和国刑法修正案（三）》，对刑法作了补充修改，将许多恐怖行为列为刑事犯罪，增加了资助恐怖活动罪、投放虚假危险物品罪和编造、故意传播虚假恐怖信息罪三个恐怖主义犯罪行为的内容。这是我国第一次专门针对恐怖活动制定的比较系统的法律，它的出台，为严厉打击恐怖主义犯罪活动提供了更为完备的法律依据。2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，就突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任等问题进行了法律上的规定，这使得处置具有恐怖性质的突发事件有了法律依据。目前我国正在准备制定一部《反恐怖法》，通过该立法，将进一步明确我国反恐的基本原则、反恐工作的机构及职责权限。

3．不断加强反恐能力建设

“9·11”事件也使中国更加认识到反恐工作的重要性和必要性，艰巨性和长期性，目前，我国已经建立了一整套反恐协调机制。主要表现在机构的设置、人员的组建和反恐演习上。例如在中央设立了反恐领导小组，公安部设立了反恐局，各地方设立了反恐协调领导办公室，从中央到地方都组建了反恐部队，并且我国已成功地与巴基斯坦等国进行了公开的反恐演习，很多城市也进行了反恐演习。此外，各省市还相继制定了突发事件处置预案，许多执法部门和相关政府部门还制定了应对恐怖危机的应急处置预案，明确了反恐的目标、原则以及相关部门的职责和权限，从而大大提升了我国的反恐能力。

4．加强对危险物品的管理与控制

从石家庄爆炸案到南京汤山投毒事件，近几年，投毒案件、爆炸案件在全国屡屡发生，这暴露出目前在对危险物品的管理上还存在一些漏洞需要改进。对剧毒化学药品、精神药品、放射性物品、爆炸物品的管理应该建立严格的管理制度，然而多年来由于制度缺陷、人员松懈等原因导致各种危险品不断流入社会，为了慎防危险品被恐怖分子所利用，立法机关和政府主管部门制定并颁布了若干有关危险物品管理的法律行政规章，建立了严格的管理制度，加强枪支、弹药、爆炸物品、生物、化学物品等的管理与控制。同时，加强海关、出入境、边防的检查和控制，防止危险物品从境外流入。

5．加强对群众的反恐宣传教育工作

“9·11”事件后，我国开始有意识地加强反恐教育宣传工作。在一些恐怖势力活动猖獗的地区，党和政府在日常工作中注重通过多种形式的动员来发动并依靠群众，这对于提高群众的防范和打击恐怖活动的意识，调动广大人民群众参与反恐斗争的积极性，预防对社会不满成员加入恐怖主义组织和极端主义组织，遏制恐怖主义行为的发生发挥了重大的作用。

6．严厉打击各种形式的恐怖活动

各级执法机关认真开展涉恐案件线索的调查。对已经发生的暴力恐怖犯罪活动，执法部门认真开展侦查，及时获取证据，依法打击处理。2003年12月，中华人民共和国公安部对外公布了第一批恐怖组织、恐怖分子名单，将“东突厥斯坦伊斯兰运动”“东突厥解放组织”“世界维吾尔青年代表大会”“东突厥斯坦信息中心”宣布为恐怖组织，将“东突厥斯坦伊斯兰运动”头目等在内11名重要恐怖头目骨干认定为恐怖分子。对上述“三股势力”等分裂分子始终坚持“主动出击、露头就打”的原则，始终保持对“三股势力”的严打高压态势，进一步压缩敌人的活动空间，铲除其生存土壤。对民族分裂组织和暴力恐怖团伙，发现一起，打掉一起，绝对不让其坐大成势。对负案在逃的“三种分子”要千方百计缉拿归案，以绝后患。⁽²⁶⁾

7．努力切断恐怖分子的资金来源

我国认真履行《禁止资助恐怖主义国际公约》的义务，2006年10月，我国制定了旨在预防、控制洗钱活动的《反洗钱法》，2007年6月，中国人民银行颁布了《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》，规定了金融机构报告涉恐可疑交易的责任和义务，通过加强对恐怖分子融资的监管，为防范恐怖主义组织进行洗钱建立起一整套新的防范融资的制度，从而切断了恐怖主义的资金来源。赵永琛指出，“9·11”之后，中国参加国际反恐合作重要内容之一就是切断恐怖分子的资金来源，《刑法》修正案中也列入了资助恐怖组织和实施恐怖行为个人的罪名，这更有利于切断恐怖分子的资金来源。2007年6月，中国成为反洗钱金融行动特别工作组的正式成员。

8．加强反恐国际合作

我国积极参加国际反恐合作，支持联合国在反恐方面发挥主导作用。中国参与了联合国系统各项反恐国际公约的谈判制定工作，迄今参加了12项反恐国际条约，此外，中国还与有关国家通过双边刑事司法协助条约和引渡条约就打击恐怖主义犯罪进行国际合作，迄今已缔结双边引渡条约32项，双边刑事司法协助条约43项。⁽²⁷⁾

我国还加强了与地区性国际组织的反恐合作。2001年6月15日，“上海五国”首脑会晤机制吸收乌兹别克斯坦为正式成员，并改称为上海合作组织，六国签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》（以下简称上海公约），共同组建起上海合作组织地区反恐机构，昭示了该组织反恐主义机制化的取向。2002年6月7日，上海合作组织成员国元首在俄罗斯圣彼得堡签署了《上海合作组织成员国元首宣言》。2003年5月，中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦国防部长在莫斯科签署《上海合作组织成员国国防部关于举行“联合—2003”反恐演习的备忘录》；2003年8月，中、哈、吉、俄、塔五国军队在哈萨克斯坦乌恰拉尔市和中国新疆伊宁市附近地区，成功举行了上海合作组织框架内首次多边联合反恐演习。2006年8月24日至26日，中国和哈萨克斯坦在哈萨克斯坦阿拉木图州和中国新疆维吾尔自治区伊宁联合举行反恐演习“天山—1号（2006）”。在双边合作领域，中国与南亚、东南亚国家联盟积极开展反恐磋商和交流，举办反恐理论研讨会。中国和英国、法国等欧盟成员国也开始举办反恐国际论坛，探讨有关反对恐怖主义的理论和实践问题。中国与美国、俄罗斯也开展了较有成效的反恐合作。

“9·11”事件之后，美国投入重兵和巨资在国内和中东反恐，然而，收到的效果却并不明显。美国和北约部队早在2001年底之前就摧毁了阿富汗塔利班政权，但时至今日，塔利班武装仍是困扰阿富汗局势的一个重大问题；而在伊拉克，美国及其盟国时刻面临着恐怖袭击，反恐战争不但没消灭恐怖分子，却越反越恐。针对国际军事反恐的误区，有学者指出，“运用有形的军事打击可以消灭有形的恐怖分子，但无法对付无形的恐怖主义。因此，需要用无形的方法来对付无形的恐怖主义，运用有形的‘改良’方法逐步治理‘恐怖主义土壤’，使其得到改善”。“所谓‘改良’恐怖主义土壤，是指通过非暴力方式，对恐怖主义‘土壤’——导致恐怖主义滋生、蔓延、存续和产生影响的特定国际、区域和国内政治生态、经济结构状况、文化宗教状态等社会综合环境进行综合治理，逐步控制和消除矛盾走向极端化的诱因，改善相应的社会政治环境，减少发生恐怖活动的几率。小规模的特种军事作战只能是配合‘改良’的辅助手段，也许这才是反恐怖斗争的现实选项。”⁽²⁸⁾我国虽然也面临着国际恐怖主义和国内恐怖势力的双重威胁，尤其在部分地区，民族问题、宗教问题和恐怖主义相互交织，情况纷繁复杂，然而，在成功的反恐政策的推动之下，我国却保持了国内局势的稳定。究其原因，我国政府的反恐战略和政策是在促进世界的和平与稳定、保持我国长治久安的大目标背景下，结合我国的具体国情制定的，这些反恐经验对于世界各国的反恐实践都非常有借鉴意义，尤其是对于只侧重反恐战争的国家来说。

1．充分发挥思想政治教育的反恐功效

由于恐怖分子的行踪隐秘，变化无常，仅仅依靠反恐部队难以对恐怖势力进行先发制人的精确打击，因此，反恐必须依靠政府和民众的充分合作。当民众发现身边可疑的人、事、物时，及时向政府有关部门报告，这就是民众反恐最有效的举措。依靠人民群众提供反恐情报、举报揭发恐怖分子成为赢得反恐行动的重要因素。我国多年来非常注重发挥思想政治教育工作的优势作用，调动广大人民群众参与反恐斗争的积极性，积极发动人民群众揭发、举报恐怖犯罪，进而提高打击的精确度。比如在打击“东突”恐怖分子的多次行动中，一些情报就源于人民群众的举报。2007年1月5日，公安机关在人民群众的配合下，突袭了“东伊运”（东突伊斯兰运动）恐怖组织训练营地，击毙18名恐怖分子，生俘17人，缴获了22枚自制的高爆炸弹和半成品手雷1500多枚。⁽²⁹⁾

2．妥善处理国内的民族问题和宗教问题

前文已经多次提及，恐怖主义与民族问题、宗教问题往往纠缠和交织在一起，因此，要彻底解决恐怖主义的问题，就要努力处理好民族问题和宗教问题，消除恐怖主义滋生和泛滥的根源和土壤。新中国成立后，针对我国多民族的现状，我国建立了五个省级民族自治区，在民族自治区实行民族区域自治制度，推进民族平等、民族团结，充分保障和实现少数民族当家做主权利，从而极大增强了中华民族大团结的凝聚力。多年来，民族地区不仅保持了稳定的政治局势，而且经济发展迅速，人民生活水平显著提高。对中国来说，对待恐怖主义犯罪，除了要采取有效的民族政策外，还要妥善处理好宗教矛盾。宗教问题往往比较敏感，宗教政策的成败往往影响着一个国家或地区的政治稳定。“在社会主义社会，虽然宗教存在的阶级基础消失了，但是，宗教存在的社会根源、心理根源、自然根源仍然存在，宗教现象仍将长期存在。”⁽³⁰⁾新中国成立后，我国宪法明文规定，国家保护正常的宗教活动，中华人民共和国公民有宗教信仰自由。“恐怖主义势力不代表所依托的民族或宗教。”⁽³¹⁾我们必须把宗教极端分子的恐怖活动同正常的宗教活动相区别，必须把披着宗教外衣的各类邪教组织同正常的宗教组织相区别。

3．大力发展少数民族地区的经济，促进少数民族地区的繁荣

由于历史和现实的多种原因，我国民族地区的经济发展相对还比较落后，新中国成立以来，国家大力扶植少数民族地区的发展，实行西部地区大开发的战略，逐年加大对民族地区的投入，不断提高少数民族地区的人民群众的生活水平。恐怖主义往往与贫穷相关，特别是世界某些国家和地区的恐怖主义完全是贫穷者反对现政权的唯一武器，因此，经济发展了，社会繁荣了，人民的生活富裕了，这是消除恐怖主义滋生和发展土壤的重要举措。

2010年7月，中央召开了西部大开发工作会议，提出了西部地区的发展战略，这使西部地区迎来了新的发展契机。胡锦涛主席在会议上指出，今后10年，深入实施西部大开发战略的总体目标是：西部地区综合经济实力上一个大台阶，基础设施更加完善，现代产业体系基本形成，建成国家重要的能源基地、资源深加工基地、装备制造业基地和战略性新兴产业基地；人民生活水平和质量上一个大台阶，基本公共服务能力与东部地区差距明显缩小；生态环境保护上一个大台阶，生态环境恶化趋势得到遏制。他强调，当前和今后一个时期，深入实施西部大开发战略，要牢牢抓住经济社会发展中的主要矛盾和矛盾的主要方面，集中力量解决全局性、战略性、关键性问题，重点做好以下工作。一是坚持夯实基础，进一步提升发展保障能力。二是坚持协调发展，进一步调整产业结构。三是坚持为民谋利，进一步保障和改善民生。四是坚持改革开放，进一步增强发展动力和活力。五是坚持和谐发展，进一步维护社会和谐稳定。⁽³²⁾

4．充分尊重人权，避免反恐扩大化

虽然我们面临着国际恐怖主义和国内恐怖势力的双重威胁，反恐形势很严峻。但不能盲目夸大我们面临的恐怖威胁，过分渲染恐怖气氛，这样不仅影响国民经济的建设，而且极易给民众的心理留下阴影。我们当然要认识到这种威胁，因此，我们加大了搜集情报的工作力度，准确、及时地对情报进行评估，加大对重点区域、重点人群的监控等预防和预控工作，但同时严格依法办事，避免了反恐扩大化，充分尊重了公民的各种权利。(www.xing528.com)

我国在反恐斗争中所取得的上述经验，恰恰就是美国等西方国家在反恐中所忽视的东西，在反恐政策中实施双重的反恐标准，侧重于军事打击，推崇强权政治和霸权主义，忽视从根源上铲除恐怖主义，扩大反恐界面、忽视对公民基本权利的尊重，结果面临的只能是陷入战争泥潭、越反越恐的局面。

任何公共危机都有一个产生和发展的动态过程，针对危机发展的不同阶段和特点采取相应的管理措施是应对危机的普遍方法。对公共危机发展阶段的界定，学界目前主要有“四阶段论”和“六阶段论”两种观点。“四阶段论”一说认为，危机事件总体上划分为预警期、爆发期、缓解期和善后期。⁽³³⁾一说认为，危机的发展演变过程可以分为，前兆阶段、紧急阶段、持久阶段和解决阶段。⁽³⁴⁾“六阶段论”认为公共危机的发展要历经潜伏阶段、萌芽阶段、生成阶段、爆发阶段、相持阶段以及衰弱和消亡阶段。主张在危机管理中，每一个阶段都是至关重要的或决定性的。先行环节的失败会导致后继环节的被动，导致后继策略的高成本、高风险和低效率。并且这个危机发展过程是可以循环的。在空间上是可以交叉进行的，或者说，不同危机发展阶段具有重叠性。⁽³⁵⁾

正如对危机发展的不同阶段界定有分歧一样，学者对于公共危机管理阶段的界定也有许多的不同意见。如罗伯特·希斯提出了危机管理的4R模型即减少（Reduction）、预备（Readiness）、反应（Response）、恢复（Recovery）。⁽³⁶⁾此外，在众多的危机管理阶段划分中还有三种最为学界所认同的模型，分别是芬克（Fink）的四阶段生命周期模型（1986）、米特罗夫（Mitroff）的五阶段模型（1994）和最基本的三阶段模型。芬克用医学术语对危机的生命周期进行了描述，第一阶段是征兆期（Prodromal），有线索显示有潜在的危机可能发生；第二阶段是发作期（Breakout or Acute），具有伤害性的事件发生并引发危机；第三阶段是延续期（Chronic），危机的影响持续，同时也是努力清除危机的过程；第四阶段是痊愈期（Resolution），危机事件已经完全解决。米特罗夫把危机管理分为五阶段，第一阶段为信号侦测，识别新的危机发生的警示信号并采取预防措施；第二阶段为探测和预防，组织成员搜寻已知的危机风险因素并尽力减少潜在损害；第三阶段为控制损害，危机发生阶段，组织成员努力使其不影响组织运作的其他部分或外部环境；第四阶段为恢复阶段，尽可能快的让组织运转正常；第五阶段为学习阶段，组织成员回顾和审视所采取的危机管理措施，并整理使之成为今后的运作基础。三阶段模型把危机管理分成危机前（Precrisis）、危机（Crises）和危机后（Postcrisis）这三个大的阶段，每一阶段又可再分为不同的子阶段，芬克的四阶段模型和米特罗夫的五阶段模型都可以和三阶段模型相对应。危机前期就可以包括危机征兆、信号侦测、预防等过程；危机阶段就可以包括危机发生和引发事件以至危机正在得以解决的全部时段，损害控制、危机发作和恢复、持续期都可以归入此阶段；危机后阶段则涵括了学习和痊愈期。⁽³⁷⁾三阶段模型的划分因为和危机的大概发展过程相适应而得到了众多学者的认同。

2007年11月生效的《中华人民共和国突发事件应对法》把突发事件的应对分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建这样四个环节，笔者据此以及吸收前人的研究成果，也主张把恐怖主义危机管理分为事前、事中、事后三阶段，事前阶段包括恐怖主义危机的预防与应急准备、恐怖主义危机的监测与预警，事中阶段包括恐怖主义危机的应急处置与救援，事后阶段包括恢复与重建。恐怖主义危机管理的诸个环节彼此之间是密不可分的，事前管理是事中和事后管理的前提和基础，完善的事前管理是避免危机或降低危机损失的关键，事中管理是联结事前管理和事后管理的核心，快速有效的危机处置既是预防与预警的结果又减少了危机恢复与重建的成本和负担，而危机的恢复和重建又为危机的预防和预警奠定了经验前提和物质基础，因而，对于恐怖主义危机管理而言，各环节是密切联系、不能割裂的关系，任一阶段都不是孤立无助的环节，而且，对于恐怖主义危机管理各个阶段的划分并不是绝对的，即事前管理、事中管理和事后管理彼此之间并没有严格的界线，甚至不同发展阶段可以呈现出重叠性的特征，反恐对策也可以在各阶段交叉施行。从整个恐怖主义危机管理过程来看，和其他危机的管理过程一样，也呈现出循环性的特征。

根据公共危机的发展阶段，提出相应的管理措施，是目前国际危机管理的基本范式。本书依照这一范式，在下文中将对恐怖主义危机的事前、事中和事后管理逐一展开讨论。

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(1) ［英］理查德·杰克逊，彭萍萍编译：《“9·11”后的恐怖主义研究：问题、挑战与未来的发展》，载《当代世界与社会主义》，2009（6）。

(2) 魏永忠：《论我国城市社会安全指数的预警等级与指标体系》，载《中国行政管理》，2007（2）。

(3) 冷峰：《军事问题专家严冬谈——警惕“台独”恐怖主义》，载《湖南农机》，2004（3）。

(4) 唐建光：《中国布阵反恐》，载《新闻周刊》，2002（34）。

(5) ［美］博拉朵莉：《恐怖时代的哲学》，7页，王志宏译，北京，华夏出版社，2005。

(6) 杨鲁慧：《东北亚地缘政治变迁与中国崛起的安全环境》，载《东北亚论坛》，2007（3）。

(7) 于晓艳、盛作文：《东突恐怖主义的治理困境及对策》，载《工会论坛》，2006（2）。

(8) 陈建樾：《多元一体：多民族国家内部的族际整合与合法性》，载《中央民族大学学报》，2003（5）。

(9) 孙恪廉：《当前我国西部地区民族宗教矛盾的甄别与定性》，载《成都理工大学学报》，2006（1）。

(10) 唐建光：《中国布阵反恐》，新浪网，2004-10-02。

(11) 国务院新闻办公室：《“东突”恐怖势力难脱罪责》，中国网，2002-01-21。

(12) 《“东突”头目丧命详情披露16小时激战击毙拉登爪牙》，搜狐网，2003-12-29。

(13) 姜庆五：《生物恐怖的威胁及其对策》，载《疾病控制杂志》，2003（1）。

(14) 同上。

(15) 何方：《“东突流亡政府”闹剧应者寥寥　草草收场》，人民网，2004-09-24。

(16) 《胡锦涛主席出席亚太经合组织第十一次领导人非正式会议第二部分会议并作专题发言》，载《解放军报》，2003-10-22。

(17) 《胡锦涛出席APEC第二部分会议并发表重要讲话》，中国网，2004-11-22。

(18) 《胡锦涛出席APEC会议就反恐防控禽流感等专题发言》，中新网，2005-11-20。

(19) 唐家璇：《联合国安理会反恐问题外长会议发言》，中国新闻网，2003-01-21。

(20) 赵永琛：《恐怖主义出现新的特征，中国反恐坚持六大立场》，载《人民公安报》，2005-09-06。

(21) 江泽民：《共同促进世界的和平与发展》，人民网，2002-01-04。

(22) 刘振民：《中国常驻联合国副代表就消除国际恐怖主义发言》，中国新闻网，2007-10-17。

(23) 国务院新闻办公室：《“东突”恐怖势力难脱罪责》，中国网，2002-01-21。

(24) 魏武、贺占军：《公安部反恐局负责人谈防范控制恐怖主义基本立场》，中华人民共和国中央人民政府网站，2006-08-26。

(25) 杨晖：《当前国际恐怖主义与反恐怖斗争研究》，中国优秀博士学位论文全文数据库，2005。

(26) 陈国华：《王乐泉称继续严打“三股势力”保持新疆社会稳定》，中新网，2002-12-23。

(27) 刘振民：《中国常驻联合国副代表就消除国际恐怖主义发言》，中国新闻网，2007-10-17。

(28) 刘强：《“越反越恐”：反恐理念和方式的缺失》，载《国际观察》，2006（5）。

(29) 韩雪：《新疆捣毁东突恐怖训练营击毙18人1名民警牺牲》，新浪网，2007-01-08。

(30) 胡联合：《当代世界恐怖主义与对策》，中国优秀博士学位论文全文数据库，2006。

(31) 郝时远：《民族分裂主义与恐怖主义》，载《民族研究》，2002（1）。

(32) 《西部大开发工作会议举行胡锦涛温家宝发表讲话》，新浪网，2010-07-06。

(33) 陈福今、唐铁汉：《公共危机管理》，13～14页，北京，人民出版社，2006。

(34) 薛澜、张强、钟开斌：《危机管理——转型期中国面临的挑战》，55页，北京，清华大学出版社，2003。

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(36) ［美］罗伯特·希斯：《危机管理》，31页，王成、宋炳辉、金瑛译，北京，中信出版社，2001。

(37) 薛澜、张强、钟开斌：《危机管理——转型期中国面临的挑战》，45～47页，北京，清华大学出版社，2003。