中国政府恐怖主义危机管理研究：恐怖主义共性分析

1．恐怖主义的概念界定

人类历史上的恐怖主义行为最早可以追溯到古罗马和我国西汉时期。但“恐怖主义”一词最早是在18世纪法国大革命时期出现的，雅各宾政府把其作为对付反革命阴谋分子的一种革命手段。20世纪60年代，是现代恐怖主义形成时期，到了70年代，恐怖主义已经在国际范围内形成了一个网络。冷战结束以来，动荡的国际格局为恐怖主义的滋生和发展提供了极好的温床。国际恐怖主义以高科技为助推器，策划和实施了多起袭击事件。特别是2001年“9·11”事件表明恐怖主义泛滥猖獗到了极点。恐怖主义在给全球带来威胁的同时，也给人们带来了很多困惑，特别是关于何为恐怖主义的问题。由于恐怖主义是一个相当复杂的现象，不同国家往往从自身利益和意识形态出发，对恐怖主义做出了有利于自己的界定。一个人眼中的恐怖分子可能是另一个人眼中的自由战士，一个民族眼中的恐怖袭击可能是另一个民族眼中的解放运动。“9·11”事件造成的惨重损失有目共睹，当全世界许多国家同声谴责的时候，巴勒斯坦人民却自发地走上街头庆祝。车臣恐怖分子近些年来实施了多起恐怖袭击，仅在别斯兰人质危机事件中就造成了300多人死亡，其所实施的一系列暴力恐怖活动是不折不扣的恐怖主义早已成为俄罗斯和多国人民的共识。但美国却长时间的不愿将车臣反政府武装列入恐怖组织名单，认为他们是在苏联解体后，奋力争取民族独立的组织。并且在2004年向车臣叛军“外交部长”，车臣激进分子头目伊里亚斯·阿赫马托夫提供政治避难。因此，目前国际上对何为恐怖主义的问题争论大是有深刻的历史和现实背景的，恐怖主义问题绝不是一个简单、表面的问题，而是一个掺杂着政治、经济、文化、宗教等方面因素的复杂性、系统性的问题。但尽管如此，这些定义还是有一定的共性，据我国学者胡联合的分析和求证，出现频率最高的概念要素有：暴力、威胁、恐惧或恐怖等。⁽⁸⁾

具体说来，国内外比较有代表性的恐怖主义定义主要有以下几种：

英国《简明大不列颠百科全书》对恐怖主义的定义是：“对各国政府、公众和个人使用令人莫测的暴力讹诈或威胁，以达到某种特定目的的政治手段。各种政治组织、民主团体、宗教狂热者和革命者、追求政治者，以及军队和警察都可以利用恐怖主义。”⁽⁹⁾

美国国务院（1997年）认为：恐怖主义是指“由次国家组织或隐蔽人员对非战斗目标（包括平民和那些非武装或不执勤上岗的军事人员）发动的，常常是想影响受众的、有预谋的、有政治目的的暴力活动”⁽¹⁰⁾。

前联合国秘书长安南在其关于联合国改革的报告《更大的自由：为所有人的发展、安全和人权》中对恐怖主义下了明确的定义，即“故意杀害或伤害平民和非战斗人员，以达到恐吓一部分人和强迫某一政府或国际组织去做或不做某件事”⁽¹¹⁾。

《世界知识大辞典》（1998年）对恐怖主义的定义是：“为了达到一定目的，特别是政治目的而对他人的生命、自由、财产等使用强迫手段，引起如暴力、胁迫等造成社会恐怖的犯罪行为的总称。”⁽¹²⁾

《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》指出：恐怖主义是指：（1）为本公约附件所列条约之一所认定并经其定义为犯罪的任何行为；（2）致使平民或武装冲突情况下未积极参与军事行动的任何其他人员死亡或对其造成重大人身伤害、对物质目标造成重大损失的任何其他行为，以及组织、策划、共谋、教唆上述活动的行为，而此类行为因其性质或背景可认定为恐吓居民、破坏公共安全或强制政权机关或国际组织以实施或不实施某种行为，并且是依各方国内法应追究刑事责任的任何行为。

我国学者胡联合的观点为：一种旨在通过制造恐惧气氛、引起社会注意以威胁有关政府或社会，为达到某种政治或社会目标服务的，无论弱者或强者都可以采用的，针对非战斗目标（特别是无辜平民目标）的暗杀、爆炸、绑架与劫持人质、劫持交通工具、施毒、危害计算机系统以及其他形式的违法或刑事犯罪性质的暴力、暴力威胁或非暴力破坏活动。⁽¹³⁾

我国学者李少军认为：“恐怖主义是暴力实施者基于政治目的对非武装人员（包括军队非战斗人员）有组织地使用暴力或以暴力相威胁的行为，其目的是以特殊的手段把一定的对象置于恐怖之中，逼迫其做原本不会做的事情。”⁽¹⁴⁾

林林总总的表述、利益和观念的冲突为恐怖主义概念界定的统一增加了难度。但这并不意味着我们不得不停滞不前。正如我国学者王逸舟所言，“或许现在我们一时还拿不出十全的定义，或许策略的需要尚无法在国际场合系统宣示，或许短时期内没有可能得到国际上广泛的认可，但朝着形成一个有中国特色的反恐怖主义理论学说的方向努力，一定是有价值、有意义的”⁽¹⁵⁾。综合上述定义我们可以发现，恐怖性、暴力性、目的性、破坏性是恐怖主义的共性。结合各位专家学者的观点，笔者倾向于把恐怖主义界定为：国家、组织或个人针对平民等非战斗目标，通过采取暴力行动或以暴力相威胁或非暴力破坏活动来制造恐怖气氛，以达到一定的政治或社会目的的行为。

从这个定义可以看出，恐怖主义的主体包括国家、组织和个人，关于国家、个人是否是恐怖主义活动的主体问题，国内外学术界尚存在争论，部分学者认为国家和个人可以成为恐怖主义的主体，如安东尼奥·卡赛斯（Antonio Cassese）根据国家与恐怖主义联系的紧密程度划分了6个等级：第一，国家官员从事恐怖主义行为；第二，国家雇用的非官方代表从事恐怖主义活动；第三，国家向恐怖主义者提供财政援助或武器；第四，国家提供后勤支持；第五，国家默许在其领土上建恐怖主义基地；第六，国家对恐怖主义既不提供帮助，也不进行打击。约翰·墨菲（John Murphy）对此做了更加明确细致的分类：第一，国家恐怖主义；第二，直接支持恐怖主义；第三，向恐怖主义者提供情报；第四，向恐怖主义者提供（专门恐怖主义的和军事的）训练；第五，向恐怖主义者提供外交技能方面的训练；第六，向恐怖主义者提供高科技；第七，向恐怖主义者提供武器和爆炸物；第八，向恐怖主义者提供交通工具；第九，允许恐怖主义者使用领土；第十，向恐怖主义者提供财政支持；第十一，向恐怖主义者提供默示支持；第十二，给恐怖主义者以言辞上的支持。⁽¹⁶⁾随着科学技术的进步和互联网的普及，个人越来越容易拥有发动恐怖袭击的技术和手段，个人无须组织配合制造的恐怖事件已不胜枚举。如毕业于哈佛大学、密执安大学的西奥多·卡钦斯基博士、教授，自1978年至1996年的18年中，先后针对美国大学（如西北大学、加州大学伯克利分校、耶鲁大学）、航空公司（如波音飞机公司）制造了一系列邮包炸弹爆炸活动。⁽¹⁷⁾笔者如此界定是针对恐怖主义的现状、发展趋势以及为了我国更好地惩治恐怖主义犯罪的需要。从恐怖主义的目标看，包括平民、非武装军事人员、民用设施等。从恐怖分子实施的行为看，并非一定是暴力活动，也包括非暴力的破坏活动。从恐怖主义力图达到的目的看，部分学者认为恐怖主义要达到的目的是政治性的，笔者认为当今的一些报复社会的破坏性的活动应纳入恐怖主义的范围，否则不利于对恐怖主义犯罪的打击。我们还需要厘清一种认识，即恐怖主义中的“主义”，并不是指对客观世界、社会生活以及学术问题等所持有的系统的理论和主张，⁽¹⁸⁾也就是说，不能把恐怖主义理解成“一种思想体系或思潮，而不是具体的行为或手段”⁽¹⁹⁾。如果这么界定，就会“犯了起码的常识性错误，毕竟在现代社会只能对行为定罪，而不能对思想定罪”⁽²⁰⁾。

2．恐怖主义的基本特征

残暴性。恐怖主义的残暴性主要表现在两个方面，一方面，恐怖活动往往造成重大的人员伤亡和财产损失。1993年2月，恐怖分子制造的纽约世界贸易中心爆炸案，造成1000多人伤亡；2000年，非洲乌干达邪教“恢复上帝十戒运动”通过烧死、毒死、砍死的残忍手段杀害了1000多名信徒；⁽²¹⁾2001年美国“9·11”恐怖袭击造成的死亡人数将近3000人，伤者更是不计其数；⁽²²⁾2004年，车臣恐怖分子制造的别斯兰人质危机死亡300多人。⁽²³⁾另一方面，恐怖组织通过给恐怖分子洗脑等手段，煽动起他们狂热的宗教情绪，使恐怖分子心甘情愿成为人体炸弹和病毒携带者，特别是一些恐怖组织为了达到自己的目的，竟然利用妇女和儿童进行人体炸弹袭击。

恐怖性。恐怖分子通过制造大量人员伤亡的袭击事件，或者通过袭击象征性人物、城市标志物、重大基础设施，散播生物病毒，使用化学武器等方法来制造恐怖活动，这种暴力实施的过程和暴力实施的后果往往会诱发大面积的社会恐慌，在媒体的推波助澜下，恐怖分子通过散布恐惧和惊慌来提高自己的谈判筹码和影响。在“9·11”事件中，恐怖分子选择的时间是美国和加拿大的社会安全号码，选择的城市是世界经济中心纽约和美国政治中心——首都华盛顿，选择的攻击目标是世界贸易中心双子座大厦和国防中心五角大楼，选择的武器是几架民航客机，选择的作案手段是劫持加撞击。“9·11”事件的发生，不仅震惊了美国社会，而且给世界许多国家的人民都带来了恐慌。随后，美国发动了两场反恐战争，国际反恐合作阵线形成。一些国家开始关注非传统安全领域的威胁问题，一些国家和城市开始构建反恐防控体系。

隐秘性。为了对抗和逃避打击，以免计划泄露让对方察觉和防范，恐怖袭击之前，恐怖分子都是在秘密的状态下策划袭击的。包括策划的人员、策划的场所、计划袭击的目标、采用的袭击手段等都是在隐秘的状态下完成的。这就使得获取恐怖活动的情报难度加大，人们不知道下一个袭击的目标是谁，下一个袭击的场所在哪里，下一次袭击的时间是什么时候。总之，恐怖活动的隐秘性导致了恐怖袭击的不确定性和突然性，在人们丝毫没有察觉的情况下，恐怖袭击就突然发生了，恐怖主义的隐秘性和突然性往往使人们防不胜防，损失惨重。

3．恐怖主义的基本类型

依据不同的划分标准，恐怖主义可以分为不同的类型。中国学者在恐怖主义类型的划分上观点基本一致，⁽²⁴⁾如从恐怖活动的范围来划分，恐怖主义可分为国内恐怖主义和国际恐怖主义两种类型；根据恐怖组织的动机和根源进行分类，可以把恐怖组织分为民族主义型、宗教极端型、极右型和极左型恐怖主义；根据恐怖分子的行为方式和手段的不同可以把恐怖主义划分为传统恐怖主义、非传统恐怖主义。传统恐怖主义（谋杀、袭击、绑架、劫持飞机和人质等）是指以刀、枪、弹、炸药等常规武器为手段实施的恐怖主义；伦敦皇家联合防务研究所国际问题专家亚历山大·尼尔认为，非传统恐怖主义是以信息作战为特征，在某种程度上更是信息战和心理战。例如，恐怖组织将发动袭击的过程录制下来通过互联网、电视等媒体在全球范围内进行传播，使血腥暴力、恐怖景象广泛流传，从而对更多人的身心造成巨大冲击。这是一种实施简单、成本低廉、无须周密策划和直接指挥，但效果明显的新型恐怖活动，并正被“基地”等组织广为采用。⁽²⁵⁾此外，还有学者把以生、化、核等大规模杀伤性武器为手段的恐怖主义称为超级恐怖主义；把网络恐怖主义、克隆恐怖主义等称为新恐怖主义。其中，把恐怖主义划分为民族主义型、宗教极端型、意识形态型（或称极左型和极右型）是影响较大和较为普遍的方法。

民族主义型恐怖主义是根源于对本民族领土、语言、宗教、文化、心理、生活习俗与生活方式等的认同，旨在追求本民族的独立（或完全自治）而引起的恐怖活动。⁽²⁶⁾目前，该种类型的恐怖组织在世界许多国家存在，从数量上看，约占恐怖组织的三分之一。其具体表现形式主要有民族分离主义、民族扩张主义和地区霸权主义三种形式。如车臣恐怖分子、西班牙的埃塔、斯里兰卡的泰米尔组织等。

宗教极端型恐怖主义是指带有明显宗教狂热色彩的或打着宗教旗号的新兴教派或膜拜团体的狂热性引发的恐怖主义活动。⁽²⁷⁾宗教矛盾是诸多社会争端和不同文明冲突的根源，也是国际恐怖主义兴起的主要原因之一。宗教极端恐怖主义的主要代表有极端伊斯兰原教旨主义、日本的奥姆真理教、中国的法轮功等。

20世纪60年代末西方阵营迅速分化、改组，国际共产主义阵营发生分裂，社会矛盾极其尖锐，在此情况下，一些激进的极左组织诞生，主张对现实社会采取暴力手段，彻底摧毁现实社会。极左翼恐怖主义包括意大利的“红色旅”、法国的“直接行动”、日本的“赤军”以及秘鲁的“光辉道路”等组织。

极右翼恐怖主义的产生要早于极左翼恐怖主义，它最早是第二次世界大战后希特勒法西斯残余势力的重新拼凑和聚集，后来渐渐泛滥于欧美地区。这些极右翼恐怖分子频频制造恐怖事件。近年来，极右翼思潮再次在西欧和美国泛滥。1989年两德统一后，警方估计至少有1.5万名恐怖分子，1992年德国发生了4500起袭击事件，1000起爆炸案和纵火案。泛滥的原因主要是社会两极分化严重，经济形势恶化，失业率上升，同时，大量移民恶化了社会现状，以及种族主义思想的泛滥，鼓吹白人优越论，攻击有色人种。国际社会一般把那些采用恐怖手段，企图复辟法西斯和军国主义或为国际战犯鸣冤叫屈以及屠杀种族或族群的人和组织，称为极右翼恐怖主义。⁽²⁸⁾

4．恐怖主义的形成理论及根源

从理论上探寻恐怖主义的形成和发展对于打击恐怖主义大有裨益。国内外学者从不同的视角和学科领域出发，对恐怖主义的形成机理做了理论上的阐释。这些理论主要有挫折—攻击论、国际冲突理论和文明冲突论等，学者胡联合、李湛军对此进行了较为详细的阐述。

挫折—攻击论认为，人类的攻击行为是因为受到了挫折，而攻击行为受到的惩罚会导致更大的挫折感，从而也会产生再次、或者是连续性的攻击行为。而恐怖分子的受挫感，可能源于现实经济生活的困窘、或政治生活的失意、或价值观念的异端，“当代恐怖主义奉行的‘行动-镇压-再行动-再镇压-继续行动’的行动战略理论无疑是受到了‘挫折-攻击’理论的影响。”⁽²⁹⁾挫折并不必然会导致攻击行为，因此，也并不必然会导致恐怖袭击行为，但是，该理论在心理层面揭示了恐怖分子可能的心理活动，尤其提示我们打击恐怖主义需要注意恐怖分子的心理动因以及注重对人类生活环境的改善和人们生活品质的提高。

国际冲突理论认为，国际冲突是对国际社会各系统的均衡具有破坏和失衡作用的反常现象。恐怖主义是国际冲突的一种重要形式，“当冲突的量累积到一定程度而无法得到释放之时，就有可能引起恐怖主义等暴力行为的发生”，而且因其“能致使对方为防范其所付出的防范成本一点也不比应付一场战争所需要花费的开销要低廉”，因此“将比战争越来越多地被冲突各方所使用”⁽³⁰⁾。国际冲突理论提示人们关注恐怖主义产生的社会背景，为从根源上消除恐怖主义提供了一种可供参考的范式。

文明冲突论认为，冷战后，世界格局的决定因素表现为七大或八大文明，即中华文明、日本文明、印度文明、伊斯兰文明、西方文明、东正教文明、拉美文明，还有可能存在的非洲文明。文明间的冲突有两种形式。在地区或微观层面上，断层线冲突发生在属于不同文明的邻近国家之间、一个国家中属于不同文明的集团之间，或者想在残骸之上建立起新国家的集团之间。在全球或宏观层面上，核心国家的冲突发生在不同文明的主要国家之间。在全球层面上，文明的主要冲突是在西方和非西方之间展开的，在微观层面和地区层面上，是在伊斯兰和非伊斯兰之间展开的。文明的冲突只是国际或国内冲突的一种形式，恐怖主义并非文明冲突的必然形式。该理论的参考价值表现为应该重视和尊重各文明之间的差异，加强各文明的沟通和融合，摒弃某种文明在世界交往中的傲慢和自大，尊重弱势文明，从而在价值观念上消除恐怖主义滋生的温床。⁽³¹⁾

探寻恐怖主义的根源，从根源上消除恐怖主义是赢得反恐行动的根本。恐怖主义产生发展的根源既有国际因素，又有国内因素。政治上的霸权或贫弱、经济上的贫穷、宗教上的差异、价值观的迥异、心理上的挫折都是诱发恐怖活动的因素。而且，恐怖主义猖獗的主要原因，是与特定的国际体制和某些国家的政策和做法相联系的。“美国主导的国际安全与政治制度，超级大国的霸权主义和单边主义，以及在美国庇护纵容下发展出的以色列对待阿拉伯国家的（尤其是对待巴勒斯坦）铁血政策，以及由此带来的众多矛盾和冲突，成为各种国际恐怖主义滋生蔓延的主要温床或催化剂。”⁽³²⁾

1．危机

（1）危机的概念界定

同恐怖主义的概念一样，危机也是一个具有争议性的概念，人们定义危机的角度有两种，“一是从决策的角度定义危机；二是从冲突的角度定义危机。”⁽³³⁾

危机研究的先驱赫尔曼认为：危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之前可获得的反应时间有限，其发生也出乎决策主体的意料。⁽³⁴⁾

罗森塔尔认为：危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。⁽³⁵⁾

巴顿认为危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害”⁽³⁶⁾。

斯特恩、桑德里尔斯等认为“作为一个国家所面对的危机就是指中央决策者面对这样一种场景：重要价值受到威胁，而且可以采取处理行动的时间十分有限，同时环境的变化具有高度不可确定性”⁽³⁷⁾。

我国学者薛澜教授认为，危机“通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情景的汇集”⁽³⁸⁾。

我国学者张成福教授认为：危机是指一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。⁽³⁹⁾

笔者比较认同张教授的观点，因为张成福教授的上述表述是从决策和冲突两个视角融合的角度定义危机的。因危机具有突然性、不确定性、破坏性、隐蔽性、扩散性等特征，因此，通常要求决策者在短时间内做出趋利避害的抉择。

（2）危机的基本特征

突发性和不确定性。危机往往是在意想不到的情况下突然发生的。虽然危机的发生有一个危机因素不断累积的过程，但发生的具体时间、规模大小、发展态势和影响深度，是难以完全预测的。这就使得危机事件往往具有突然性和不确定性。美国“9·11”事件、俄罗斯大剧院事件、别斯兰人质危机都是在人们毫不知情的情况下突然发生的。危机的突然发生打乱了人们固有的生活方式，人们无法按照社会既定的行为规范和价值准则判断自己的行为后果和社会的发展态势。

破坏性和威胁性。不论什么类型和规模的危机，都必然不同程度地给社会和民众造成一定程度的破坏。这种破坏既可能是对人们生命和财产安全造成的破坏，也可能是对社会秩序和社会稳定造成冲击，抑或是对国家安全和领土完整造成威胁。为了避免危机给人类社会带来威胁，降低危机的破坏性，相关组织和个人不仅要增强危机意识，而且要提升危机防范和处置能力。

连带性和扩散性。危机之间的相互依存和互为因果的关系，往往导致一个危机事件的爆发引发另外一个危机事件的爆发，引起“多米诺骨牌”式的连锁反应。如1997年始于泰国的金融危机，随后席卷了菲律宾、马来西亚和印度尼西亚等东南亚国家，然后又迅速波及韩国、日本等亚洲其他国家和地区，并蔓延至东欧和拉美，导致了全球金融大震荡。1973年发生于日本一个小超市的手纸抢购风波迅速发展为全国性手纸抢购风潮，随后又扩散到了对洗涤剂、砂糖、酱油等生活必需品的抢购，这种恐慌心理又引起人们对国家金融安全的怀疑，所以又引发了银行挤兑风波。

（3）危机的基本类型

依据不同的标准，可以把危机划分为不同的类型。

从基本动因的角度，可以把危机分为由自然因素、人为因素引发的危机。Ian I．Mitroff将一个组织经常会遇到的危机按影响的主题划分为七种类型：经济类（Economic）、信息类（Information）、实物资产类（Physical）、人力资源类（Human Resource）、声誉类（Reputational）、精神行为类（Psychopathic Acts）和自然灾害类（Natural Disasters）。⁽⁴⁰⁾(www.xing528.com)

按照危机影响范围、层面、程度的大小以及对整体社会价值观的威胁程度，可以将危机分为公共危机与一般危机。一般危机主要是指企业（私人部门）层面上的、对外界的影响以及对整体社会价值观的威胁都不大的且该组织可以自己处理的危机；公共危机是指影响范围广大，或者对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下作出关键性决策，整合全社会的资源以积极应对的危机。⁽⁴¹⁾

有学者从危机的复杂程度、性质和可控性将其分为结构良好的危机和结构不良的危机。前者指危机涉及的价值和根本原则程度轻，波及范围有限，解决危机的决策方案有限且容易寻找，对社会不会造成严重冲击，而结构不良的危机则是结构良好的危机的反面。⁽⁴²⁾

有学者从公共管理的角度出发，按照危机发生的领域，将危机分为政治性的危机、宏观经济性的危机、社会性的危机、生产性的危机以及自然性的危机。⁽⁴³⁾

国家突发公共事件总体应急预案根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，把危机主要分为以下四类：①自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。②事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。③公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。④社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。

但无论对危机类型进行何种划分，一般应坚持这样几个原则：一是实质相关；二是完备性或穷尽；三是互斥或不相交；四是一致性，即避免跨类错误；五是层级差别。⁽⁴⁴⁾

（4）危机的形成理论及诱因

关于危机的形成理论，目前比较有影响的主要有全球化理论、社会冲突理论、灾害成因理论等。

全球化理论认为，政治、文化、科技、军事、安全、意识形态、生活方式、价值观念等物质流和精神流在跨国流动时出现的碰撞和冲突导致了危机的发生。社会冲突理论认为，社会体系处于绝对不均衡状态，冲突是社会的固有特征，群体之间的冲突具有促进各个群体内部成员之间凝聚力与整合度的积极作用，即可以通过调整社会秩序来缓解冲突，在冲突与缓解的互动中寻求发展，使社会保持一种动态平衡与和谐。因此冲突既是社会稳定秩序的破坏力，也是社会发展的推动力，社会在发展—冲突—再发展—再冲突的循环中不断曲折前进。⁽⁴⁵⁾灾害成因理论认为，灾害发生的根本原因在于自然界和人类社会两大系统内部要素的紊乱失衡导致了人与环境的不和谐。

概述上述理论，就危机发生的诱因而言，人们普遍认为社会因素、组织因素、个体因素、自然与环境因素以及国际因素是诱发危机的主要原因。

社会因素。从政治视角来看，社会制度在变迁的过程中，带动了社会分化、流动和公民政治意识的加强。没有正常渠道进行宣泄的游离出社会的异己力量在长期矛盾积累没法解决的情况下，就有可能选择制造危机的非正常方式进行意愿的表达。从经济视角来看，经济发展带来的地区差异和群体分化以及经济秩序紊乱所引发的贫富差距过大和社会不公平现象的增多会助长社会冲突的形成和矛盾的激化。从文化视角而言，社会在整合过程中，对主体文化的认同程度会影响一个社会的文化同质度的高低，如果社会文化的异质性程度高，引发社会冲突的可能性也会很高。社会制度的变迁和传统文化观念的沦丧使得“文化体系失去了稳定社会的功用”，由此引发的危机“更为持久和影响深远”⁽⁴⁶⁾。

组织因素。组织行为的合法性、组织结构的合理性、组织文化的先进性、组织策略的正确性、组织效果的有效性是减少危机发生的重要因素。一个组织如果没有合理的组织结构、先进的组织文化、完善的管理体系、聪明又有决断力的决策者、效率高又有力度的执行者，那么，在组织层面上，上述各个要素都可能成为诱发危机产生的祸根。

个体因素。个体因素作为诱导危机产生的原因是随着科技手段的日新月异而逐渐被人们所重视的。当人们的实际所得和心理预期的差距达到不可容忍的程度而又没有合法途径可以宣泄的时候，他们就可能通过制造危机的方式来进行宣泄和表达不满。

自然与环境因素。人与自然的关系问题是哲学的基本命题。人类社会历史从某种程度上说其实就是人与自然斗争的历史，人类在改造自然的过程中，不断加大适应自然环境的能力，不断完善人类社会自身。天人合一是人与自然和谐关系的理想境界。然而，人类在开发与改造自然的过程中，出现了资源短缺、环境污染等问题，环境污染和自然资源的减少与退化削弱了经济可持续发展的支撑能力，同时也降低了人们的生存质量，人与自然的不和谐从而成为危机产生的一大诱因。

国际因素。虽然和平与发展是当今国际社会的两大主流。然而，国际社会并不太平，东西矛盾、南北矛盾依然存在，局部地区依然存在战争，国家、地区彼此之间的剪不断、理还乱的利益纷争使国际社会存在着众多的难以确定的因素，如果处理不好，必然会引发战争、纠纷等形态的危机。

2．公共危机

公共危机与危机相比，突出强调的是它的公共性，“公共”强调的是事件本身属性与纯粹的个体和私人利益无关，需要调动相当的公共资源、整合社会力量加以解决。⁽⁴⁷⁾公共性表现在两个方面，一是政府等公共部门是应对公共危机的主体；二是从危机影响来看，公共性凸显的是公共危机影响范围广大，往往威胁到所有公民的人身安全，并且极易引发社会恐慌。

恐怖主义是公共危机的一种表现形式，同自然灾害、事故灾难等公共危机既有同质性，又有异质性，因恐怖主义的恐怖性、危害性极大，同时其根源复杂、铲除艰难，因此，打击恐怖主义需要以政府部门为主体，联合国内、国际社会共同应对。

1．危机管理

危机管理一般是指个人或组织针对可能面临的或正在面对的危机，为消除、降低危机带来的损失，所采取的监测、预警、预防、准备、反应、恢复、总结等一系列管理活动的总称。危机管理一般包含三方面的内容，一是危机管理所要达到的目的；二是怎么样达到这个目的；三是强调为达到目的所采取的行动具有连续性。

美国著名咨询顾问Steven Fink在《危机管理》一书中指出：危机管理是指组织对所有危机发生因素的预测、分析、化解、防范等而采取的行动，包括组织面临的政治的、经济的、法律的、技术的、自然的、人为的、管理的、文化的、环境的和不可确定的等所有相关的因素的管理。⁽⁴⁸⁾

罗伯特·希斯认为，从最广泛的意义上说，危机管理包含对危机事前、事中和事后所有方面的管理。传统的危机管理着重强调对危机反应的管理，而不重视危机的前因后果。大多数危机管理的计划和思想——不管是叫偶然事故、紧急事故和灾难事故管理，还是复原或事态继续管理——都是危机管理。有效的危机管理需要做到如下方面：转移或缩减危机的来源、范围和影响；提高危机初始管理的地位；改进危机冲击的反应管理；完善修复管理，以能迅速有效地减轻危机造成的损害。⁽⁴⁹⁾笔者比较认同罗伯特·希斯的观点，并拟从此视角出发，在下文中对恐怖主义危机管理问题进行阐述。

2．政府危机管理

（1）政府危机管理的概念界定

很显然，政府危机管理的管理主体是政府，而非其他的企业、组织或个人。

薛澜等人认为，政府危机管理是指：政府针对突发危机事件的管理，目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。⁽⁵⁰⁾

陶学荣等人认为，“政府危机管理是指政府组织面对突发的危机事件，动用全社会的一切人、财、物资源，借助社会各组织、各部门、各行业的力量以积极的态度，采取及时有效的得力措施，将危机事态控制在最小范围内，并努力化解其破坏性，还公众一个稳定有序的社会局面的管理活动。”⁽⁵¹⁾

有学者根据危机事件的生成与演进的内在规律，认为政府危机管理就是政府组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。⁽⁵²⁾

有学者认为政府危机管理有广义和狭义之分，广义的政府危机管理是指政府工作人员在危机意识或危机观念的指导下，依据危机管理计划，对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制、协调处理的全过程。狭义的政府危机管理通常与危机处理的概念一致，指对已经发生的危机事件的处理过程。包括监测、预防、预控、应急处理、评估、恢复等措施。⁽⁵³⁾

有学者认为政府危机管理包括两个层面，其一是指作为一般社会组织，政府对自身危机，如财政危机、人力资源危机、整合危机、生存危机的管理；其二是指作为社会管理者（即作为公共权力的行使者与公共事务的管理者）对国内社会的以及来自国际社会的危机的管理。⁽⁵⁴⁾

综上，政府危机管理就是政府为消除危机或降低危机的损害，所采取的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等一系列管理活动的总称。此处的政府，不是指狭义的专指国家行政机关的政府，而是指广义的政府，即包括国家的立法机关、行政机关和司法机关等所有国家机构的整体。此处的危机，并非指所有的危机，而是指影响范围广大，或者对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下作出关键性决策，整合全社会的资源以积极应对的公共危机。

（2）政府危机管理的相关理论

政府职能理论、新公共服务理论、行政环境理论和治理理论为政府危机管理提供了理论基础，并对其产生了一定的影响。

政府职能理论。政府职能理论认为，代表国家进行政治统治和社会管理是政府的职责和功能。国家职能从性质上可以分为政治职能和社会职能，政治职能是指维护统治阶级的地位和利益，维护现存的政治法律社会秩序，社会职能是指统治阶级运用国家权力执行对社会事务和公共事务的管理。政治职能和社会职能是相互依存，相互包含的。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能维持下去。”⁽⁵⁵⁾政府作为国家的化身，要维护国家主权和领土的完整，维持统治秩序和社会秩序的正常进行，管理经济、社会和文化生活，这些政府的基本职能是国家职能的综合体现。因此，政府危机管理的职能源于政府维护统治阶级利益，贯彻统治阶级意志的本质。当公共危机发生时，社会正常秩序在一定范围和一定程度上被破坏，人们的生命安全和财产安全受到了威胁，如果政府不妥善处置，危机就极容易发展成为持续时间长、波及范围大的重大危机事件。政府作为公共事务的管理者，在日常时期和危机时期，保卫国家安全，维护国家主权和领土的完整，稳定社会秩序，确保公民人身和财产安全是政府的职责所在。因此，对危机事件进行管理是政府义不容辞的责任，是政府的基本职能之一。

新公共服务理论。该理论认为，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船“掌舵”，也不应该是为其“划桨”，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构，充分重视民主、公民权利和为公共利益服务。新公共服务理论主要包括以下七大原则（七大主张）：①政府的职能是服务而不是掌舵；②公共利益是目标而非副产品；③在思想上要有战略性，在行动上要有民主性；④服务于公民，而不是服务于顾客；⑤责任并不简单；⑥重视人，而不只是重视生产率；⑦重视公民权胜过重视企业家精神。⁽⁵⁶⁾新公共服务理论是在批判新公共管理理论的基础上产生的，它本质上是对新公共管理理论的一种扬弃，它试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。⁽⁵⁷⁾

行政环境理论。行政环境理论是行政生态理论的重要内容。行政生态理论主要研究行政系统与外部环境间的互动关系以及探讨行政系统如何适应外部环境等问题。行政生态理论认为，行政环境与行政管理之间存在着密切的联系，政府所进行的管理实际上都是在与外部环境的互动中实现的，行政环境是行政管理产生的根源。因此，“欲保持行政管理的稳定性并使之具有活力和富有效率，就必须使行政管理与行政环境保持经常和大体的平衡”，使得“行政职能的确定、行政机构的设置、行政系统运行的机制和方式等与行政环境相适应”⁽⁵⁸⁾。在政府管理的实践中，其管理体制、行为和政策通常与管理环境有着密切联系，政府管理的体制和机制设定、政策和对策选择以及任务和议程确定，都是在与管理环境的不断互动的过程中实现的。按照政府管理对象和公共事务的特性、状态和影响，可以把政府管理的环境划分为非危机环境和危机环境。非危机环境，是政府管理范围内的社会和自然状态处于常态下的管理环境，而政府管理的危机环境，则是自然灾害或者社会冲突等灾难性事件造成的政府管理环境。在危机事件的冲击和由此造成的危机环境下，可以比较集中地显示政府管理在能力、体制、政策等方面的优势和不足，从而促进政府管理理念、职能、体制和能力的调整和变革。⁽⁵⁹⁾

治理理论。治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。⁽⁶⁰⁾治理的主要特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”⁽⁶¹⁾。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。⁽⁶²⁾尽管治理理论也存在一定的缺陷，但治理理论为危机管理主体的多元化方面提供了理论依据。政府在对危机事件的管理实践中，为了降低损失，往往需要能源、卫生、交通、安全等多个部门的大力合作，需要社会其他力量的广泛参与，需要大量人力、物力和财力的大力支持，只有这样，才能更好地预防危机和处置危机。

综合上述理论主张，笔者认为，从政府职能理论的视角看待恐怖主义的危机管理问题，这是十分必要的，但却是不够的，因为这种理论过于强调了把危机管理看成是一种从上至下的管理活动；过于强调了政府这一管理主体在危机管理过程中的地位和作用；过于强调了危机管理对象的服从。新公共服务理论对政府职能理论的不足进行了补充，突出强调了政府部门的服务职能，这对于危机的早期预防和早期预警、危机事发时的处置及危机后的恢复重建都具有重要意义。行政环境理论强调了政府系统与管理环境的互动关系，肯定了危机对政府管理的促进和反思作用。治理理论则在此基础上突出强调了社会的合作对政府危机管理作用的补充，强调了社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作在危机管理中的重要作用，这对于危机的预防和处置也是十分有益的。其实，在笔者看来，上述四种政府危机管理理论看似矛盾，实则互补，其根本点是一致的，即如何实现政府对危机问题进行更为有效的处理。笔者拟在综合上述四种理论长处的基点上，对恐怖主义危机管理问题进行更为综合的研究。

进入21世纪以后，中国社会主义市场经济体制已经初步建立，在全面建设小康社会阶段，党中央提出了构建和谐社会的伟大目标。2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，该决定指出，加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。因此，必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务，建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。同时要完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。

因危机具有突然性、不确定性、破坏性、隐蔽性、扩散性等特征，相应的也要求政府在危机管理中遵循预防第一、反应迅速、统一协调、透明公开、人本主义等原则。危机具有潜伏、发展、爆发、恢复四个阶段周期，不同的学者结合危机发展周期，从流程的角度出发，提出了三阶段管理模型、四阶段管理模型、五阶段管理模型以及六阶段管理模型等观点，三阶段管理模型认为危机管理分为事前、事中和事后管理三个阶段，四阶段管理模型认为危机管理分成疏缓、准备、回应和恢复（张成福）或缩减、预备、反应和恢复四个阶段（罗伯特·希斯），五阶段管理模型认为危机管理分为信号侦测、准备预防、损失控制、恢复、学习五个环节（米特罗夫等），六阶段管理模型认为危机管理分为预防、准备、确认、控制、解决、获利六个阶段（奥古斯丁）。⁽⁶³⁾关于危机管理的流程，下文还将具体论述。

恐怖主义是危机的一种表现形式，恐怖主义危机管理是指政府针对可能面临的或正在面对的恐怖主义危机，为消除、降低危机所带来的损失，所采取的监测、预警、预防、准备、反应、恢复、总结等一系列管理活动的总称。

众所周知，恐怖袭击会造成大量的人员伤亡和财产损失。2009年新疆“7·5”事件共有100多个无辜群众的生命消逝、1000多名市民受伤还有难以估算的经济损失。2002年俄罗斯大剧院人质危机死亡100多人。恐怖主义还会造成社会失序，影响社会的稳定和良性运行。为了避免或减少恐怖主义对国家和社会安全的冲击，政府必须对恐怖主义危机进行管理。

维护公共安全是现代国家的首要责任，是责任政府的重要职能，对恐怖主义危机进行管理是政府不可推卸的责任，责任政府“作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担道义上、政治上的、法律上的责任；政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。作为一种制度安排，责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制，这种控制机制既包括内部的，也包括外部的。”⁽⁶⁴⁾可见，责任政府是对人民、对社会负责任的政府，是努力践行政府责任的政府。关于政府责任的内涵，学者们从政治学、公共行政学、法学等视角进行了多个视角的概括，但“从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。从这个意义上讲，政府的责任意味着政府的社会回应。”⁽⁶⁵⁾现代国家的政府责任一般包括政治责任、行政责任、法律责任和道义责任。履行政府责任、实现政府责任是责任政府建立和存在的目的。恐怖主义危机的发生会造成一定程度人员的伤亡和财产的损失，创伤社会心理，冲击社会稳定，因此，政府作为公权力的所有者，公共事务的管理者，必须对危机做出回应，努力管理好危机，恢复社会秩序。维护公共安全和社会秩序是责任政府的应有之义，是服务型政府的职责所在。因此，政府对恐怖主义危机进行管理，这是国家职能和政府职能的必然要求，是责任政府的政府责任。

政府对危机进行管理一般要经历事前防控、事发应对和事后防治这样几个阶段。根据恐怖事件发展阶段的特点，政府必须在事前做好防范，职责主要有：进行严密监测和科学准确的预测；准备全面的针对不同恐怖袭击类型的预案；对政府公共管理人员及社会公众实行相关知识的培训；定期进行有针对性的演练；建立并完善相关组织和制度，如组织机构的设置，法律制度、信息制度、资源保障制度、责任追究制度等的建立和完善；明确政府、社会组织、个人在恐怖事件管理中的权利、义务等问题。在事中做好应对，职责主要有：指挥部门迅速制定相应的决策；相关职能部门各负其责；协调有关部门的行动，保证信息的充分沟通和资源的充分供给；进行全民总动员，动员社会组织、公民参与到反恐行动中，确立全社会战胜危机的信心；处理好和媒体的关系，及时准确地发布相关的信息，确保公众的知情权；维持社会秩序，保持社会稳定，平息公众恐慌，消除消极影响等。事后做好恢复和总结工作，政府职责主要有：为恐怖袭击事件进行定性和总结，做好反馈控制，防止事件再次爆发；处理好国际关系、各级政府之间的关系、政府各部门之间的关系、与新闻媒体的关系；采取各种手段对社会进行心理援助，消除社会恐慌；进行灾后重建，努力恢复和重建社会秩序；对危机进行经验和教训的总结；制定完善相关法律、法规；完善政府的危机管理体制；依法追究相关人员的责任。