中国政府恐怖主义危机管理研究：国内外研究现状评述

国际学术界关于恐怖主义的理论研究久已有之，有学者把该研究分为三个阶段，⁽²⁾第一阶段是20世纪60～70年代，研究的内容侧重于恐怖主义的定义及动因问题；第二个阶段为20世纪80年代末至90年代，侧重于研究恐怖主义的国际化问题；第三个阶段是美国发生“9·11”事件之后，西方国家对恐怖主义问题的研究热情空前高涨，在内容上更加侧重研究如何打击和减弱恐怖主义的威胁以保卫本国安全。经过多年的研究，西方对该问题的阐述已经非常系统和全面，对个别问题的研究已经非常深入和细致。西方国家对恐怖主义问题研究的重视，主要体现在如下几个方面：首先，拥有一些研究恐怖主义的专门期刊，如美国的《冲突与恐怖主义研究》和《恐怖主义与政治冲突》等；⁽³⁾其次，学者发表了大量有关恐怖主义的著述和论文，如伊恩·莱塞的《反新恐怖主义》，保罗·R·皮拉尔的《恐怖主义与美国外交政策》等；再次，一些大学里开设了恐怖主义方面的课程，该课程受到国际关系和国际政治专业以及其他一些专业学生的厚爱；最后，恐怖主义问题是一些研究机构研究的热点课题。如在美国，思想库一直有研究恐怖主义问题的传统。其中，兰德公司从1972年即开始展开研究，几十年来做出了较为重要的理论贡献，该公司的反恐专家布赖恩·詹金斯、布鲁斯·霍夫曼、沃尔特·拉奎尔等人的研究对美国政府制定恐怖主义方面的政策起到了很重要的智力支持的作用。如布赖恩·詹金斯在“9·11”事件发生几个月后即发表了《剖析恐怖袭击》的署名文章，认为未来国际恐怖主义有4个发展趋势。第一，追求大规模人员伤亡；第二，更注意追求心理打击效果；第三，谋求利用核、生、化等大规模杀伤性武器，并加强短期内系列袭击活动的协调；第四，未来对美国威胁最大的是中东地区的宗教极端主义制造的恐怖活动。詹金斯认为，“9·11”事件给美国公众造成的长期心理打击，可最终影响美国中东政策的实施，以及美在中亚和东南亚地区长期战略利益的实现；此外，本·拉登希望通过对美国军事、经济中心的象征性打击，提升其地位和形象，团结阿拉伯极端势力，并在阿拉伯世界分化、孤立沙特和埃及等亲美势力，鉴于此，詹金斯指出，当前反恐斗争的焦点应是消灭本·拉登。⁽⁴⁾布什政府分别于2001年10月7日和2003年3月20日发动了阿富汗战争和伊拉克战争，由此可见，思想库的学者对美国政府反恐政策的影响是非常大的。但是，思想库也应做必要的理论反省，“思想库对恐怖主义的研究取向是实用的、对策性的，这在技术上对打击恐怖主义非常有效，但缺乏对恐怖主义这一现象的深刻理解。大多数的思想库不对恐怖主义的起源和动机作深入分析，更没有将恐怖主义研究上升到大战略的高度。”⁽⁵⁾

“9·11”事件后，研究危机理论的学者们也将主要注意力集中到反恐怖主义的国家安全领域，关于恐怖主义问题的研究取得了较多的成果。特别是如何防范恐怖袭击、保卫本国安全的文献大量问世。西方学者在恐怖主义的概念界定、产生根源、影响危害、打击对策等方面取得了丰富的成果。国家与政府的恐怖危机应对机制目前已经较为系统和完善。美国、英国等国家的学者在此基础上，已经从宏观研究领域转向微观研究领域，开始了某些更细小问题及某些空白领域问题的研究，研究视角更加多元，研究方法更加多样。

西方国家在恐怖主义问题的理论研究上尽管取得了很多成果，然而，对某些问题的研究依然存在严重分歧。如在恐怖主义概念的界定上，由于隐藏着政治或意识形态的尖锐对立，因此，对于恐怖主义与民族解放运动、与革命暴力、与战争之间的关系问题分歧相当大。西方学者常常将革命暴力、民族解放运动纳入恐怖主义的范围；在恐怖主义的诱因上，否认霸权主义和强权政治是恐怖主义的重要根源，忽视国际矛盾和国内矛盾对恐怖主义的诱因作用；在反恐对策上，过分强调军事反恐的重要性，忽视采取多种途径特别是通过全球发展来消除恐怖主义滋生的温床的重要作用。

危机管理是西方政治学研究的传统课题。恐怖主义是危机的一种重要表现形式，对恐怖主义的防范和打击是政府危机管理的重要内容。国外对危机管理的研究起步早、成果多，既注重对危机管理的理论研究，又注重实证研究。20世纪60年代到80年代初期，危机管理研究领域从传统政治领域向经济、社会领域拓展，危机管理不仅发展成为一门学科，而且形成了企业危机管理和公共危机管理两个学科分支。在企业危机管理领域，劳伦斯·巴顿、福斯特（Foster）、格林（Green）、米卓夫（Mitroff）等人做出了重大的理论贡献。在公共危机管理领域，罗森塔尔（Rosenthal）、罗伯特·吉尔（Robert Gill）等学者成为该领域的领军人物。20世纪80年代，西方政治学、行政学学者侧重研究政府职能的创新和整合。20世纪90年代直到2001年“9·11”事件，这段时间危机频发，为确保国家和社会的稳定，西方对危机管理的研究侧重于分析和阐释各种危机的成因，探讨构建各种危机管理体制的对策，重视对危机发展全过程的研究，尤其重视危机的预警研究。在政策指导层面，学者们对西方国家危机应对体制的确立和完善贡献较大。“9·11”事件后，公共危机管理在国际范围内引起极大关注，反恐怖主义与国家安全领域成为西方公共危机管理研究的重点内容。国际上危机管理领域最具影响力的理论著作主要有巴顿所著的《组织危机管理》、罗伯特·希斯著的《危机管理》、罗森塔尔著的《危机管理：应对灾害、暴乱与恐怖主义》等。⁽⁶⁾

综上，西方学者在恐怖主义危机的理论研究上所取得的一些具有普遍价值的成果是非常值得我们学习和借鉴的。比如防范恐怖袭击、确保本国安全的一些先进的危机管理理念。但我们也应该看到，西方学者在研究该问题时，不免带有意识形态的特征，这直接影响了政府双重标准反恐政策的制定和执行；对霸权主义和强权政治的推崇，导致了政府在反恐政策中倾向于军事打击，忽视从民族、种族、宗教、贫穷等恐怖主义产生的根源上消除恐怖主义。理论研究和现实政策的缺陷导致了今日“越反越恐”的国际反恐局面。

国内对恐怖主义的研究起步较晚，大概始于20世纪80年代。“9·11”事件之后，恐怖主义问题引起了政府及学者的普遍关注，各级政府开始考虑反恐防控机制的构建，一些学者也开始着手于该问题的研究。几年来，一些研究恐怖主义的著作和论文不断问世。著作主要有《当代世界恐怖主义与对策》（胡联合）、《第三只眼看恐怖主义》（胡联合）、《恐怖主义：历史与现实》（朱素梅）、《恐怖主义溯源》（王逸舟）、《国际恐怖主义犯罪及其防治对策专论》（赵秉志）、《恐怖主义与国际治理》（李湛军）、《国际恐怖主义与当代国际关系》（杨洁勉）、《国家安全和反对恐怖主义的美国战略思想》（阎守邕）、《恐怖主义犯罪研究》（阮传胜）等。截止到2010年7月，在中国知网检索到的恐怖主义方面的论文共有约2000篇，这些著作及论文主要探讨的是国际恐怖主义的特点、根源、打击对策；网络恐怖主义；恐怖主义的概念界定；核生化恐怖袭击等问题。这些研究填补了我国在该领域研究的空白，研究者各自从不同的思路和角度出发，提出了很多深刻的见解。

具体说，在恐怖主义的概念界定上，中国学者不像西方学者分歧那样大，基本上把恐怖主义界定为，恐怖主义是一种以暴力、暴力威胁或非暴力旨在制造恐怖气氛的破坏活动，其目的是政治性或社会性的，其手段多采用爆炸，暗杀，投毒，劫持人质，劫持交通工具，施放生、化、核毒物，攻击电脑网络等，其目标是平民等非战斗目标。在恐怖主义产生的根源上，国内学者尽管表述各异，但观点主要集中于如下几点：民族、种族等矛盾的激化，宗教极端思想的泛滥，贫困、失业、贫富两极分化的结果，霸权主义和强权政治的后果，全球化的必然产物。在反恐对策上，学者们倾向采取发挥联合国的作用，进行国际合作，发展经济缩小贫富差距，促进民族平等和种族平等，建立平等的国际政治经济秩序等手段和方法。(www.xing528.com)

虽然国内学者的上述研究一定程度上填补了中国恐怖主义研究的空白，然而，也存在着一些不足。首先，国内学者较多研究的是国际恐怖主义问题，对恐怖主义的根源、特点等问题的阐释大多立足于国际恐怖主义的背景，而较少系统探讨我国恐怖主义的根源及特点、发展趋势、打防对策等问题；其次，研究的问题较为宏观，多属于描述性的，缺少必要的理论反省和实证探索，特别是实证性的著述较少；最后，国内对恐怖主义问题的研究存在着研究机构少，人员力量分散、薄弱等问题。

同恐怖主义问题的研究一样，国内对政府危机管理相关问题的研究起步较晚。这里需要指出的是，危机事件、应急事件和突发事件从严格意义上讲是有区别的，但三者同质性内容较多，国内部分学者在探讨该类问题时，并没有将三者做严格区分，一般情况下，将三者等同视之。为了方便研究，本书也没有对政府危机管理、政府应急管理和政府突发事件管理加以严格的区分。

在我国最早公开使用“应急管理”这一概念的，是1989年5月27日的《人民日报》。在这之前，尽管没有“政府应急管理”这样的专门概念，但是从政府对于重大自然灾害和社会动乱的处理和应对中，我们都可以看到政府应急管理的举措。综合看来，改革开放前中国政府的应急管理具有以下几个显著特点：一是偏重于对于自然灾害的应急处置；二是应急管理时注意考虑事件的综合影响，尤其是重视算好“政治账”和“民心账”；三是政府在应急管理中有很强的社会动员能力；四是政府在应急管理中重视走群众路线；五是在处理人民内部矛盾时重视发挥思想政治工作的重要作用。总体来说，改革开放前我国政府对应急管理虽然十分重视，但还是缺乏科学高效的应急管理机制，没有建立应急管理法律上的保障，政府应急管理基本上还停留在经验化、零碎化的阶段。⁽⁷⁾

改革开放以来，我国逐步重视对各种社会矛盾的探讨，并继续关注政治危机，1997年亚洲金融危机以后，我国对经济危机的重视空前提升，但这一时期并没有普遍展开对政府公共危机管理的研究。许文惠和张成福于1997年主编的《危机状态下的政府管理》，1999年胡宁生主编的《中国政府形象战略》以及2002年朱德武编著的《危机管理——面对突发事件的抉择》是这一时期的代表作。2003年“非典”危机的爆发，我国学术界对危机管理问题的研究空前高涨，出现了一批研究政府危机管理的专家学者，出版了一批危机管理方面的著作，发表了大量的政府危机管理方面的学术论文。如郭济主编的《政府应急管理实务》；薛澜、张强、钟开斌著的《危机管理：转型期中国面临的挑战》；冯惠玲主编的《公共危机启示录》；吴江主编的《公共危机管理能力》；李经中主编的《政府危机管理》；学习时报编辑部的《国家与政府的危机管理》；薛克勋的《中国大中城市政府紧急事件响应机制研究》；郭济的《中央和大城市政府应急机制建设》等著述及大量的研究课题和论文。一些大学和研究机构成立了危机管理研究课题组，为本科生和研究生开设了政府危机管理课程。这些年来，我国在政府危机管理方面取得的成果是非常喜人的，这些研究为政府相关政策的制定起到了积极的指导和促进作用。但我们也应该看到，对该领域的研究，目前仍存在着不足，主要表现为研究大多为国外经验的介绍，立足于本国国情的具有操作性的研究较少。

综上，目前在我国，从政府危机管理的角度，利用危机管理的相关理论，对国内恐怖主义进行研究既具理论意义又具现实意义。恐怖主义是危机的一种表现形式，虽然它和其他危机类型相比，具有一定的独特性，但这并不意味着不能把反恐防控纳入到政府危机管理的体系。事实上，无论是国际还是国内，对危机管理问题的研究经验都要胜于对恐怖主义问题的研究。因此，从政府危机管理的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复和重建等基本流程的视角出发，基于我国面临的反恐形势，在相关理论的指导下，借鉴西方国家所取得的经验和教训，探讨在各个流程中我国政府的恐怖主义危机管理所存在的问题，提出完善我国政府恐怖主义危机管理体系的对策建议已成为当务之急。为避免有崇洋媚外之嫌，应该指出的是，本书在论述中，在讨论西方国家恐怖主义危机管理对我国的启示时，侧重介绍的是经验层面，但这并不表明西方国家的反恐理论研究是完美无缺的，反恐政策是十全十美的，反恐实践是战无不胜的。相反，它们的恐怖主义危机管理机制也存在一些问题，比如，“9·11”事件的发生就表明美国的情报部门存在重大失误。但我们应该承认的是，在恐怖主义危机管理过程的某些细节方面，却是值得我们借鉴的。在余下的几章中，本书将具体探讨这些经验对我们的启示。对西方国家经验的介绍以及对我国恐怖主义危机管理过程问题的揭示，并不是全盘否定我们国家的恐怖主义危机管理机制，只是希望通过中外比较，试图为做好我国政府的恐怖主义危机管理工作尽一点绵薄之力。