批评监督权的宪法属性与诉争权限制

第三节　批评监督权宪法属性与诉争权限制

一、批评监督权的宪法优先地位

（一）批评性报道与新闻典论监督

媒体可以批评的问题或现象太多，凡是不符合人们期待状态的人与事都有可能成为媒体批评的素材，但不是所有的媒体批评话题都属于新闻舆论监督的范畴。从严格意义上说，批评性报道与新闻舆论监督是交叉而不能相互替代的两个概念。尤其对新闻报道行为的法律规范研究来说，从完善新闻活动立法与司法审判的进一步理性化着眼，也从提高新闻从业者运用新闻手段干预社会生活的效度、正确树立舆论批评的观念与信心出发，我们既要注意到批评性报道与新闻舆论监督两者之间包含与被包含的关系，更要区别两者所指的不同，从而在人格权的具体保护上能够确立一种既符合宪法精神、又充分尊重新闻活动自身规律的“差别对待”原则。

新闻舆论监督概念的明确界定见于1989年3月中宣部印发的政策性文件《关于转发〈中宣部新闻研修班研讨纪要〉的通知》：“舆论监督是人民群众通过新闻媒介，对党务、政务活动和党政工作人员包括各级党政机关领导工作人员实施的民主监督。”^[21]1989年11月，《坚持正面宣传为主的方针》领导讲话再次重申新闻舆论监督的本质属性：“新闻舆论的监督，实质上是人民的监督，是人民群众通过新闻工具对党和政府的工作及其工作人员进行的监督。”^[22]按照这样理解，批评性报道中针对社会生活领域中的种种不合理、违法现象所展开的报道、但不直接涉及党政内容的，则不属于舆论监督的范畴。新闻舆论监督的对象应该是党、政机构的活动及其工作人员的公职行为以及危害公共利益与公共秩序的违法犯罪行为，而不是日常生活中一般性质的不正常、不合理的现象或问题。新闻舆论监督构成了批评性报道的主要内涵，但批评性报道除涵盖了新闻舆论监督，其外延还包括了对党、政公务话题之外更丰富的社会生活领域中不合理或丑恶行为与现象的批评，这些内容一般不涉及参政、议政和督政的公权力行使的问题，只是一般的社会性问题。对这些行为与现象批评所引发的侵权纠纷，尽管司法实践一直在强调平衡处理人格权与媒体批评权保护的冲突，但实际上媒体所承担的法律义务显然有别于前者。尤其在国家政治改革逐渐朝着“小政府，大社会”的目标迈进的大环境下，政府行为减退、社会非政府部门替代功能扩张成为一种必然，它会使得媒体的批评报道越来越多地触及公权领域之外的“民事”范畴的问题，比如对在法律监管之外的某些行业“潜规则”批评、对某些时尚现象与文艺现象的批评、对社会不文明行为的批评、对公民个体生活中的不道德行为批评，对市场竞争主体之间的纷争或消费纷争的舆论介入，等等。社会对于上述被批评的现象可以容忍媒体过错的程度有别于对公共权力行为与公共事务的批评，批评报道侵权的风险有可能增大。在现有的民事侵权处理的法律框架下，特别是司法审理对因舆论监督所产生的侵权诉讼还未普遍采取倾斜保护的情况下，新闻从业者对于仅属一般性质的素材进行的批评，如何更为谨慎地尽到注意的义务以避免侵权纠纷，就显得尤为现实和迫切。

（二）典论监督：民事关系与政治关系

面对诉讼，媒体败诉并不能总是引起业界或学界的关注讨论，只有那些针对公共利益、公权行为或政府官员的批评，媒体并不存在明显的失误，而司法判决赋予媒体过于苛刻的注意义务让其承担法律责任，这样的法院裁决才能在新闻业界形成一种比较强烈的政治情绪。这是因为就批评者与被批评者的关系而言，这类纠纷反映的并不只是新闻单位与被批评者之间普通的民事法律关系，对国家机关及其工作人员的批评不可避免地涉及宪法权利，具有民事法律关系与政治关系的双重性^[23]。

《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利。”公民行使批评权利，直接体现了人民和国家机关之间的一种政治关系，是人民管理国家事务的一种方式。“新闻舆论监督在我国已经成为人民群众行使社会主义民主权利的一种有效形式。人民的利益和愿望，人民的意志和情绪，人民的意见和建议，都是党和政府所必须时刻重视和考虑的内容，通过新闻报道把这些反映出来，形成舆论，也就是舆论监督。”“我们必须充分重视新闻舆论的监督作用，必须充分重视发挥新闻工作者在新闻舆论监督中的作用。”^[24]为了保障公民的批评权，宪法对批评权利的限制是比较宽松的——“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。由于条件的局限性，提出的批评可能不正确或者不完全正确，但作为一种民主权利，法律仍然需要加以保护。如果只有完全正确的批评才能允许，那就等于取消了权利本身。只有故意捏造和歪曲事实的批评，才需要追究法律责任。这一精神在1950年《关于在报纸上开展批评与自我批评的决定》和1954年的《关于改进报纸工作的决议》中已经得到体现。由此，对于非故意失实的新闻，只要新闻单位及时予以更正或及时发表被批评者的答辩，且未造成严重后果，可视为媒体已经履行了法律义务。当然，作为一种政治行为，“目的高尚”的舆论监督并不能自证“手段的正当性”。所以，党的政策文件对待舆论监督同样提出了谨慎的要求。1988年4月中共中央办公厅在《转发〈新闻改革座谈会纪要〉的通知》中强调：批评是严肃的事情，应该负责任，有些还应负法律责任。可以考虑定出这样的规矩：①记者采写或根据读者投诉调查核对过的批评稿件，由新闻单位与记者（或投诉人）共同负责，其中事实部分主要由记者（或投诉人）负责，有关政策内容主要由编辑部负责；②特别重要问题的批评稿，要事先征询有关领导机关和被批评者本人的意见。受征询的组织和个人应尽快在合理期限内作出明确答复。编辑部可根据事实和答复情况决定是否刊登，并对自己的决定负责；③被批评者有不同意见可以反批评，反批评稿也应发表，反批评者同样要负责^[25]。批评报道要尽可能全面反映各种不同的意见，作全面分析，不宜只反映一种意见。要把消极现象放在一定的条件中分析，不要以偏概全。这表明舆论监督即使更强调宪法意义上的政治关系属性，也必须是遵从民事法律关系中的权利保护原则。

宪法的本质是限制公共权力，保障公民的权利。所以，源自宪法精神的新闻舆论监督也同样遵循“限制公共权力，保障公民权利”这一基本逻辑。从这种意义上说，新闻舆论监督所引发的侵权纠纷就既是一种普通的民事法律关系，又是一种人民如何切实行使宪法权利的政治关系，具有民事法律关系与政治关系的双重性。或者说，批评性报道涉及政府官员及其公共活动时，其中的法律关系已不单是是否损害名誉权的公民人身权利问题，也是民众与政府机关之间的政治关系间题。所以，司法机构仅仅通过民事法律条款来规范新闻舆论监督所产生的侵权纠纷，是不尽合理的。为确保新闻舆论监督不被恶意的诉讼行为所阻挠，法院受理纠纷时不应该完全根据民事活动的权利与义务关系的规定来处理，当事人之间的政治关系因素在司法审理中必须考虑。目前，新闻报道侵权的司法审理普遍采用一般民事侵权行为的归责任原则即“过错责任原则”，新闻报道只要存在过错，就要承担法律责任。这种过错不分“过失”与“故意”，不少针对公权力或政府官员批评的官司就是“过失”导致的。而宪法权利的落实必须遵循“故意责任原则”，只有失实内容严重且存在主观故意，媒体才能够承担侵权责任。相对于舆论批评监督对象行为的隐蔽性，新闻机构受工作程序、报道的及时性、信息不对称、记者调查行为的非强制性等多种因素限制，个别枝节性间题的失实在所难免。在客观条件限制之下，司法普遍采用“过失”也要承担法律责任的做法，而忽略了宪法所规定的“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”的“故意”这个前置条件，又未能根据具体案情灵活地安排举证责任，将正当的舆论批评与一般性的批评报道侵犯名誉权放在同一套司法理念中处理，必然不能体现舆论监督权的宪法优先地位。

从理论上说，解决新闻舆论监督权与公民、法人名誉权两种权利冲突的关键在于“依法”寻求两者保护的平衡，支持新闻机构的舆论监督权限于“正当”，保护公民、法人的名誉权限于“合法”。但就已有的立法情况看，符合宪法精神的舆论监督权的“正当”标准基本是空白，司法判例也很少体现出倾斜保护舆论监督权的理念。对名誉权和其他人身权的保护在法律上已经具有较多的可操作性内容，而关于媒体批评监督权的保护问题要么被包含在名誉权法律之中，要么没有多少可操作性内容。从众多案例判决书看，法官对名誉权的理解和接受程度都很高。由于名誉权与每个人自己切身相关，比较直观和容易接受。媒体的批评监督权则更具有宪法权的象征意味，跟政治大环境与政策小环境息息相关，使得法官更倾向于将名誉权摆在媒体舆论监督权之上。

有不少名誉权纠纷案例，作为被批评的公共机构或企业的公职人员尽管存在明显的违法违规或违纪行为，并且已经引起民众的公愤，但只要其行为没有得到执法机关或纪检组织的认定或公开惩处，报道稍有细节性失误或措辞不当，作者或媒体机构都面临着侵权风险，要么一审败诉二审才得以纠正，要么二审调解各打五十板，要么以败诉告终。如刘某某诉工人日报社侵害名誉权案以及由此案的报道而引发的深圳福田区法院诉民主与法制杂志社侵害名誉权案，媒体败诉的判决结果对宪法权利的落实生产了非常消极的影响。就前一案而言，尽管报道对原告的批评基本事实存在，并且提出抗诉的检察机关进一步提供了刘某某在被报道的范围之外的违纪违规情况，但法院却以“深圳市人民检察院的抗诉书所认定的事实超出了审理新闻报道侵害名誉权案件的范围，认定了一些报道之外的事实，而对报道中事实的认定又不够全面和准确。本院认为，审理新闻报道侵害名誉权的案件，其审理范围只应是报道中的事实是否属实，而不能审理报道事实之外的事实”^[26]这样难以自圆其说的理由驳回监督机关的抗诉。民主与法制就此案一审法院深圳福田区法院在案件审理过程中所存在的一些有可能影响该案公正判决的因素进行报道，民主与法制杂志又被福田区法院推向被告席，媒体再次败诉。对此，时任最高人民检察院民行厅副厅长的杨立新接受《北京青年报》采访时表达了如下意见：“福田区法院以原告的身份起诉新闻单位侵害该法院的名誉权是不适当的。一个法院怎么能够用诉讼的手段来状告批评它的新闻单位呢？新闻单位对法院的工作提出了一点批评意见，怎么就承受不了呢？司法机关不能用手里的权力乱来，司法机关对舆论监督要有一个容忍的程度，即使批评得不对，也要虚心对待。有则改之，无则加勉。”^[27]而类似的执法机构拒绝媒体行使舆论监督权的并非个别现象，据不完全统计，以司法机关及其工作人员为诉讼主体的名誉权纠纷自1994年至2001年就有14起，大多数以新闻媒体败诉（包括媒体道歉达成和解）结案。^[28]本研究所整理的420起案例中，原告身份为官员与公职人员的51起，媒体最终承担法律责任的35起，原告胜诉比例为68.6%，而在原告诉讼请求被驳回的16起案例中，有3起属于原告违纪行为已公开处分在先、媒体报道在后，另有1起因原告在诉讼期间被有关部门调查涉嫌犯罪、民事诉讼终止。学者的另一项对210起媒体名誉侵权案的统计分析显示，在这些案中，如果原告是行政官员，媒体败诉的概率为71.79%，高于原告是普通公众的情况^[29]。

二、批评监督中的诉争权限制

权利出现冲突时，法律裁量的永恒主题是平衡权利人和社会公众的利益，取舍一个对社会的进步更有利的权益。媒介机构利用大众传播方式揭露、批评与公众利益相关的事件或人物，由新闻批评监督引发的侵权纠纷如何处理，非常突出地体现了两种利益之间的平衡问题，亦即权利理性配置问题。仅仅一般地在法律文本上笼统地承认公民或法人享有权利是远远不够的，因为所有这些被承认的权利在某些特定场合可能与同样也是合法的新闻舆论监督权发生冲突。从理性上说，没有一例新闻监督的侵权判决结果是绝对公平的。一方利益的保护，必然以不同程度限制另一方的权利为代价，因为权利的交叉重叠现象在新闻舆论监督的名誉权诉争中表现尤其明显，即媒体表达自由权或批评权与公民、法人名誉权之间无法找到一条互不侵犯的界限。就那些本属正当、合理的新闻批评监督被迫止于无可奈何的侵权诉讼而言，从公共利益维护优先出发，对诉争的主体身份及事项作适当且必要的限制，不失为一种谋求权利平衡的有效途径。

关于人格权与宪法批评权两者关系的处理间题，在20世纪80年代的新闻官司出现第一次高峰时，时任最高人民法院院长的任建新就曾提出：“对报刊上发表文章引起的名誉权纠纷，要区分正当的舆论批评与侵犯名誉权的界限，既要依法保护名誉权，又要依法支持舆论监督。”^[30]这里的“依法”意味着支持新闻机构的舆论监督权限于“正当”，保护公民、法人的名誉权限于“合法”。法律界一些知名学者也提出相似主张，如曾任最高人民法院审判委员会委员、民事审判庭庭长的梁书文认为：在我看来，国家机关包括审判机关、检察机关、行政机关及其国家机关工作人员，对于由行使职权而引发的名誉权问题，不应当提起名誉权的诉讼。如有必要，可以采取其他方式解决，如通过说明、解释或公布有关材料等方式来澄清问题^[31]。时任最高人民检察院民行厅副厅长的杨立新就深圳福田区人民法院起诉民主与法制杂志社侵害名誉权一案的判决结果接受媒体采访时表示，作为国家权力机关的法院起诉批评自己的新闻媒体，是不适当的^[32]。在中国记协和有关部门的支持下，一个主要由京沪两地新闻法制实务人员组成的“新闻侵害名誉权、隐私权新的司法解释”课题组于2006年形成《新闻侵害名誉权、隐私权新的司法解释建议稿》，该建议稿也主张：国家机构起诉新闻媒介和出版机构及作者侵犯名誉权的，人民法院不予受理；人民法院在审理公共人物提起的名誉权诉讼时，只要内容涉及公共利益，被告没有主观恶意，对于公共人物提出的侵权请求，人民法院不予支持。此处所称公共人物的范围包括：①依《中华人民共和国公务员法》管理的人士；②在事关公共利益的企业或组织中担任重要职务的人士；③文化、体育界名人及其他众所周知的人士；④在特定时间、地点、某一公众广泛关注或者涉及公共利益的事件中，被证明确有关联的人士^[33]。对于人格权保护的必要限制精神虽然没有直接的法律规定，但《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》却以否定经济赔偿的方式在某种程度上体现出了这种限制原则：法人或者其他组织以人格权利遭受侵害为由，向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院不予受理。

依据西方法学理论者的产权配置观点，在出现权利相互性的时候，如果交易成本为零，无论初始权利配置给谁，最终的结果都是一样的：产值最大化、或避免最大的伤害。但现实生活中不可能有交易成本为零的理想状态。初始权的不同配置，将产生不同的利益和差。因此，在权利冲突时，法律应当按照能避免较为严重的损害的方式来配置权利。对于判决结果存有较大争议的那些侵权纠纷案件，权利究竟优先配置给谁，避免更大损害的原则就成为焦点问题^[34]。具体地说，对诉争权的有关事项予以理性限制，应进一步确立三项原则：一是确立一般人能否容忍媒介过错行为的普通人标准；二是诉权运用主体的适当限制；三是涉及报道题材或内容属性的适当限制。

（一）确立容忍媒介过错行为的普通人标准

文字媒体的批评报道主要以转述或描述的追溯方式进行，对事件状况的呈现一定程度上依赖于消息来源的主观取舍，消息来源或举报人在侵权诉讼中的地位举足轻重。这种重要性体现在两个方面，一是消息来源是否愿意在诉讼阶段从幕后走向前台，这直接影响到作为被告的媒介机构的证据是否被法庭采纳的问题；二是即使消息来源愿意作证，他如何证明他所表达的意见和事实的真实存在，即举报人的投诉行为是否能证明投诉内容。在目前还没有证人保护制度的前提下，媒体披露举报人真实身份，显然是对举报人不负责任的表现。在这样的司法环境下，从证据规则出发，媒体一般难以满足需要提供证据原件的要求。这是批评性报道在侵权诉讼中媒体败诉占据较大比例的主要原因。

媒体批评业务处理上的特点，使得批评性报道所呈现的文本事实同客观发生的实际事实不可避免地存在不完全吻合的情况，而批评报道又旨在突出谴责、鞭挞的情绪因素，这会导致被批评对象实际受到的社会指责的分量可能大于他应该受到指责的分量，媒体机构存有过错。但有过错是否就应该承担法律责任，基于新闻舆论监督所体现的显著公益性以及采访报道过程所面临的实际阻力与困难，在过错与承担法律责任之间应该体现一种普通人的价值取向。法律对媒体过错是否应该容忍，取决于社会一般公众的意愿，因为新闻舆论监督是民意实现的一种最便捷、最现实、最有效的方式。当然，普通人标准的采用必须满足一个基本条件，即媒体在当时的特定条件与环境之下，经过普通人所认可的努力程度而尽到其职业注意义务，差错与失误的出现不可避免，并且这种差错并没有修改实际发生的基本事实的性质。这种职业注意义务的基本要求包括：新闻报道内容不仅只是对举报材料的如实公布，还应该有记者的深入调查材料；涉及被批评者的内容应该有一个争取当事人核实或争辩的环节，这个环节是可以有证据证明的。如果由于媒体工作人员主观因素造成该环节缺失，则批评报道不宜公开发表；对被批评者的事实叙述或评点的文字不应有法律禁止的谩骂或辱骂性质，即使被批评者的实际言行与谩骂言辞的意义所指相称；涉及专业领域的是非问题，不借助专家媒体从业者不做经验性的断语；对比较复杂的问题，媒体的分析或结论必须有足够依据支撑。如果批评性报道已经尽到了在一般人认为是尽其所能的努力，即使报道中存在一些细节性出入，法律应该宽容，除非权利主张人能够举证媒体未尽基于职业需要的注意义务。但在我国一些因新闻舆论监督而产生的侵权纠纷的判决案例中，对媒体所承担的注意义务要求过于苛刻，阻止媒体达成法律真实的客观限制因素并没有与对非恶意的媒体过错的理性容忍产生关联。当然，倡导对两者之间的关联性应该进行考虑并非意味着这些“客观限制因素”就可以成为媒体过错辩护的绝对事由，而是由此为逻辑起点，在司法审理实践中普遍确立容忍媒介过错行为的普通人标准，即以社会一般的要求水准来衡量媒体是否能够或应该避免出现的差错与失误，如果一般人能够持容忍态度，则媒体可以获得豁免权。

中国改革杂志社被诉侵害名誉权一案的判决在某种程度上体现了这种司法理念。2003年7月，《中国改革》刊登《谁在分“肥”》，披露广州华侨房屋有限公司在改制中未实现国有资产保值增值，导致优质资产流失等突出问题。该文的消息来源是华侨房屋公司一批员工的举报，杂志社接到举报后，先后3次前往采访，确信该公司确实存在虚盈实亏、国有资产流失、部分职工利益无法保障等问题后，进行了报道。采访中，华侨房屋公司员工害怕打击报复，要求在报道中不公开自己的真实身份。在法庭质证过程中，法官认为被告中国改革社提供的证据没有加盖公章或签署的不是证人的真实姓名，部分证据不予采信。但在庭审的最后，两名华侨房屋公司的员工作为被告方的有力证人出庭，《中国改革》面临败诉的命运最终得以扭转。2004年10月12日，广州天河区法院作出中国改革社不构成侵权的一审判决^[35]。判决书确认了一个值得关注的原则，即媒体的报道出现一般性的失实是否应该承担法律责任，应该考量媒体的报道是否有可以相信的合理事实依据。“界定新闻报道的内容是否严重失实，应以其所报道的内容是否有可合理相信为事实的消息来源证明为依据。只要新闻报道的内容有在采访者当时以一般人的认识能力判断认为是可以合理相信为事实的来源支撑，而不是道听途说或是捏造的，新闻机构就获得了法律所赋予的关于事实方面的豁免权。”如果这一司法理念得到普遍推广，新闻批评监督权的空间将大为拓展。

（二）诉争权运用的主体资格限制

公共权力与服务机构、政治社团组织等是否可以成为名誉权主体，理论探讨中意见的不一致也同样反映到司法实践中。对于名誉权主体资格理解上的分歧，还表现在不同身份或社会地位的公民个体间的区别上，如对一般公民名誉权保护力度与对政府官员名誉权保护力度是否应该存在差别。但在我国司法实践中，真正对名誉权主体资格区别对待，并在此基础上运用舆论监督优先权裁决新闻侵权纠纷的实例还极为少见。“法律面前人人平等”的原则绝对地、笼统地支配着因批评监督引起的所有名誉侵权案件的审判活动。从我国政治、经济、民主生活的实际状况和水准出发，分阶段、有针对性地将受法律保护的名誉权主体资格予以分解，并确立相应的限制原则，已成为当前我国舆论监督立法不可缺少的内容。

首先，公共权力机构不应轻易成为名誉权诉讼主体。当前，我国社会所面临的一个不容置疑的事实是，各级地方政府的一些职能管理部门已经成为违法违规的主体，比如在公共权力部门利益化、重大决策失误、截留挪用专项扶持性资金、与民众争利等，尤其在环境治理与保护、土地管理、对农政策、煤矿安全生产等政策执行问题方面。以政府成为土地违法主角为例，新《土地管理法》实施7年以来，全国共发现土地违法行为100多万件，违法使用的土地面积500多万亩，违法行为几乎涉及所有的省、市区域，且性质严重的土地违法行为都涉及政府行为^[36]。基于公共权力部门成为新闻舆论监督当然对象的现实，更由于批评性报道的非实际恶意的差错难以避免，如果政府公共权力部门作为名誉权诉争的主体资格不予以适当限制，新闻舆论监督权将更加弱化。

公共权力机构在社会评价所导致的结果方面与自然人、企业法人不同。对自然人来说，名誉得不到维护，做人的尊严和资格就失去保障；企业法人的名誉则和立足社会的信誉资本及物质基础休戚相关。而公共权力机构一般不存在这种后果，虽然它也有社会形象问题，并且形象的好坏也直接影响到该组织体的发展，但在某种程度上说，它不会危及“生存”的资格。因为这种资格的确认更多是政府批准或许可的行政行为，社会评价的高低只是组织体存在的外在因素。公共权力机构存在的理由就是为公众利益服务，并在服务过程中无条件接受公众批评，由此不断提高服务质量和水平。公共机构的名誉权诉讼资格虽不主张予以绝对剥夺，但必须加以严格限制，除非如果该组织体的名誉权得不到保护时，受损害的将是更多人的利益而不仅仅是组织体自身利益。

客观地说，批评性报道由于获取材料困难，报道多少都有一点失实的成分，并对公共权力机构产生消极影响。此时，被监督对象可能面临两个问题：一是它所遭受的不良舆论影响如何消除；二是对失实报道的媒体及责任人，其责任怎样才能落实。这也是不主张公共机构特别是政府机关享有名誉权情况下必须解决的实际问题。考虑到良好的政府形象应当通过高效、廉洁、为公众服务的行为而不是靠一概反对外界批评来树立，如果报道存在基本失实甚至完全失实，政府机关应当通过行政途径或通过发布新闻的方式澄清事实，此时媒体有义务进行更正。违反规定的，责任人理应接受报刊行政管理规章中所规定的相应行政处罚。对于政府公务机关，如果名誉权保护无原则地被确认，任何缺点或错误都可以借口名誉受保护而拒绝改正。新闻单位与组织机构之间不存在天然的根本利益冲突，新闻单位除了批评监督那些不能令公众满意的组织机构外，也宣传表扬那些令公众满意的政府机构，无论表扬还是批评，选择的依据不是新闻机构的情感好恶，而是建立在公众意愿之上的实事求是。科学的求实精神与侵权的主观动机有本质差别。

其次，为确保国家权力行使的公正、可靠、有效，公共权力行使者尤其是党政官员的名誉权保护内涵应当受到严格限制。同样，政府公职人员的违法犯罪情况比较突出，据有关资料，仅1993年至2002年，全国纪检监察机关共处分党政干部151.53万人，其中县处级干部5万多人，厅级干部4092人，省部级干部176人。2002年至2003年，共立案侦查职务犯罪案件172649.件，给予党纪政纪处分的174580人，其中县处级干部6043人，厅局级干部411人，省部级高官21人。在中央纪委向党的十六大提交的报告中有一组数据：1992年至2002年的两个5年间，全国处分党员数分别为669300和846150人，后者比前者增加26.4%。处分县级领导干部数分别为20295和28996人，增加42.9%。处分厅局级领导干部数分别为1673和2422人，增加44.8%。处分省部级领导干部分别为78和98人，增加25.8%^[37]。“木桶理论”论证了媒体代表民众监督批评公共权力行使者的必要性和迫切性。公共权力的行使不是个人职业行为，不是单纯的个体名誉问题，必然受到利益关切者的评说。公共权力来源于法律法规、政府政策，是一种有待于执行者使之具体化的强制能力，如果行使权力的人不受监督，很难保证权力在被执行的过程中能够保持理性的权力宗旨。这样的实例生活中已出现太多。制定舆论监督法律条款，公共权力行使者的有关限制条款必须导入法律。这有四点原因：一是权力行使者有关个人名誉的某些内涵如能力、水平、道德水准、生活价值取向等，在普通公民被视为名誉的实体内容，但对于公共权力被行使过程中的权力拥有者来说，它直接关系到权力的行使效果，此时，名誉的部分内容在错误行为中受到贬斥应属当然，只要批评方式坚持对事（行为）不对人（人格）；二是公共权力行使者较一般公民有更多的机会通过各种途径（包括新闻媒体）对自己的行为进行解释、澄清，因为他们更能受到社会多方面包括媒体的关注，这也是对等原则的体现；三是公共权力行使者中的主体人物政府官员作为相对的社会公众人物，其地位、风范、行为举止对社会风气影响极大，甚至会影响到局部地区的社会稳定；四是政府官员以群众利益代表的身份自愿活动于政治、经济等生活舞台，其政绩如何，少不了服务对象的评定意见，新闻媒体只是以意见收集者和公开表达者的身份出现。

尽管在认识上要加强对政府官员的批评监督没有异议，但要通过法的强制性规范来落实这一主张仍然还存在一些不容乐观的因素。2003年初《中国民法典》草案建议稿提交九届全国人大常委会第31次会议审议，“新闻侵权”节中的第157条“公众人物”规定：“以为社会公共利益进行新闻宣传和舆论监督等为目的，公开披露公众人物的隐私，不构成新闻侵权”，但该词条在审议时最终被删除。如果建议稿的该条款被通过，媒体无疑获得了对公权力行使者进行有事实依据的批评与监督的法律授权，被批评者就很难再动辄以名誉权侵害为由恶意阻止正当的新闻舆论监督。根据有关材料，有关专家在最初起草“公众人物”概念时规定得较为具体，包括政治人物、历史人物、文艺与体育明星等，考虑到我国对政治人物宣传报道规定的敏感性，后笼统地称为“公众人物”^[38]。从对公众人物的具体化规定，到笼而统之表述，从概念被专家列入草案到终未采纳，这一过程表明，如何理性平衡公权力行使者与社会公众利益并不仅仅是一个简单的立法技术问题。

（三）诉争报道的事实属性限制

无论自然人还是法人，其社会评价的降低都有两种可能的方式，自致性和他致性。在新闻批评监督引发的大多数侵权纠纷案中，被监督对象名誉受损都是由其自身行为所导致。媒休报道并没有在整体上改变原行为事实的性质，媒体的作为或不作为并不是造成当事人社会评价明显降低的关键因素。依据民法中民事侵权行为构成同时具备四个条件之规定，严格地说，舆论批评引发的名誉权纠纷大都不具备损害行为与结果有因果关系及行为人主观上有过错的侵权条件。要切实支持舆论监督，就必须考虑到批评的事实性质如何，如果在更大程度上属于自致性，法律保护就应该向监督权倾斜。

实施舆论监督权保护倾斜，实际上是倡导特定情况下情与理的因素介入，一定程度体现主观判断标准即价值与伦理标准，如对被批评的行为事实真实性程度如何、题材公益性程度如何、舆论引导的目标重要或重大程度如何、内容的政策相关度与纪律相关度如何，报道总体倾向上的党性意识、法律意识如何、批评报道目的善意如何等具体内容属性进行判别，越是接近正向度的标量，法律就越向媒体报道权倾斜。至于倾斜度把握问题，不同的法官因思想政治水平、业务能力、社会人文环境、心理因素、情感特质、经验积累等的差异而有所波动，但幅度是有限的。在这方面，自由裁量空间应受限制。若有业务技术认定的困难，可采取专家陪审方式。

目前，侧重人格权保护的司法审判理念还比较普遍。如王某某等诉中国青年报社名誉侵权案，报社败诉的判决结果引起了新闻界和法律界部分人士的高度关注^[39]。此案一审结果至少引发如下思考：当涉及的内容为公众强烈关注的重大社会事件或公众利益，而不是社会意义不明显的一些小事或个人私事，社会评价应该脱离私权范围，名誉权维护必须予以限制；在司法腐败普遍甚至严重存在的情况下，只要不明显妨碍司法公正，对于公众关心或困惑的问题，新闻舆论必须积极主动地介入，不能只等待法院判决；本案中，原告王某某的儿子是人大代表，原告本人是前任副市长、劳模，且职位、荣誉的影响一直存在着，其行为属典型的公众人物权力行为；报道对毁容的犯罪经过建立在深入采访的基础上，对原告的行为、对某些蹊跷之处提出质疑，更多的是对司法活动不公的一种监督；对批评是善意还是恶意的区分，应从一般社会公众感受的角度来判定。又如《南方日报》等多家媒体因报道北流市前副市长梁某率领的考察团一行的“风流韵事”被诉名誉侵权纠纷，在法院主持下以原、被告双方当事人“和解”而告二审终结一案，反映了权利配置存在明显社会效益与个人利益倒置问题。原告之一的北流市考察团团长（原副市长）梁某、陈某、顾某等人抵达深圳的当天晚上，在马路上勾搭小姐至酒店陪歌陪舞，随同的另一名官员顾某因嫖娼被执法人员当场抓获。1994年9月，《南方日报》、《羊城晚报》、《深圳法制报》等相继发表了深圳市公安局罗湖分局新闻干事石峰撰写的报道，披露北流市考察团抵达深圳的当天晚上，梁、陈、顾等三人在马路上勾搭3名身份不明的女子，至自己的住所某酒店嫖娼的“风流韵事”。梁、陈向罗湖区法院状告石峰的报道“失实”，辩称：路遇两名女子，身上并无暗娼标记，什么法律规定，同她们讲几句话便是“勾搭暗娼”？法庭调查的事实表明：报道中所批评的三名干部，顾某同一名女子正在浴室鬼混，被民警当场抓获，无话可说。而梁、陈两原告已经把另两名女子带进宾馆，登电梯上楼，尚未入室，后来发现后面有人跟踪，两女才匆匆离开。1995年5月，一审法院作出判决，对原告梁某、陈某的诉讼请求不予支持^[40]。而在此前的1994年11月，广西玉林地委已经作出处理决定：给予梁某、陈某党内严重警告处分，给予顾某开除党籍处分。北流市人大常委会也作出决定：撤销梁、陈、顾3人行政职务。原告抓住了新闻报道中个别用词不妥做文章，以找“三陪”不等于“嫖娼”为理由，以此状告作者在报道中称其为“嫖客”、“嫖娼”是严重失实，侵害了名誉权。而二审法院也吸纳了原告的部分意见，认为由于刊发的新闻报道中个别用词不妥，客观上造成了原告名誉一定程度受损害，作者应向两原告致歉。对于平民百姓，将找“三陪”女说成嫖娼，措辞是否准确是有慎重选择的必要。在任何事情上，党组织对党员特别是党员干部的要求要严格得多。即使个别用词不当，原告也只可以作出解释，而不可以拒绝舆论监督。此案以调解方式解决，在某种意义上是对舆论监督权的限制和对含有违纪违规行为因素的名誉权的法律庇护。

两则判例表明，事实本身质的规定性是合理确认舆论监督边界的核心依据，再根据传媒的规律性要求，确定哪些失误特别是技术操作上的失误，是允许的或不允许的。立法和司法只有做到这些，才能在保护和防范之间保持适度平衡，人格权保护也才能达到相对公正、合理。但是，司法审判向媒体倾斜是有底线的，如果对某种明显事实的忽略出于轻慢作风，或由于职业的基本注意义务不谨慎而导致“指鹿为马”，那么这种突破底线的“倾斜”就成为一种恶。

有些侵权纠纷案件，被批评的行为事实已有了相关部门证明其违法或违规性质，司法却仍然对其名誉权采取了严格保护。2005年8月3日，《中国工商报》刊登批评报道《拉“彩虹工程”虎皮树“月利10万”大旗，北京三维天然数码公司涉嫌商业欺诈被立案》，素材来源于2005年7月江苏消费者季某以书面形式向该报社反映北京三维天然数码科技有限公司打着团中央“彩虹工程”旗号欺骗消费者的投诉材料：该公司在《参考消息》、《扬子晚报》等全国多家权威媒体上广泛发布广告，称“月利十万，谁敢谁赚；月利十万不是梦；年利百万不是梦；下岗工人温某、持岗教师孙某某、粮油小贩古某某，连续两年月利数万的事迹，已经产生了12个百万富翁；…”根据消费者的举报材料，报社专门指派记者到被举报人三维公司所在地进行了实地采访调查。2004年5月28日，北京市工商行政管理局海淀分局对三维公司的违法广告行为作出行政处罚：“因北京三维天然码公司在宣传品上刊登使用国家机关工作人员的工作照片进行广告宣传，决定对该公司作出行政处罚，停止该公司广告印刷品的广告宣传，没收广告宣传费并处以相应罚款。”同年6月16日，团中央信访办公室出具证明：“经查，全国青年‘彩虹工程’没有与北京三维天然数码公司签订合同，也不存在团中央彩虹工程的机构，其彩虹工程组委会不是法人机构，无法签订合同。他们的证书和广告应属打着团中央‘彩虹工程’旗号的虚假广告。”6月21日，北京市工商行政管理局针对消费者季某的投诉作出了书面答复：“海淀分局广告科在收到材料后，对三维公司发布涉嫌违法广告的行为进行立案。西城工商分局广告科对《参考消息》发布此广告的行为正在调查处理中。”北京市工商行政管理局海淀分局也出具证明：“我局已于2005年6月17日对该公司发布涉嫌违法广告进行立案调查。”在前述书面材料的基础上，被告公开发表了涉诉报道。

原告三维天然数码公司认为该报道捏造事实、无中生有，极大损害了公司的形象和正常经营，已构成对公司名誉权的侵犯。一审法院虽然认定了以上事实，并指出报社没有故意捏造事实也没有夸大事实，报道不存在主观过错。然而，一审法院的最终民事判决结果却倾向于原告的名誉权保护，判令中国工商报社在判决生效后，将网页中的相关报道予以删除，并刊登致歉声明，内容需经法院审核。^[41]媒体没有明显的过错，却要承担法律责任，有悖于媒体构成侵权所普遍遵循的过错责任原则。

【注释】

[1]人民法院报，2003-3-27.

[2]李由义.民法学[M].北京：北京大学出版社，1988：568.

[3]张西民，庚长庆.新闻侵权：从传统媒介到网络[M].北京：新华出版社，2000：77.

[4]陈镐汶.从杨乃武说到“郭嵩焘画像案”[J].新闻记者，1991（9）.(www.xing528.com)

[5]吕光.大众传播与法律[M].台湾：商务印书馆，1981：67.

[6]益阳市中级人民法院民事判决书（2002）益民一终字第290号.

[7]深圳市中级人民法院民事判决书（1998）深中法民监字第70号.

[8]沃纳·赛佛林，小詹姆斯·坦卡德.传播学的起源研究与应用[M].福州：福建人民出版社，1985：262.

[9]伯纳德·科恩.报刊与外交政策[M].美国：普林斯顿，1963.

[10]唐纳德·肯德事关重要的新闻：电视与美国民意美国：芝加哥，1987：162.

[11]罗杰·柯比.政治参与：政策议程建构的动力.美国：霍普金斯，1972：142.

[12]斯科滋·克奈特.半殖民地国家.美国：惠林斯顿，1960：7.

[13]李大同.冰点故事[M].桂林：广西师范大学出版社，2005：372.

[14]中央电视台.今日说法，2007-4-26.

[15]中央电视台.经济与法，2002-5-12.

[16]人民法院报，1999-5-7.

[17]人民法院报，2004-5-27.

[18]北京市朝阳区人民法院民事判决书（1997）朝民初字第341号.

[19]人民法院报，2004-2-18.

[20]中华新闻报，2000-11-10.

[21]新华社新闻研究所.新闻工作文献选编[M].北京：新华出版社，1990：32.

[22]李瑞环.坚持正面宣传为主的方针[J]求是，1990（5）.

[23]魏永征.“新闻官司”中的特殊性法律问题，新闻法制全国学术研讨会论文集[M].北京：中国民主法制出版社，1999：31.

[24]李瑞环.坚持正面宣传为主的方针[J].求是，1990（5）.

[25]新华社新闻研究所.新闻工作文献选编[M].北京：新华出版社，1990：30.

[26]深圳市中级人民法院民事判决书（1998）深中法民监字第70号.

[27]南方周末，1998-11-20.

[28]徐迅.中国新闻侵权的第四次浪潮[M].北京：中国海关出版社，2002：41.

[29]陈志武.媒体、法律与市场[M].北京：中国政法大学出版社，2005：95.

[30]法制日报，1988-7-19.

[31]刘海涛，等.中国新闻官司二十年[M].北京：中国广播电视出版社，2007：13.

[32]南方周末，1998-11-20.

[33]新闻侵害名誉权、隐私权新的司法解释建议稿[J].新闻记者，2008（1）.

[34]罗纳德·哈里·科斯.论生产的制度结构[M].上海：上海三联书店，1994：142.

[35]中央电视台.新闻调查，2004-11-8.

[36]领导决策信息，2006（17）.

[37]高检工作报告透露五年来反腐战绩——万余县处级以上干部落马[N].北京晨报，2003-3-12；权力“市场化”：腐败的温床[N].扬子晚报，2003-1-27；两院报告细说反腐成果[J].民主与法制，2003-3（下半月刊）.

[38]新闻记者，2002（10）；南方周末，2003-1-9.

[39]陕西省高级人民法院民事判决书（2000）陕民终字第44号.

[40]中华新闻报[N].1999-3-12.

[41]北京市海淀区人民法院民事判决书（2005）海民初字第19849号.