非正规部门生产规模及影响的统计研究结果

国民经济是一个由相互联系、相互作用、具有特定功能的子系统所组成的庞大而复杂的经济大系统，它既是部门系统的综合体，又是社会再生产过程环节的综合体，也是地区经济系统的综合体。每一个经济实体将通过错综复杂的生产关系融于整个国民经济大系统中，同时又能够在其中找寻到自己的部门归属；每一种经济活动将贯穿于社会运行的各个环节，他们影响着国民经济整体，又同样能在其中找到合适的经济归类。支起我国整个国民经济大系统框架、厘清各经济实体的脉络关系及各经济活动的类型归属的基础就是现行的国民经济核算体系———中国化的SNA。基于中国的SNA框架，借鉴ICLS的决议及2008版SNA的修订内容，笔者对非正规部门的理解如下。

一、非正规部门的生产范围

界定我国非正规部门的生产范围的前提是区分“经济生产范围”“2008 版SNA生产范围”和“中国化的SNA生产范围”。

（一）经济生产范围

经济生产包括所有的“在一个机构单位控制和负责下使用劳动、资本、货物和服务的投入以生产一种能够在发送或提供给其他机构单位的货物和服务产出”的活动。[12]经济生产隐含两个条件:一是支配性（“人类控制的活动”）。这表示“一个机构单位对其控制和负责下所生产的产品拥有所有权”，同时也意味着那些纯自然的、没有人类参与或指导的活动或过程被排除在外。二是准市场性（“产生能够进行交换的产出”）。它强调了可交换能力的存在，并没有强调实际交换的发生。据此，任何活动如果可以委托给非受益人的其他人，就可认为是生产性活动。

（二）2008版SNA生产范围

2008版SNA修正了经济生产范围，提出了一个较为严格的生产观。就货物生产而言，2008版SNA的生产范围包括了所有的货物生产，并提供了一个属于该生产范围内所有生产类型的清单，而忽略了生产动机。例如，农业和其他初级产品的生产包括:①农产品的生产及随后的储存、野果或其他野生作物的采集、植树、伐木和焦炭的采集、狩猎和捕鱼等；②其他初级产品的生产，如采盐、供水等；③农产品的加工、脱粒生产、磨面生产等；④其他类型的加工，如织衣、裁缝、陶瓷和家具制作等。[13]

就服务生产而言，2008版SNA对住户部门的经济生产范围进行了限制，仅将住户家庭中付酬人员提供的服务和自有住房服务列入其生产范畴，排除了住户家庭为自用消费所进行的个人服务或家庭服务等活动。同时，2008版SNA还对住宅的修理进行了特别规定，认为仅当较大型的住宅修理活动发生时，该活动才可视为生产。

2008版SNA生产范围，其与经济生产范围和一般生产范围的隶属关系如表1－4和图1－1所示。

表1－4　2008版SNA生产范围

图1－1　一般生产、经济生产和2008版SNA生产的隶属关系

（三）中国化的SNA生产范围

我国现行的生产核算范围基本与2008版SNA一致，两者均涵盖三类活动:①所有提供或准备提供给其他单位的货物和服务的生产；②生产者用于自身最终消费和资本形成的一切货物的自给性生产；③自有住房服务和付酬家庭雇员提供的家庭或个人服务的生产[14]。但我国现行的核算体系将非法活动排除在生产范围之外，之所以这样做，主要是出于非法经济活动有悖于社会生产目的及资料不易获得两方面的考虑。

中国化SNA生产范围、2008版SNA生产范围、经济生产范围的关系如图1－2所示。

图1－2　经济生产、2008版SNA生产和中国化SNA生产的隶属关系

（四）我国非正规部门的生产范围

理论上，非正规部门的生产范围应从属于中国化的SNA生产观，即包括所有合法的货物生产（不区别何种目的）和经济主体作为付酬人员提供的合法服务及自有住房服务，并排除自用消费的个人服务生产和家庭服务生产。然而，笔者未将农业生产活动列入正规部门的生产范围，原因包括以下两方面。

1.满足国际对比口径一致性的需要

第15届国际劳动统计学家大会明确规定，非正规部门的生产范围并不包括非法生产和农业生产。从非洲、亚洲、拉美等部分已实施非正规部门调查的国家来看，农业生产均未被列入调查范围。为遵循ICLS的决议并满足国际对比口径一致性的需要，我国的非正规部门可排除农业生产。

2.已建立农业专项调查制度

我国已经建立起周期性的农业普查制度和经常性的农村住户抽样调查制度。前者调查涉及从事第一产业活动单位和农户的生产经营情况，乡（镇）、村委会及社区环境情况，农业土地利用情况，农业和农村固定资产投资情况，农村劳动力就业及流动情况，农民生活质量情况；后者调查涵盖农村居民居住的社区发展情况、农村居民家庭基本情况、农村居民家庭人口基本情况和农村居民家庭现金收支、实物收支情况等。农业生产信息可参考相关的专项调查资料，不必列入非正规部门的生产范围，进行重复调查。

二、非正规部门的判断标准

对于生产单位“非正规性”的判断，ICLS核准了四条标准，分别是“是否具有法人身份、雇工人数是否大于临界值、是否拥有自我核算账户、企业是否登记”[15]。结合中国的具体情况，笔者对上述标准的诠释如下。

（一）身份标准

ICLS核定，非正规部门的生产单位不具有法人身份。

将生产单位区分为法人或非法人，是根据经济主体参与民事活动所拥有的法律权利的不同而划分的。基于大陆法系传统的二分法立法体例，我国民法将民事主体划分为两类———自然人和法人。《民法通则》第37条规定“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”，法人的成立必须同时满足四个条件:①依法成立；②有必要的财产和经费；③有自己的名称、组织机构和场所；④能够独立承担民事责任。我国的法人可根据其从事的业务活动分为“企业法人”和“非企业法人”两类。其中，企业法人是以营利为目的，从事经济活动的法人，是社会经济活动的最主要的主体。根据所有制形式及投资者的国籍及投资方式等，企业法人又可分为“全民所有制企业法人”“集体所有制企业法人”“私营企业法人”“联营企业法人”“中外合资经营企业法人”“中外合作经营企业法人”“外资企业法人”七类；非企业法人是从事非经济活动，并不以营利为目的的法人，其又分为“机关法人”“事业单位法人”和“社会团体法人”三类，如图1－3所示。

图1－3　我国民法关于民事主体的划分

我国民法虽未对介于自然人和法人之间的“非法人组织”作出规定，但在《合同法》《合伙企业法》《著作权法》等其他法律中明确规定存在既不同于自然人也不同于法人的另一类民事主体———“非法人组织”（有时也称为“第三类民事主体”）。就目前来看，国内对“非法人组织”的性质及分类虽未达成统一认识，但较多研究者推崇参考最高人民法院在《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（简称《意见》）中关于“其他组织”的性质及种类规定，即“其他组织”可理解成“非法人组织”。《意见》明文规定，“其他组织是指依法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织”，具体包括:①依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；②依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；③依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；④经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；⑤法人依法设立并领取营业执照的分支机构；⑥中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；⑦中国人民保险公司设在各地的分支机构；⑧经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；⑨其他依法成立、有一定组织机构和财产、不具备法人资格的组织。[16]

必须指出的是，《民法通则》将个体工商户定义成自然人（西方国家则多将其归为“非法人组织”），其第26条指出“公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事工商业经营的，为个体工商户”。因此，我们不难得出“个体工商户是在法律允许的范围之内，依法经核准登记，从事工商业经营的自然人”的结论。基于我国非法人组织大量存在的事实，我们赞同民事主体分为“自然人、法人和非法人组织”的三分法。

据此，ICLS的第一个标准“非正规部门的生产单位不具有法人资格”，在我国可被诠释成“非正规部门由自然人或非法人组织构成”。

（二）雇工数量标准(www.xing528.com)

ICLS核定，非正规部门企业的雇工人数一般不超过5人。

界定我国的企业规模可根据从业人员数、销售额和资产总额三项指标。从从业人数角度看，不同行业的从业人数规定并不统一。《中小企业标准暂行规定》的划分标准如表1－5所示。数据显示，目前我国对小企业的人数界定准则不仅是多元的，也是广泛的。以100、300、400、500、600为上限的人数标准显然无法满足对“微型企业、个体企业”等强调规模过小企业的理解，当然也无法从中有效分离出非正规部门企业的规模特征。

表1－5　不同行业大中小型企业从业人数划分标准[17]

从雇工人数看，规模最小的生产单位应为个体工商户。《城乡个体工商户管理暂行条例》第4条规定:“个体工商户可以个人经营，也可以家庭经营。个体工商户可以根据经营情况请一两个帮手；有技术的个体工商户可以带三五个学徒，但总人数一般不超过7人。”也就是说，个体工商户可以不雇用工人，完全由自己经营，也可雇用工人，但总从业人数一般不超过7人。那么，一旦从业人数超过7人，该生产主体又该属于何种类型了呢？根据《中华人民共和国私营企业暂行条例》第2条规定:“私营企业是指企业资产属于私人所有，雇工8人以上的营利性的经济组织。私营企业包括独资企业、合伙企业和有限责任公司三种形式。”个体工商户容易与私营企业中的独资企业，尤其是个人独资企业相混淆。根据《中华人民共和国私营企业暂行条例》《城乡个体工商户管理暂行条例》《民法通则》《中华人民共和国个人独资企业法》等相关法律依据，我们对两者的差别进行了总结，如表1－6所示。显然，个体工商户与个人独资企业的差异不仅仅体现在雇工人数上，两者的差别是巨大的。

表1－6　个体工商户与个人独资企业比较

据此，我们将ICLS核定的第2条标准“非正规部门企业的雇工人数一般不超过5人”诠释成“非正规部门的从业人员数一般不超过7人”。

（三）会计核算标准

ICLS核定，非正规部门的经济主体不具有自我核算账户，无法进行会计核算、编制资产负债表。

目前，我国的会计核算制度体系包括企业会计核算制度体系和政府及民间非营利组织会计核算制度体系两部分。前者以企业会计准则、企业会计制度、金融企业会计制度和小企业会计制度为主体，后者以总预算会计制度、行政单位会计制度、事业单位会计准则、事业单位会计制度和民间非营利组织会计制度为主体。具体来讲，哪些单位需要设置会计账户呢？经1993年、1999年两次修订形成的《中华人民共和国会计法》（也称为“新会计法”）第2条、第3条明确规定:“国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他组织必须依照本法办理会计事务。各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整。”这里对“国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他组织”的规定与《中华人民共和国刑法》对单位的规定基本上是一致的。具体来看，“国家机关”指从事国家管理和行使国家权力的机关，包括权力机关、行政机关和司法机关；“社会团体”指为一定目的而由一定数量的社会成员（包括自然人、法人）所组成的并取得法人资格的社会组织，包括人民群众团体、社会公益团体、学术研究团体等；“公司、企业”指依法设立的、以营利为目的的、从事生产经营和服务等活动的经济组织；“事业单位”指不以营利为目的，从事文教、体育、卫生、科研等事业的社会组织；“其他组织”指除国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位以外的依法应当设置会计账簿和进行会计核算的社会组织，如农村的村民委员会、外国在我国的常驻机构等（高宏道，2004）。[18]

特别值得一提的是，新会计法并没有将个体工商户纳入调整范围，而在第51条另文规定“个体工商户会计管理的具体办法由国务院财政部门根据本法的原则另行规定”。那么，我国的个体工商户究竟需不需要建立会计账簿呢？个体工商户一般规模较小、业务活动较为简单。在经营过程中，发生在生产、流通、销售等方面的收支经常与家庭日常消费及个人其他收入混合在一起，的确存在较大的困难来编制生产经营的会计账簿。为规范个体工商户的会计建账工作，国务院于1997年出台了《国务院关于批转国家税务总局加强个体私营经济税收征管强化查账征收工作意见的通知》和《国家税务总局关于贯彻国务院批转的加强个体私营经济税收征管强化查账征收工作意见的通知》，规定“从1997年4月1日起，凡有固定经营场所的个体私营经济业户，都必须按照国家统一会计制度的规定设置会计账簿……经营规模小、确无建账能力的业户，经县以上税务机关批准，可暂不建账或不设置账簿”。国家税务总局和财政部又颁布了《个体工商户建账管理暂行办法》《个体工商户会计制度（试行）》，对个体工商户的建账要求、建账种类等内容做出了具体、明确的规定。因此，我们可以认为，在1997年4月1日之前，个体工商户不需建账，而在1997 年4月1日之后，个体工商户的建账要求依然较为灵活，个体工商户可按税务机关的要求建账，如税务部门不作要求的，则可不建账。[19]

基于新会计法，结合《中华人民共和国刑法》对“国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他组织”的规定，笔者对各类民事主体的建账要求进行了推断，如表1－7所示。可见，在我国只有自然人（包括个体工商户）的建账要求较为灵活，存在不进行会计核算的可能。据此，ICLS核定的第3条标准“非正规部门不具有自我核算账户”可被诠释成“非正规部门对会计账簿的设置较为灵活，可以不进行会计核算”。

表1－7　对各类民事主体建账要求的推断[20]

②　表中将个体工商户列为非法人组织的一类。事实上，个体工商户是否能够作为其他组织的一种形式，一直是国内民法学家的争论对象，目前尚未形成统一认识。若个体工商户不属于非法人组织，则归属于“自然人”范畴。

（四）登记合同标准

ICLS认为，非正规部门大多不进行注册和登记，不与雇员签订劳动合同。对该标准的诠释可从以下两方面展开:

（1）单位是否注册，也称有无登记，是指按照工厂或商业法令、税收或社会保险法、职业组织管理法以及类似的法令、法规进行的登记。我国法律规定，各级工商、民政、编制等部门是单位审批登记的行政主管部门。工商部门主要管理经营性的企业法人及所属的分支机构（产业活动单位）。开展经营性活动的单位要取得法人资格必须在工商行政部门注册登记；编制部门主要管理机关法人和事业法人，编制部门管编制序列，各级政府设多少工作部门由编制部门负责；民政部门主要管理社会团体法人、民办非企业法人和村委会、社区居委会三类单位。另外，根据《城乡个体工商户管理暂行条例》“申请从事个体工商业经营的个人或者家庭，应当持所在地户籍证明及其他有关证明，向所在地工商行政管理机关申请登记，经县级工商行政管理机关核准领取营业执照后方可营业”，即个体工商户也归工商部门管理。各类单位一经上述部门批准，就具有了在社会经济生活中与其他单位进行交往的各种权利，而其行使各种权利的基本证明就是领取的各类执照和证书，如企业法人营业执照、事业法人证书、个人独资企业营业执照、个人独资企业分支机构营业执照、合伙企业营业执照、合伙企业分支机构营业执照、个体工商户营业执照、社会团体法人登记证书、民办非企业单位（法人）登记证书等。然而，《城乡个体工商户管理暂行条例》明确指出:没有“固定经营场所”，就不能办理工商营业执照，不能成为个体工商户。一方面，法律上的不完善使得如擦鞋修鞋、修理自行车、临时性小贩等大量无固定场所的个体经营户，不得不沦为“无照经营一族”；另一方面，由于法律意识缺乏、逃避税费意识作祟、惩罚力度不够等原因致使无照经营现象层出不穷。据各级工商部门发布的消息，如“2002年上半年，国家工商行政管理总局在集贸市场专项整治中取缔无照经营户6万户”[21]“2003年上半年，湖南省怀化市仅2个多月时间，就清理出无照经营户4.4万多户，其中4.1万多户为个体工商户”[22]，“2005年全国各级工商机关共查处取缔无照经营80.05万起，个体工商户无照经营占73.26%”[23]，“2006全国工商行政管理机关在食品安全专项整治中，取缔无照经营户15.18万户”[24]，“2007年以来，福建省共查处无照无证经营案件15万余件。2008年，江苏省工商局共清理无照经营户10万余户”[25]，“2009年上半年，全国工商系统查处无照经营案件21.67万件”[26]，无照经营现象在我国经济发展过程中日益突出，而无照经营的主体为个体工商户。

（2）是否存在用工合同，是指用人单位与用工有无签订劳动合同。我国历来就存在劳动合同制度，只是不同时期劳动合同的适用对象、签订方式、劳动关系等特征大为不同。20世纪80年代中期以前，劳动合同主要适用于国营企业与临时工、季节工、轮换工，私营企业、个体工商户与其职工之间，其他绝大部分职工实行固定工制度，并未规定订立劳动合同。到了80年代中期，原劳动人事部发出《关于积极试行劳动合同制的通知》之后，劳动合同便普遍运用于全民所有制单位、集体所有制单位与新招收的工人之间，用以规定双方当事人的权利与义务。1994年《劳动法》的颁布确立了“全员劳动合同”时代的开始，其第16条明确规定:“劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议。建立劳动关系应当订立劳动合同。”而这里“用人单位”包括个体经营户。2008年1月1日起正式实施的《中华人民共和国劳动合同法》再一次明确了劳动合同的适用对象及形式———“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系。建立劳动关系，应当订立书面劳动合同”。可见，在《劳动法》颁布之前，劳动合同多与“用人单位非正规用工”或“非正规部门用工”相联系，且没有法律或相关规章明确规定劳动合同签订的强制性。在《劳动法》颁布之后，劳动合同普遍运用于各类单位，其签订时间、形式、内容等事项有了明确的法律规定。然而，在现实生活中，出于对用工成本等因素的考虑，许多用人单位不愿与劳动者签订劳动合同，特别是私营企业、个体经营户常常找借口拒绝与雇员签订劳动合同，而有的劳动者缺乏法律意识，有的迫于生存，导致不签劳动合同的现象时有发生。

据此，ICLS核定的第4条标准“非正规部门大多不进行注册和登记，不与雇员签订劳动合同”可被诠释成“非正规部门存在不登记、不与雇员签订劳动合同的现象”。

基于上述背景，笔者认为，构成我国生产主体性质判断的充分条件有两个:身份标准和雇工数量标准；必要条件也有两个:会计核算标准和登记合同标准。就目前来看，能同时满足上述特征的生产主体仅为一类，那就是以自然人身份从事生产经营活动的个体工商户或个体劳动者。

三、非正规部门的部门归类

根据现行中国国民经济核算体系，任何独立核算的企业和独立核算的个人均可被视作基层单位，而不需区别其是否具有法人身份。而满足机构单位条件的仅为两类:一类是住户，另一类是得到法律或社会承认的法律实体和社会实体（肖红叶、周国富，2004）。中国化的SNA将所有机构单位分为四个机构部门:非金融企业部门、金融机构部门、一般政府部门和住户部门。其中，非金融企业部门由主要从事各种非金融性生产经营活动且独立核算的企业所组成，包括国有、集体、合资、合作经营及外商投资的常住企业，但不包括附属于政府和事业单位的非独立核算企业以及集体经营者；金融机构部门由主要从事社会资金融通的所有常住单位组成，包括中央银行、各专业银行、信用社、保险公司和信托投资公司等；政府部门是由主要从事国家管理活动、由国家预算拨款的所有事业单位所组成的，包括各种行政、司法、立法、政党和军事机构及附属于政府和事业单位的非独立核算企业，但不包括政府和事业单位下属的独立核算企业；住户部门包括以消费者身份出现的所有常住的城乡居民，同时为便于核算处理，还包括从事各种生产经营活动的个体经济成分。[27]民事主体三分法与机构单位二分法是融通的，两者符合如下归属准则:自然人归入住户，法人和非法人组织归入得到法律或社会承认的法律实体和社会实体。通过转化后的各民事主体归为非金融企业部门、金融机构部门、一般政府部门和住户部门，从而形成了国民经济核算对象的基本框架，如图1－4所示。

图1－4　民事主体与国民经济机构分类的关系

笔者将非正规部门划入住户部门，其定义为:非正规部门是住户部门下属的一个子部门，由主要从事个体工商业经营的个人和家庭组成，包括独立经营户和小规模雇主经营户两类机构单位。这两类经营户的从业人员一般低于7人，生产资料归个人或家庭所有，并以个体劳动为基础，劳动成果归劳动者个人或家庭占有和支配。具体来看，独立经营户是指由常住居民单独，或与同一住户或其他住户成员合伙所有、共同参与经营，完成经济生产活动的企业。独立经营户一般不雇用工人，但允许偶尔请帮工，如家庭作坊、夫妻店等，也包括为住户部门提供服务的个体劳动者，如家庭保姆、家庭教师等。小规模雇主经营户是指由常住居民单独，或与同一住户或其他住户成员合伙所有、共同参与经营，完成经济生产活动的企业，它可能连续雇用工人，但雇工数不超过5人，如个体食品加工企业等。

同时，为更好地区分经济主体的性质，笔者将所有机构部门划分为生产部门和非生产部门。其中，生产部门是指用于市场交换产品的创造部门。根据生产主体的法律地位，细分为正规部门和非正规部门两类。前者指生产单位具有法人资格，进行注册、登记，具有独立核算会计账户的生产单位，主要是指非金融企业部门、金融企业部门和政府部门。后者指生产单位不具有法人资格，不具有独立核算会计账户的生产单位，其隶属于住户部门，是住户部门下属的一个子部门。非生产部门是指产出的最终使用部门及自用产品的生产部门，主要是指住户非法人企业外的一般住户。非正规部门和非生产部门共同构成了住户部门，如图1－5所示。

图1－5　对我国机构部门的重新分类

四、非正规部门的表现形式

我国的非正规部门主要以两种形式存在:①按照《民法通则》和《城乡个体工商户管理暂行条例》规定，经各级行政管理机关登记注册、领取营业执照的个体工商户；②没有领取营业执照，但有相对固定场所、实际从事个体经营活动3个月以上的个体经营户和为住户部门提供服务的独立劳动者。所有由独立经营户和小规模雇主经营户从事的合法非农货物生产和用于市场交换的服务生产就构成了非正规部门的生产范围，但不包括农民家庭以辅助劳力或利用农闲时间进行的一些兼营性的工业、商业及其他活动。