煤矿本质安全基本保障体系的研究成果

4.4　煤矿本质安全基本保障体系

4.4.1　煤矿本质安全基本保障体系的含义与内容

4.4.1.1　煤矿本质安全基本保障体系的含义

煤矿本质安全基本保障体系，是在煤矿安全生产的过程中，对煤矿安全生产系统的状态进行监控、预测，采用既定的组织方法干涉并调控煤矿生产过程，使之恢复安全状态的管理活动，也是为保障煤矿本质安全管理体系能够得以有效贯彻和运行，为风险预控管理体系和安全文化体系提供一套行之有效的配套保障措施，使煤矿本质安全管理工作得到持续的贯彻落实。

煤矿本质安全基本保障的本质在于保障煤矿企业生产的基本安全，因此，建立煤矿本质安全基本保障体系的目的就是要在煤矿安全工作中为人－机－环与管理协调运作提供安全的组织与制度基础。构建煤矿本质安全基本保障体系，对于全面了解与把握煤矿生产所处的安全状态及发展趋势，及时诊断与发现煤矿生产中潜在的和显现的各类安全隐患，制订合理、科学的对策措施，保障煤矿生产经营的持续稳定健康发展，具有十分重要的现实意义和应用价值。

4.4.1.2　煤矿本质安全基本保障体系的内容

根据煤矿本质安全基本保障体系的含义，煤矿本质安全基本保障体系的内容主要包括两个部分即组织保障和制度保障

组织保障就是指基于煤矿生产安全管理的复杂性和多样性，管理者必须通过一定的组织结构按照一定的管理方法和岗位职责，才能更好地优化配置资源，充分地发挥组织的整体作用，从而使煤矿安全管理水平不断提高。

制度保障就是指为提高煤矿生产安全管理工作的规范化、标准化和程序化，必须建立有相应的制度文件，使煤矿安全管理能有据可依。

4.4.2　组织保障

组织结构是组织在职、责、权方面的动态结构体系，其本质是为实现组织战略目标而采取的一种分工协作体系，组织结构必须随着组织的重大战略调整而调整。从系统论的观点来看，组织结构是组织的框架体系，是由任务、工作流、责任关系和连接组织各部门的沟通渠道所构成的系统，安全管理组织结构则是指企业围绕安全管理所确定的管理框架结构体系。通常，煤矿的管理体系多采用直线职能制机构。图4.9表明了传统的煤矿组织结构。

在传统的安全管理模式下，安全管理作为安监处的职能而相对独立，安全管理作为处室的职能几乎全部由该部门承担，安监处与各生产区队之间是一种监督与被监督的关系。其他各业务科室和生产区队虽然也负有安全生产的职责，但这种职责通常是在制度的约束下或严格监督管理下执行，缺少遵守与执行的内动力。因此，在保持传统的生产管理体系结构下，有必要对安全管理的职能与组织结构划分进行重新组合。安全作为一种管理目标不应是单纯哪一个部门或哪一些人员的事情，而是大家共同的目标，所有组织结构部门都应是安全管理部门，在各自的工作业务范围内负责一定的安全制度的执行和监督职能。因此，在管理组织结构上是一种以安全文化为核心的网络式结构，各圆环的嵌套结构只是代表了本质安全管理的若干层次和严密性，而并非代表各层之间的垂直管理关系（图4.10）。

图4.9　传统的煤矿组织结构

因此，煤矿本质安全组织保障是煤矿现有安全生产管理组织体系的重要组成部分。它同煤矿安全生产管理体系之间是一种职能分工和功能互补的关系。煤矿本质安全组织保障体系并不是对原有煤矿安全生产管理职能的否定，而是在保障和提高原有安全管理职能的基础上，对现有安全管理体系的组织结构，职能分工进行调整和重组，构建并形成煤矿安全管理的新职能。

图4.10　基于安全文化的本质安全管理组织结构图

4.4.2.1　组织机构的模式及其构成

本质安全基本保障体系要成为安全管理组织体系中一个相对独立的重要部分，就必须对原有安全管理系统的某些职能加以整合。目前，煤矿安全组织机构一般由安全生产委员会、专职安全管理组织、职能安全管理组织和群众安全监督组织4部分组成，其主要发挥安全决策、安全执行和安全监督3个职能。可以通过将监督职能分离出来，归入本质安全基本保障系统，构建统一的信息平台，发挥对安全生产的预警、保障功能。煤矿本质安全基本保障组织构成如图4.11所示。

图4.11　煤矿本质安全基本保障体系组织构成图

4.4.2.2　组织重构后的体系职能分配

从图4.11中可以看到，重构后的组织结构中，专职安全管理系统和群众安全监督系统合并后成为本质安全基本保障体系的一部分。职能安全管理系统的原有组成部门基本不变，但其安全管理职能需要进行调整。组织重构后的体系职能分配如下所述。

（1）安全生产委员会是煤矿安全管理的最高决策机构，在煤矿安全生产的可控范围内（基于监测指标的判断）领导各职能安全管理部门安全保障管理部门

（2）职能安全管理系统的各组成部门如图4.11所示。各职能部门除了按职权范围负责本部门的具体安全管理工作外，还需承担相应的执行、反馈任务，即一方面为煤矿本质安全基本保障体系的预警分析提供及时、准确的监测信息；另一方面要落实并完成煤矿本质安全基本保障体系作出的、涉及本部门职责范围内的预控对策。

（3）安全保障管理系统是在整合原安全监察部门、企业管理部门、工会并与新设的保障部一起而设立的一个新的组织机构体系，对下属各管理部门的职责范围作了新的调整和分工。对安监处的职能加以扩充，并与企管处共同承担安全生产预警、预测、保障和安全生产策略研究的职能，这是整个保障系统的“业务中心”。工会则基本维持原有的监督职能。新设立的保障部的职能体现在以下3个方面：一是负责安全事故征兆的日常监测、诊断、矫正以及对策；二是在日常活动中训练职工识别事故征兆的技能，培养职工在危机状态中的心理承受能力；三是进行各种危机状态的预测和模拟，设计“危机管理”方案，以在特别状态时供决策层采用。

（4）危机管理机构是在煤矿生产发生重大、恶性事故陷入危机状态下而成立的临时性指挥机构。当煤矿生产因重大安全事故而陷入极端困境中时，职能安全管理机构已经无法正常履行职能，必须对安监处和保障部的职能在特别状态下扩大，对各种事故征兆的监控数据、所储备的“危机管理方案”以及安全生产策略研究成果加以整合，并借助外部专业咨询机构的力量，以期迅速寻找到危机根源及有效对策来加以解决。

4.4.3　制度保障

制度也称规章制度，是国家机关、社会团体、企事业单位为了维护正常的工作、劳动、学习、生活的秩序，保证国家各项政策的顺利执行和各项工作的正常开展，依照法律、法令、政策而制订的具有法规性或指导性与约束力的应用文，是各种行政法规、章程、制度、公约的总称。制度可分为岗位性制度和法规性制度两种类型。但是不管什么类型的制度，都应该体现出指导性和约束性、鞭策性和激励性、规范性和程序性的特点。

我国煤矿企业在长期的安全管理实践中形成了许多好的经验和做法，这些做法构成了传统安全管理模式下安全管理的重要内容，其中很大一部分已经成为煤矿安全生产的保障制度。在建设本质安全型煤矿的背景下，构建一个全面的本质安全制度保障体系，对提高煤矿的基础管理水平、发挥保障安全生产的作用具有重要意义。根据制度的特点，从不同制度在安全管理中的不同性质与作用出发，可以从以下几个方面构建煤矿本质安全制度保障体系。

4.4.3.1　安全生产法律法规体系

该类体系中的制度属于法规性制度，主要包括《安全生产法》、《煤炭法》、《矿山安全法》、《职业病防治法》、《煤矿安全监察条例》、《安全生产许可证条例》、《工伤保险条例》等一系列关于煤矿安全生产的法律法规，要通过加大宣传教育力度，普及安全生产法律知识，提高全员的法律素质，把煤矿安全生产建立在法制的基础之上，推进依法治安战略的实施。

4.4.3.2　安全生产的激励和约束制度

所谓激励约束，即激励约束主体根据组织目标和人的行为规律，规范人的行为，并通过各种方式激发人的内在的动力和需求，使人迸发出积极性、主动性和创造性，朝着组织目标前进的过程。在煤矿企业生产经营中，激励和约束制度主要包括4个方面的内容：责任、考核、惩罚与奖励。

（1）安全责任制度。在煤矿企业中，责任制度实质上就是安全生产责任制，指企业的各级领导、职能部门和在一定岗位上的劳动者个人对安全生产工作应负责任的一种制度，也是企业的一项基本管理制度安全生产责任制将不同的安全生产责任分解落实到每一个干部和职工身上，是“安全第一，预防为主”方针的具体体现，是企业安全生产管理的核心，每一个职工都有义务自觉遵守本制度。具体来看，煤矿安全生产责任制一般包括如下内容：

①领导干部岗位安全责任制。主要包括：矿长岗位安全责任制；总工程师（矿长兼任）岗位安全责任制；生产副矿长岗位安全责任制；安全副矿长岗位安全责任制；机电副矿长岗位安全责任制。

②职能部门负责人岗位安全责任制。主要包括：安全科长岗位安全责任制；生产科长岗位安全责任制；调度室主任岗位安全责任制；机电队长岗位安全责任制。

③工程技术人员岗位安全责任制。主要包括：采矿技术员岗位安全责任制；地质技术员岗位安全责任制；测量技术员岗位安全责任制；机电技术员岗位安全责任制；通风技术员岗位安全责任制。

④管理人员岗位安全责任制。主要包括：调度员（兼信号工、把钩工、人车司机）岗位安全责任制；采掘队队长岗位安全责任制；运输队队长岗位安全责任制；班（组）长岗位安全责任制；火药管理员岗位安全责任制；材料管理员岗位安全责任制。

⑤生产工人岗位安全责任制。主要包括：岩巷掘进工岗位安全责任制；采煤工（兼煤巷掘进工）岗位安全责任制；放斗推车工岗位安全责任制；运输工（地面与井下）岗位安全责任制；选煤工岗位安全责任制；维修工岗位安全责任制。(www.xing528.com)

⑥特殊工种岗位安全责任制和岗位操作规程。主要包括：安全检查员（兼瓦斯检查员）岗位安全责任制；放炮员岗位安全责任制；绞车司机岗位安全责任制；水泵司机岗位安全责任制；机电维修工（车、钳、电工）岗位安全责任制；配电工（兼主扇司机）岗位安全责任制；充电工岗位安全责任制。

各个煤矿可以根据自身的不同情况与岗位设置的不同对责任制度加以调整。只有从上到下建立起严格的安全生产责任制，责任分明，各司其职，各负其责，将法规赋予企业的安全生产责任由全体职工来共同承担，使安全工作形成一个严密的整体，生产中的各类事故隐患才无机可乘，从而避免或减少事故的发生。

（2）安全考核制度。考核制度又称为绩效考核或成果测评制度。绩效考核是企业为了实现生产经营目的，运用特定的标准和指标，采取科学的方法，对承担生产经营过程及结果的各级管理人员完成指定任务的工作实绩和由此带来的诸多效果作出价值判断的过程。绩效考核的方法很多，针对煤矿各级工作人员一般是构建相应的安全管理评价指标体系，把握组织调查、全员参与、发展回馈、多元评估系统等多个组织绩效考核原则，并贯彻煤矿企业本质安全管理的思想，找出安全管理中存在的主要问题，为采取进一步的改进措施提供指导，充分保障煤矿各级管理人员认真履行安全管理职责，提高安全管理能力。

煤矿职工本质安全管理绩效考核一般步骤如下：

①设定评分部门。对于各级管理人员，其评分部门包括自身部门、上级主管部门、下级部门、监督部门以及被考核部门所要被监督的部门5个部门。

②针对各被考核部门的实际情况以及考核部门与被考核部门之间的工作关系，为各考核部门制订具体的考核内容和标准。

③确定各考核部门评分权重。根据各考核部门与被考核部门之间的工作关联度，确定各考核部门评分所占权重。

④由各考评部门针对该部门的本质安全管理履职情况，按照考核标准进行打分。在评分过程中，为保证考核的公平性和全面性，应采用部门职工集体评分。此外，还应针对存在的问题，提出改进对策或建议。

⑤根据各部门的评分情况，计算出被考核部门及其职工的最终得分。

（3）奖励与惩罚制度。为提高职工安全生产、安全操作的积极性和生产过程中的安全意识激励职工自动自发地去履行岗位职责煤矿应建立和完善职工激励与约束机制。

激励制度。煤矿企业在当前的发展格局下，要根据企业发展不同阶段的目标和职工的工作特点和心理特点，因人、因事、因地、因贡献综合地运用经济与精神奖励，调动职工的积极性。不管采取哪种形式的激励机制，煤矿企业一般都要根据不同层次职工的特点制订相应的奖励制度。对于煤矿企业中的高层管理人员，需要重点强调其才能，因此一般实行长期奖励，比如股权制。另外，应该加强精神奖励以满足其实现自我价值方面的追求。对于煤矿企业中的一般管理人员、技术人员，则使用精神奖励与物质奖励并重的形式，来满足其收入与尊重方面的需求。对于煤矿企业内的基层职工需要重点突出物质方面的奖励，来满足其追求高收入与改善生活水平的需要。具体来看，奖励制度应该包括以下几个内容：①奖励的条件与范围，规定获得奖励的具体条件与要求；②奖励的类型，一般包括精神奖励与物质奖励；③奖励的程序与级别。

惩罚制度。科学合理的惩罚制度能够及时矫正煤矿职工的不安全行为和确保组织安全有效的运行，因而其在煤矿安全管理中发挥着重要的作用。在采用惩罚手段时，应遵循及时性、针对性、适度性、一致性和沟通原则。与奖励制度相同，惩罚制度一般包括以下几个内容：①惩罚的条件与范围，规定获得惩罚的具体条件与要求；②惩罚的类型，一般包括经济处罚、行政处罚、法律处罚；③惩罚的程序与级别。

4.4.3.3　安全质量标准化管理制度

对煤矿进行安全质量标准化考核是为了全面落实科学发展观，贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，提升安全保障水平，促进煤矿安全生产状况持续稳定好转的重要途径。因此，制订煤矿安全质量标准化管理制度，加强安全质量标准化工作的基础地位，强化质量意识、生命意识和创新意识，全面提升安全质量标准化管理水平和达标层次，逐步建立和完善以安全质量标准化为核心的安全生产长效机制，确保建设本质安全煤矿目标的顺利实现。

（1）机构设置与人员配备。为确保安全质量标准化管理工作的顺利开展，煤矿应该按照规定设置安全管理机构，负责企业内部的安全监督检查工作；设置专职部门或明确专门机构负责专业的安全管理工作；应设置或明确专门机构负责生产调度指挥、应急值守等工作。煤矿应该按照规定为内部安全管理机构配备负责人、技术负责人和安全管理人员、安全监督检查人员；为专业安全管理工作配备技术负责人以及专职技术人员；有关安全管理人员、技术人员应符合上级对煤矿从业人员准入资格的有关规定。

（2）制订安全质量标准化考核标准与方法。煤矿应该按照国家颁发的《安全质量标准化及考核办法》和地方安全质量标准化及考核评比办法制订安全质量标准化考核标准。由于煤矿生产条件的不确定因素多，工作场所移动性强，难以预见的不安全隐患较多，因此，在制订安全质量标准化考核标准时应充分考虑各个矿井的实际状况与生产条件的差异，并且结合开采的新技术和手段的投入，持续地对安全质量标准进行修订完善。

在考核方法上，应该毎周检查一次，实行百分制考核，月底综合考评。各个部门要将检查结果（包括检查人名单、评分基础表、考评材料、检查通报材料和本月度工作总结）以及下月质量达标规划报安监部门备案，并由专业检查验收组对上月质量标准化工作检查验收并备案。各类原始资料、检查记录与报告、验收报告均要及时存档管理，作为季度奖罚和年终评级考核的依据。

（3）奖惩办法。煤矿对质量达标工作应该实行等级奖励制度，并制订出具体的奖励标准，依据综合考评结果，兑现奖惩。质量标准化管理机构将考核结果报煤矿考核领导小组审定后，报人力资源部门执行。对于未达到规划目标的单位，对单位和班子成员进行相应处罚。各专业管理部门必须本着客观公正、实事求是的原则考评。对参与考核的人员要按照参加检查的次数和分管专业安全质量标准化的开展情况进行奖罚。

要加强对安全质量标准化精品工程的奖励。精品工程是质量标准化工作的深入，是抓典型、以点带面、以点带线的好做法。精品工程必须达到一级质量标准化标准、无重伤及以上事故、无重大隐患，而且检查验收必须达95分以上。凡被评为精品工程的给予重大奖励，而对出现质量滑坡的精品工程给予对等处罚。

（4）安全质量标准化培训。要加强对职工的安全技术培训和质量标准化专业人员的培训工作，不断提高职工的综合素质和专管人员的管理水平。各单位要建立并完善安全质量标准化培训制度，制订详细可行的培训计划，按照分级培训的原则，采取脱产培训与业余学习相结合的方法，对职工和管理人员进行全面培训，使其达到懂标准、干标准活、上标准岗，把质量标准化落实到生产现场实际中。

4.4.3.4　安全投入保障制度

安全投入保障制度是我国煤矿企业重要的基本保障制度。总的来看，我国煤矿技术设备仍然较落后，开采方式落后、人员素质低，安全保障水平低，抵御事故灾害的能力不足。为此，一方面必须加强煤矿的安全投入，加大安全技术设备改造力度；另一方面，必须建立煤矿自身的安全投入保障制度，提足煤矿安全费用，规范使用，提高资金利用效率，有重点、有步骤地提高煤矿本质安全水平。

（1）煤矿安全资金管理模式。目前，比较成熟的资金管理模式主要有统一管理核算模式、财务公司模式、内部银行模式和销售公司模式。相关研究表明，对于煤矿而言，为了实现使安全投入资金发挥出最大作用的目标，应采用统一管理核算。这是一种由企业最高决策机构对安全资金收支进行统一决策的一种高度集权的资金管理模式。这种模式不仅有利于对各部门的资金需求进行合理的调度，还可以减少采购费用，解决资金分散、财务费用过高等问题，同时，企业大量采购和销售所带来的价格优惠也能节约资金。

（2）设立安全生产专项资金账户。煤矿企业应该设立安全生产专项资金账户，该账户由财务部门负责管理。公司决策机构、主要负责人应保证安全生产条件所必需的资金投入，并对由于安全生产条件所必需的资金投入不足而导致的后果承担责任；财务科、质量安全科每年做好安全投入资金的相关报告。安全专项费用的提取由财务部门按规定提取，提取标准不能随意改动。确需变动时，经报主管税务机关、上级部门和煤矿安全监察机构备案后，从下一年度开始执行新的提取标准。

（3）安全生产投入计划管理。为保障安全投入和充分保证安全生产的需要，应该按照有关规定编制矿年度安全生产费用使用计划，并纳入全面预算，确定项目，落实资金、完成时间和责任人。安全生产费用资金计划应与生产经营计划同时编制，并报煤业公司批准。安全生产费用资金计划应根据轻重缓急，优先解决安全生产急需的问题。

（4）安全资金投入使用范围的规定。煤矿企业应该明确规定安全资金投入使用的范围，一般应该包括：①安全生产管理费用；②安全资料的编印，安全标志牌的购置，安全宣传栏的设置，安全报刊、书籍、标语的购置等费用；③安全培训及教育费用，包括从业人员的培训，特种作业人员的培训，安全管理人员的考察、培训等；④从业人员配备劳动防护用品费用，包括一般劳动防护用品和特种劳动防护用品等；⑤危险源包括重大危险源、事故隐患包括重大事故隐患的评估、整改、监控等费用；⑥安全生产技术措施计划包括的费用；⑦事故应急救援器材、设备的投入、维护、保养等费用；应急救援预案的维护和应急救援预案演练的费用；⑧消防设施与消防器材的配置、维护、保养费用；⑨新、改、扩建和在役生产装置的安全评价费用；⑩保健、急救措施费用；〇11安全科技投入；〇12为从业人员缴纳保险费用；〇13其他与煤矿安全生产直接相关的支出。

（5）惩罚与奖励规定。对不按规定使用安全技术措施费用或安全技术措施落实不到位的煤矿企业将依照有关规章制度给予处罚罚款数额由决策机构核定，罚款的收入应如数上缴企业安全生产专项资金账户，统一调配使用；因此而发生职业病或伤亡事故的，应追究有关人员的责任。对于安全生产工作成绩优异的科室或个人给予适当奖励，奖励资金不使用安全生产专项资金。

4.4.3.5　监督检查与应急救援制度

强化煤矿本质安全管理过程中的监督检查制度主要是为了保证在煤矿生产过程中，如果岗位责任人失职，能够及时发现、制止或进行信息反馈，防范事故的发生。而应急救援制度一般是指针对突发、具有破坏力的紧急事件采取预防、预备、响应和恢复的活动与计划，其主要目标是对紧急事件作出的预警、控制紧急事件发生与扩大、开展有效救援以及减少损失和迅速组织恢复正常状态。监督检查与应急救援制度构成了煤矿对事故预防、及时处理以及事故发生后救援的整个管理制度体系。

（1）监督检查制度：

①日常检查制度。为了及时发现本质安全管理体系实施中的不符合项，应对生产过程和支持性活动中的安全状况进行检查，及时发现问题和隐患，采取纠正、预防措施，必须对体系的运行状况进行日常检查。

②内部审核制度。为了证实本质安全管理体系的建立和运行是否符合标准的要求，实施是否有效，并针对发现的问题，及时采取纠正措施，以确保本质安全管理体系的有效性和持续改进，应定期进行内部审核。在文件预审时，应重点关注和判断体系文件的完整性、符合性及一致性；在现场审核时，应重点关注体系功能的适用性和有效性，检查是否按体系文件要求去运作。在实施煤矿企业本质安全管理方案时，为了确保内部审核过程的客观性和公正性，内部审核员应具备实施审核所必需的基本素质，所需的最低教育水平、培训、工作和审核经历以及审核能力，这些能力应与所承担的具体的审核任务相适宜。审核员不应审核自己的工作。

③管理评审。为了确保本质安全管理体系的适宜性、充分性和有效性，本质安全管理委员会应定期组织、主持实施管理评审。对于新建立的本质安全管理体系，在运行初期，应根据实施需要召开管理评审，以确保本质安全管理体系能够持续、适宜和有效地满足安全要求。随着本质安全管理体系的日趋完善和成熟，管理评审的次数可减至每年两次，但最少每年必须进行一次。当遇到国家重大政策调整、本矿发生重大安全事故、本质安全管理体系发生变更等情况时，应视情况增加管理评审的次数。

（2）应急救援制度：

①预测与预警。各部门要针对各种可能发生的突发事故，完善预测预警机制，建立预测预警系统，开展危险源辨识、环境因素识别和风险评价工作，做到及时发现、及时报告、妥善处置。每个应急人员必须在岗位能熟练使用两个以上预警电话或其他报警方式。

②应急处置。重大突发事故发生后，各事故发源的第一目击者必须在规定时间内报告有关部门领导，同时报告专职人员和专业部门。在应急处置过程中，要及时续报有关情况。突发事故发生后，事故发源的现场人员与增援的应急人员在报告重大突发事故信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行先期处置，控制事态的蔓延。对于先期处置未能有效控制事态的重大突发事故，要及时启动相关预案，由相关应急指挥机构或工作组统一指挥或指导有关部门开展应急处置工作，并根据需要具体协调、调集相应的安全防护装备。现场应急救援人员应携带相应的专业防护装备，采取安全防护措施，严格执行应急救援人员进入和离开事故现场的相关规定。重大突发事故应急处置工作结束或者相关危险因素消除后，现场应急指挥机构予以撤销，宣布恢复正常工作。

③恢复与重建。要积极稳妥、深入细致地做好善后处置工作，并对重大突发事故的起因、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估和处理最后根据事故恢复重建计划组织实施恢复重建工作。

④后勤保障。各有关部门要按照职责分工和相关预案做好突发事故的应对工作，同时根据总体预案切实做好应对突发事故的人力、物力、财力、运输、医疗卫生及通信保障等工作，保证应急救援工作的需要以及恢复重建工作的顺利进行。

⑤应急培训。各部门要结合实际，有计划、有重点地组织对相关预案的演练，每年至少进行一次，并做好演练过程的原始记录。同时，要由安督办牵头、行政办负责协助组织有关部门，进行应急法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识的培训，增强职工的忧患意识、社会责任意识和自救、互救能力。对应急救援和管理人员进行专业培训，提高其应急专业技能，保持培训记录。