西安市区农民工社会保障调查研究

第二节农民工社会保障不足的原因与障碍分析

一、农民工社会保障不足的原因

(一)城乡分割的二元体制

正处在转型加速期的我国社会仍带有明显的二元经济特征，附着了太多利益的户籍制度仍在发挥着作用，导致目前我国的社会保障制度在一定程度上出现了城乡之间、农民工与城市居民之间二元割裂的状态。一方面，城市的发展需要作为工人的他们流汗流血作出贡献;另一方面，城市又以他们的“身份”为由提高他们的交易成本，设置包括就业制度、教育制度、社会保障制度等种种制度障碍，限制他们公平竞争的权利。正是这种二元体制将城乡分割开来，实行着两套政策、两种制度，导致农民工处于城市社会的底层而成为边缘群体，使其在城市中的生活和发展举步维艰。

(二)认识上的误区

一方面，理论界部分学者认为目前建立农民工社会保障制度的时机还不成熟，他们认为，农民工有土地可作为最后保障线，农民工流动性强，社会保障制度建设的难度大，等等，这种说法显然是站不住脚的。另一方面，部分地方政府又缺乏城乡统筹全局观念，出于狭隘的本位主义考虑，将解决城镇居民就业与社会保障问题放在首位，只愿意在经济上接纳农民工作为劳动者，为当地经济发展和GDP增长作贡献，却不愿为其承担社会保障、子女教育、住房等附着在劳动者就业权利之上的其他社会责任，并且认为全面推进农民工社会保障，企业会失去劳动力低成本优势。所有这些认识都不同程度地阻碍了农民工社会保障问题的解决。

(三)农民工自身对社会保障认识不足，权利意识淡薄

首先，农民工对社会保障漠不关心。农民工生活在城市的底层，他们对社会的感知范围不大，对自己经验以外的事情了解不多，对于他们在城市应得的权益基本不了解，不知道什么是应该获得的，哪些是应该争取的，有的甚至根本不知道社会保障是什么。大多数农民工由于缴纳保险费减少了现金收入，担心将来社会保险不“保险”，但又害怕失去工作机会而不敢向用人单位争取社会保障权利，只能对社会保障持无所谓的态度，根本没有想过要向相关部门争取自己的正当权利。

调查样本显示，西安市区农民工目前最关心的问题依次是:工资水平、社会保险、工作环境、孩子教育、工资偿付、劳动合同、技能培训、工作时间。他们频繁地更换着自己的工作，其主要原因依次是:工资水平太低、老板老拖欠或克扣工资、工作无安全保障、工作不好，不能体现自己的特长、工作时间长。可以发现排在前面的都是工资水平太低，而排在最后的是工作时间。从他们对目前从事工作的满意程度来看，有72.23%的人满意程度都在一般以下，非常满意的只占到5.20%。(见表4－15)

表4－15　西安市区农民工对目前从事工作的满意程度

可见，农民工更关心的是工资收入，他们一般都还年轻力壮，养老问题对他们来说还比较遥远。他们对未来不确定的社会保障还心存疑虑。加上办理保险的手续烦琐，门槛太高、太多，很难进入，因此，农民工对参加社会保险就失去了兴趣，只要有工作能赚钱就行，对企业是否缴纳社会保障费并不关心。在劳动力市场的供大于求的情况下，农民工为了获得比较高的收入，他们十分珍惜这来之不易的工作，尽管有种种的不满意，但他们往往为保住饭碗，宁愿加班加点，默默承受许多的不公平。

其次，农民工的法律知识缺乏。调查样本显示，农民工对与其切身利益相关的如《劳动法》、《劳动合同法》、《工伤管理条例》等法律法规很多人都没有学过，有的人居然没听说过，具体见表4－16所示。

表4－16　西安市区农民工对法律法规的了解情况(单位:%)

虽然近年来农民工也渐渐学会用法律来捍卫自己的合法权益，甚至出现了一些为农民工抱不平的好心人，但对于农民工群体来说，那不过是凤毛麟角罢了。当农民工权益受到损害时，他们更多的是靠自己的社会关系(老乡、亲戚、朋友和家人)，而不是法律武器。所以农民工要积极地转变思想观念，改变惯性思维，加强法律保护意识，增强维权能力，要与用人单位签订用工合同。

第三，权利意识十分淡薄。农民工大多数文化程度不高，66.78%的人为初中以下文化程度，91.14%的人首次外出前没有参加过有关的职业技能培训，在用人单位参加提高培训的机会也很少，并且没有主动进行人力资本投资的意识。他们向来对各种侵犯自己权益的行为逆来顺受，权利意识十分淡薄。调查样本显示，74.95%的农民工不知道工会，只有不到3.34%的农民工参加了工会(见表4－17)。64.32%的人不知道最低工资标准的情况，有18.02%的人也只是听说过，知道的只占到17.66%(见表4－18)。

表4－17　西安市区农民工对工会的认知程度

表4－18　西安市区农民工对当地最低工资标准的了解情况

调查发现，随着农民工文化程度的提高，其对法律的了解也相应提高，以西安市农民工对工伤保险的了解为例(见表4－19所示)，随着农民工文化程度的提高，其维权的能力或者意识也在逐渐提高。所以应该加强对农民工的培训，提高其知识技能，以增强其维权意识。(www.xing528.com)

表4－19　西安市区农民工中不同文化程度的人对工伤保险条例的认知程度

二、建立农民工社会保障制度障碍分析

(一)有限的财力制约农民工社会保障制度的建立

根据社会保障的通用定义，政府是举办国家社会保障计划的主体，也就是说，政府对于农民工社会保障的建立责无旁贷。而问题的关键在于，政府有无财力来承担这个责任。目前，城镇职工养老保险和医疗保险已陷入困境，面临着十分严峻的资金问题。同时，社会保险费用也是居高不下，我们知道，和其他发达省份相比，陕西省财力非常有限，因此，将庞大的农民工群体考虑在城镇社会保障制度范围之内，政府必然要面临更为严重的资金困难，对于城市现有的资源来说是一大挑战。

(二)建立农民工社会保障受到来自雇主与农民工的双重抵制

1.农民工社会保障受到来自雇主的抵制，一些企业为降低成本不为农民工办理参保。

首先表现为劳动合同的签订率低。调查发现，农民的劳动合同签订率低，明确表示和用人单位没有签订劳动合同的共有414人，占73.27%，其中，自己想签但单位不给签订的占到29.43%，自己和单位都不想签的占40.33%(见图4－3)。

劳动合同是用人单位与劳动者确定劳动关系，明确双方权利和义务的协议，是保护劳动者合法权益的基本依据。《劳动合同法》明确规定，用人单位必须依法与劳动者签订劳动合同。但实际上，许多用人单位根本不与外来农民工签订劳动合同，造成一旦发生纠纷难以调查取证的后果。

其次，企业在与农民工的博弈中处于优势地位，在和农民工的谈判中具有主动权，出于自身利益的考虑而不愿意给农民工签订合同。农民工由于就业受到限制，没有平等的就业权，很难伸张基本的权益要求，劳动力市场上巨大的供过于求的压力，迫使他们明显成为弱势群体，不得不接受极低的工资水平和许多“不平等条约”，更不敢要求用人单位为其参加各种社会保险。

《劳动合同法》第十七条规定企业与其员工签订的劳动合同的必备条款包括“员工享受到的社会保险，劳动保护，劳动条件和职业病防护”，职业病防治法第三十条规定，用人单位与劳动者签订劳动合同时，应当将工作过程中可能产生的职业病危害及其后果、职业病防护措施和待遇等如实告知劳动者，并在劳动合同中写明，不得隐瞒或者欺骗。社会保险由国家强制实施，体现了国家和社会对劳动者提供基本生活保障的责任。然而，由于当前城镇职工社会保险的筹资原则是政府、个人及单位三方共同负担，雇主须为单位职工按工资总额的一定比例缴纳社会保险费，因此，吸纳农民工进入城镇社保体系的做法自然会在此遇到障碍。在实际中，企业出于节约用工成本的考虑，不愿为民工缴纳社会保险费。企业雇主的目标就是利润最大化，农民工在一个企业的固定工作年限也不长，加之农民工普遍不具备缴纳社会保险费的经济承受能力，缺乏主动缴纳保险费的意识，有的地方虽然有要求将农民工纳入城镇社会保险范围的规定，但企业也未能实际落实。部分企业对农民工社会保障采取能拖则拖的态度，以各种理由拒绝参保，有的单位为了不给在单位工作过多年的农民工办理保险，将农民工辞退;有的让农民工自己写不愿意参加保险的书面承诺，否则辞退，以此来不给农民工办保险;有的企业大量雇用进城农民甚至将原来的一线工人弃之不用，直接原因是企业大量使用临时工而不为其办理相应的社会保险手续可以最大限度的降低成本，获取高额的经济回报。同时，在现行保障体制下，也有极少数企业无力参保。农民工所在单位大部分是民营企业和个体工商户，不少是微利行业，少数企业为他们缴纳各项保障金后感到负担较重，参保的积极性也不高，从而使企业普遍存在着规避农民工社会保障的现象。调查发现，某保洁公司有保洁员、环卫工人等员工近300人。据该公司一个负责人介绍，该公司的工人的工资虽然由政府负责发放，但是这里的工人却都是非正式工，没有一个给签合同的。

2.农民工社会保障受到来自农民工本身的抵制。

对于农民工来说保障眼前的生活和温饱才是当务之急，收入过低使得他们不得不首先顾及眼前的生存，无力支付将来养老保险的费用。工作和收入不稳定，就像一把双刃剑，一方面，正是由于这种不稳定的存在，才有进入社会保障网络的需要;另一方面，在当前讨论是否吸纳这一群体进入时，特别是在城镇社会保险收不抵支的情况下，这种潜在的危险又有可能使其失去进“门”的资格。其一，由于劳动力市场的供大于求，劳动力价格下降，从而也就使得农民工与雇主的谈判能力大大降低。对大多数农民工而言，能找到一个饭碗就已经不错了，因此，在用人单位侵害其合法权益时往往忍气吞声。其二，农民工自身经济承受能力有限，没有余钱为明天买保险。就进城农民本身来讲，他们进城要承担各种名目的收费，再加上其他的负担，在这种情况下参加社会保障还须缴纳各种社会保险费用，而且社保费的缴纳时间与社会保险金的支付时间相距很远，这一群体流动性又强，对未来的预期不稳定，势必会影响到他们的积极性。农民们说:“我吃饭都困难，哪还有钱省到明天花。”“你给我将来保100块钱，不如现在就给我50块钱。”农民工需要为生存奋斗，对他们来说，选择以漠视、抵制的态度来对待社会保障更多的是因为生存的无奈。

(三)农民工社会保障运行体系在实际操作中存在困难

目前，专门针对农民工社会保障的立法，更多的是各地区所进行的探索与尝试。这些法规政策的出台对于促进农民工社会保障的发展具有重要的意义，但是由于实际操作中的种种困难，其效果却并不理想，对农民工的社会保障现状改观作用有限。

首先，各地的社会保障政策存在较大的差异，社保制度不能在城乡之间、省际之间实现有效对接。这些差异性和统筹层次的地方性，使得农民工在流动过程中，不得不损失当前的社会保障而去追求当前可能得到的比较收益工资，同时，农民工的区间流动，也使得地方政府实施的、专用于农民工的社会保障政策难以切实落实，无法使广大农民工受益。

另外，农民工群体以青壮年为主，如果不是工伤，他们的身体都比较健康，一般不会得大病住院治疗。而当年纪大了，疾病发生率较高的时候，却不得不因为没人雇用而返回农村，从而无法享受到年轻时期缴纳的相应保险。对农民工来说，他们更在乎眼前利益，对养老保险信任不足，他们对十几年或几十年后能够领取养老金心存疑虑。

其次，保险费率过高，社保关系接续难。《劳动保障部课题组关于农民工情况的研究报告之五——农民工社会保障问题》指出，由于承担国有企业历史遗留问题的负担，目前企业缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险费平均为工资总额的28%，个人缴费为11%。对此，企业和农民工个人普遍感到费率过高、负担太重。

农民工的收入普遍偏低，社保缴费基数和比例超出农民工承受能力是个不争的事实。按现行政策，个人缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险费为11%，养老保险缴费是以当地社会平均工资为基数的，而目前城市职工年均工资大大高于农民工的实际收入。对于大多数月工资在760—2500元的农民工来说，普遍感到费率过高、负担太重。而且现行政策规定，农民工回乡后只能拿到自己个人账户里的那部分钱，统筹部分无偿滞留在了当地，基于这一现实，农民工认为与其参加社会保险，还不如直接把钱存进银行或是寄回老家。

综上所述，现阶段建立农民工社会保障制度还存在着种种障碍因素，但同时应该看到，农民工社会保障问题目前已引起社会各界的高度重视，我国经济持续高速增长，也为建立农民工社会保障制度提供了必要的物质基础。当前在建立社会主义和谐社会，实现社会公平和正义的政治大背景下，中央和地方政府已经开始高度重视农民工问题，因此，无论从主观或是客观条件来说，解决农民工社会保障问题都已不容逃避。