城市规划行政管理部门信息资源体系建设研究成果

平台·通道·流转·服务——基于城市规划行政管理部门信息资源体系建设的研究

陈定荣　屠定敏　崔　蓓

摘　要：本文在全面分析和充分认识城市规划行政管理部门信息资源流转过程的各个环节及其主要问题的基础上，针对城市规划源数据的管理，数据流转通道、平台的建设和应用，数据流转体系的建立以及数据信息的共享和服务进行了一系列的分析和研究，以期通过城市规划信息资源体系的建设，最终形成“以基础地理数据为支撑、以政策法规规章为指导、以编制成果数据为依托、以审批结果数据为参考”的规划工作框架，真正实现城市规划事业“图文管理一体化、信息资源共享化、流转更新实时化、数据管理人性化和政务办公电子化”。

关键词：城市规划行政管理部门；南京；信息资源；平台；数据流转；共享；服务

1　起语

1．1　背景

当今世界，人类社会正经历着前所未有的信息化大潮的冲击，并飞速改变着世界的经济格局、产业结构、管理理念和决策方式。近年来，在迅猛发展的“电子商务”的强劲推动下，“电子政府”“网上办公系统”的建设出现了空前的热潮，探索以前所未有的方式来获取、储存、掌握有关我们城市的各种环境和人文现象的信息，追求对这些信息资源最大限度的共享，提升人们最广泛利用信息资源的应用价值，已成为新一轮公共行政管理改革和衡量城市竞争力水平的显著标志之一。

1．2　意义

以GIS为核心的地理空间信息技术是“数字城市”的核心应用技术，它与无线通信、宽带网络和无线网络日趋融合在一起，为城市生活和商务提供了一种立体的、多层面的信息服务体系，其本质是建设空间信息基础设施并在此基础上深度开发和整合应用各种信息资源。它的深入开发和广泛应用，将有利于服务政府、企业、市民，有利于服务城市规划、城市建设和城市管理，有利于服务经济社会、资源环境、人口的可持续发展的信息基础设施和信息系统的建设。

“电子政务”作为“地图化的政府办公系统”在“电子政府”中的应用，它是各级政府加载各种专业信息和政务信息（MIS）的通用平台，是将城市空间信息与属性信息（GIS）进行归类、整理、提炼、加工，并为政府机关管理政府业务和决策分析提供有效帮助，是各级政府部门最终实现“电子政府”的必不可少的基础。

1．3　必要性

“数字城市”“电子政府”的建设，对城市规划和建设管理提出了更高的要求。城市的规划、管理与服务水平的高低从某种程度上讲，是衡量一个城市经济社会发展水平的重要标志，是一个城市文明程度的具体体现，也反映出一个城市的现代化建设程度。随着社会经济的不断发展，城市化进程的不断加快，城市规划和管理的信息资源变得越来越纷繁和庞杂，对这些信息的整合、归纳、储存和使用显得尤为迫切。城市规划和管理逐渐依赖于数字化的城市信息进行分析、研究和决策，城市信息化工作的发展亦直接影响到规划管理的效率和质量。一个城市的城市规划行政主管部门作为城市资源配置的重要职能部门，加速实现信息化，不仅是城市规划管理部门自身建设的迫切需要，也是城市建设和发展的必然要求。

本文试图通过对城市规划信息资源的整合、归纳，以政府城市规划行政主管部门信息资源的体系建设研究为突破口，寻求规划信息资源在城市社会和经济发展过程中的运营之道，不当之处，敬请指正。

2　数据的梳理，资源的整合

2．1　源数据的管理

随着信息时代的到来，信息赖以生存的源数据渠道是否正宗？其可信度如何？跟数据建设的平台的兼容性、链接度又怎样？这些都是我们必须面对且又不可忽视的问题。为此我们必须建立一套“甄别数据有法、畅通渠道有序、分类体系可控”的源数据接收机制，通过对数据来源的归纳、整理和分类，建立相应的标准规范，为后续数据流转奠定基础，以保障数据“来而有效、用可鉴别、调而可信”。

2．2　数据的分类

当今社会，城市建设飞速发展，城市规划行业信息纷繁，门类众多，如不加甄别，全盘接收，不仅带来数据通道的堵塞，存贮空间的浪费，查找运用的不便，严重的甚至造成系统的瘫痪。为此，对信息资源进行分类管理势在必行。

根据数据来源渠道的不同，数据可分为内部数据和外部数据两类。内部数据包括测绘资料数据、规划资料数据、行政事务数据等；外部数据包括法律法规数据、社会经济数据、外部参考数据等。

根据数据的类型区别来分，数据可分为基础空间地理数据、规划审批结果数据、规划编制数据、综合管线数据、行政事务数据、法律法规数据、其他专项数据等。

根据应用程度的不同来分，数据可分为基础数据、律法数据、参考数据、过程数据等。

根据存贮方式或介质的不同，数据又可分为纸质文本数据、光盘数据、磁带库数据、网络数据等。

2．3　数据的主要内容

从数据管理和应用的角度来看，以数据的类型区别进行分类，既直观易读，又能保证数据结构清晰。基于这种认识，我们将数据分为6大类18项。

（1）基础空间地理数据，包括：数字线化图（地形图、地下管线图）、正射影像图（航天、航空遥感图）、数字高程模型图和城市各类地图4项；

（2）规划审批结果数据，包括：选址用地红线数据、建筑工程（要点、方案、施工图）审批数据、市政工程（用地、管线）审批数据和规划建设外部条件（六线）数据4项；

（3）规划编制数据，包括：规划编制要点、规划编制成果2项；

（4）行政事务数据，包括：日常公文材料、机关内部文件、上级部门政策文件和其他文件、通知等4项；

（5）法律法规数据，包括：国家法律法规、行业标准规范、地方性法规规章等3项；

（6）其他专项数据，主要指城市规划行政管理部门以外的政府行政职能部门日常运作过程中的与城市建设相关的专项数据，例如：商贸数据、旅游数据等。

3　顺畅的通道，有序的管理

3．1　通道的表现形式

信息资源是动态的、不断变化的，它通过不同的通道进行流转。针对城市规划管理部门来说，信息资源通道的表现形式分为前续通道、后续通道和数据管理中心内部运转通道三种，其中内部通道在第五节种阐述，本节主要阐述前两种通道。前续通道指的是数据管理中心获取信息资源的通道，如：从规划编制单位处获取规划编制数据，从测绘生产单位处获取基础空间地理数据等；后续通道指的是数据管理中心将自身拥有的信息资源进行共享和对外提供应用，实现服务政府、服务社会及服务公众的目标。

3．2　理顺关系，规范通道

一方面，通道的存在使处在不同部门的数据保持着紧密的、必然的联系。为此，接收数据时需要辨别自身的信息资源和原始提供的信息资源的契合关系，并要整理使用者对提取的信息资源的要求，找出其中的共性和差异，只有理顺了之间的关系才能完整无误地接收或提供信息资源。

另一方面，通道的存在延伸和拓展了数据管理中心与外界单位或个人的关系。为保障信息资源的操作者在一个良好的氛围中对信息资源进行操作，确保数据正确、及时、高效地流转，必须明确各自部门的权责，处理好其中的关系。

为了保障数据通道的畅通无阻，需要制定相应的规章制度来保驾护航。针对前续通道，需要建立：测绘数据生产标准、规划辅助制图标准、元数据标准、数据入库标准等规范标准；针对数据管理过程来说，需要制定相应的规章制度规范各个操作环节；针对后续通道，需要建立数据成果使用规定、数据共享机制等规范性文件。

3．3　加强管理，层次推进

无论数据规范还是规章制度，均要有一个强有力的执行者，否则只能是一纸空文。为此，需要加强管理力度，权责分明，做到有的放矢。同时，要认识到管理的加强不能一蹴而就，要在统筹规划、统一设计的基础上，分步实施。对于规范性文件的制定，应遵循“急用先行，成熟一批、制定一批，规范一批、推广一批、使用一批”的原则。目前，南京市规划局已经制定了《1∶500、1∶1 000、1∶2 000矢量地形图数据标准》，并通过了专家评审，同时着手《计算机辅助制图规范及成果归档数据标准》和《规划控制单元标准》的编写，为南京市规划管理工作及以后的层次推进打下了坚实基础。

4　有机的平台，建设的基础

4．1　平台构筑的要素

城市规划管理部门信息资源体系的平台主要指的是服务于信息化工作的软硬件平台和网络平台。其中，硬件平台包括机房、服务器群等；软件平台包括操作系统、数据库系统以及支撑图形系统数据运行的GIS基础平台等。

4．2　平台构筑的原则

平台构筑的原则主要包括6个方面：

（1）先进性原则：在工作推进过程中，因涉及的相关技术较多，在技术方向的选择上，要确保先进稳定性，以满足系统的功能要求。

（2）实用性原则：紧紧围绕城市规划行政管理部门的职能目标和工作任务，突出建设的实用性，不追求花架子。

（3）试验窗口原则：先在一个部门或单位试点、示范，总结经验后再推广到全局范围。

（4）安全稳定性原则：保证平台的抗干扰能力；在错误干扰下系统重新恢复和启动的能力；维护数据安全性的能力。

（5）经济性原则：平台建设的奋斗目标要认真考虑建设的经济性，按轻重缓急精心组织系统结构，使平台建设成果运行高效且经济节约。

（6）可维护性和可扩展性原则：为确保工作的可持续发展，建设实施方案应具有较强的可维护性和扩展性。当机构调整、人事变动、业务内容与流程变更时，能方便地进行相应的调整，以适应使用需求的变化。

4．3　平台建设的思路

平台建设主要包括硬件平台建设、软件平台建设和网络建设三部分。

（1）硬件平台建设分机房建设和服务器群建设

建立标准的机房是数据管理中心运营的依托，其建设除了要符合国家相关标准外，用电、专用空调等设施需有足够的冗余备份，具有先进的监控报警手段，同时具备若干台中小型机甚至大型机的运行备件。除主机房外，还需建立异地备份机房，通过高速光纤联通，作为主系统的远程异地备份，以便在主系统遭遇灾难性毁坏时，能尽快启动应急补救方案。服务器群的建设是数据库系统建立和应用系统开发的保证，是机房建设和网络升级的基本条件，建设时需配备一定数量的系统服务器、数据库服务器、应用服务器、网络服务器、光纤柜、磁带机等设备。

（2）软件平台建设包括操作系统和数据库的选择应用(www.xing528.com)

操作系统平台的选择应充分考虑与现有操作平台的衔接和继承性，以及用户对该平台软件使用的熟悉度和便利性。数据库平台的选择也需全面考虑软件平台对空间图形数据处理的支持能力、对海量数据的存储管理能力、对并发访问的控制能力、对联机事务处理的能力以及具备相当完善的安全管理控制功能、数据备份恢复功能。软件平台配置的重点是选择合适的GIS基础平台，以最大限度满足用户的业务需求（例如：海量数据管理、数据库的长事务处理、数据的版本管理等），同时考虑平台支持力量、用户群体范围、性能价格比、管理数据的能力以及对CAD图形文件的支持力度等。

（3）网络建设要具有完善的整体解决方案，以建立科学、高效、安全的网络

建设标准近期内考虑千兆以太网，远期将部门主干网络升级到万兆以上网络。重要服务器通过链路聚合等技术保证带宽在千兆以上，通过VLAN划分增加网络的效率和安全管理能力，注重提升网络安全和管理能力。通过新技术实现物理隔离的内外网数据交换能力。随着无线网络特别是无线LAN技术的发展为部门内部提供部分无线联网功能，最终实现优良的网络服务质量（如图1）。

图1　以南京市规划局为例的网络建设拓扑现状图

4．4　可拓展的平台建设

在对平台进行建设时，需要充分考虑两个方面的需求。一是当城市规划管理部门内部对信息资源体系平台的需求发生变化时，平台要有较强的适应性，能够较快地满足不断变化的需求；二是随着社会的进步和科技的发展，当平台建设运用新技术以提高平台的性能时，平台自身既能较为成功地采纳新技术，而又不影响当前的需求，确保应用发展两相宜。

5　高效的流转，可控的环节

5．1　流转体系环节分析

为创建“运转高效、渠道畅通、更新有序、使用方便”的规划数据流转体系的目标，有必要对流转体系的各个环节进行梳理，以保持各环节的上、下序沟通顺畅、运转灵活，从而保证数据流转体系运营的有机和健全。

一个城市的城市规划区往往涉及范围面积较大，分布区域情况各异，加上管理部门的内设处室较多带来了数据来源渠道广泛，数据名目种类繁多，存储介质方式多样，格式五花八门，从而造成数据质量参差不齐。虽然作为数据库来说可以“海纳百川”，但数据本身必须具有可融合、便识别、标准化、规范化的特点，才能保证数据的正常流转，为此从数据接收到数据整合，必须经过一定的质量检查和标准验收环节方可契合入库的精度和深度要求。

鉴于城市规划信息数据来源的特殊性使得其运转流程不能照搬其他行业的模式，必须根据其数据本身的特点不断总结经验，探索规律，寻求关键，将数据流转体系朝规范化、制度化、高效化推进。

5．2　管理点的设立与控制

从数据运转过程中所涉及的要素入手分析，建立高效的数据流转运作模式必须依靠管理点的控制，加强流程控管，协调渠道运作，才能保证流转体系运作的集约化、效能化、科学化和有序化。根据日常数据管理工作的经验，我们认为在数据流转过程中以下6个管理点需要进行重点监控。

（1）数据接收管理点：必须明确城市规划管理部门内各职能部门的数据收集职责，确保各数据源入口设置科学安全顺畅。

（2）数据质检管理点：制定规划、测绘、市政等数据生产标准，形成数据验收制度，指定验收部门，从内容、格式两方面把关，使入库数据既保证质量又具现势性，确保各类数据的可信度。

（3）数据建库管理点：面对各具特色的数据，在投入共享服务前需针对不同的数据类型定制加工入库方案。首先要建立灵活的数据存储备份手段，电子数据必须采用多形式异地存储的方式，以确保数据安全，避免损坏丢失；其次要建立直观快捷的数据共享途径，开辟专用空间，设置共享权限；第三要建设便于查找、易于分类的各种数据库，满足用户在基础平台上的不同业务需求。

（4）平台建设管理点：借助平台建设单位新技术开发应用的独特优势，建立界面友善、可操可控、兼备拓展的基础平台，通过平台辅助规划决策、规范业务管理、提高数据运作效率。

（5）数据调阅和下载管理点：分析各类数据的使用保密级别，制定各级使用权限，明确审查数据安全部门，保障数据调阅、下载安全有序。

（6）数据更新管理点：动态更新是信息资源保持旺盛生命力和现势时代性的主要途径。建立灵活多样、针对性较强的动态更新机制，是各类数据满足城市信息化建设工作需求的保证。

5．3　高效流转体系的建立

基于上述分析，我们根据南京市规划局日常管理模式特点定制了流转体系，现以框图形式举例表示，见图2。

图2　南京市规划局数据流转体系框图

6　完善的体系，健全的架构

6．1　体系的组成

对于城市规划管理部门的信息化运作，需要一个完善的信息资源体系，其内容主要包括数据标准体系、安全体系、组织保障体系、网络支撑平台、软硬件平台、各种数据所组成的数据库以及为了保障信息资源高效流转而建立的应用系统。

6．2　建设的总体思路

城市规划管理部门信息资源体系建设的总体思路应该是以相应的数据标准体系、安全体系以及组织保障体系为前提，以网络支撑平台、软硬件平台为基础，以6数据库为核心，以10个应用系统为具体表现形式，其具体关系见图3。

图3　城市规划管理部门信息资源体系架构图

6．3　体系建设的风险分析

在信息资源体系建立过程中，计划立项、项目招标、项目实施、项目论证、系统运行的任何一个环节都存在不同程度、不同层面带来的风险。

首先是技术风险，当今信息技术的发展极其迅速，技术的不断进步导致系统刚刚建成就面临淘汰的风险；其次是协调风险，主要包括项目承担单位与系统的应用部门、最终用户之间的需求一致性的风险，项目承担单位与系统开发方及数据生产单位之间的协调风险，项目招标的过程风险；第三是执行风险，项目资金不足往往影响系统的正常实施，项目开发人员的变动也会造成系统核心技术无法掌握和交接，此外，由于需求的变化还会导致项目系统结构大调整甚至形成项目无限期延期的风险。

6．4　体系建设的保障措施

城市规划信息资源体系的建设既是复杂的系统工程，又是对现行制度的创新。它不仅涉及人、财、物的投入，而且涉及人们思想观念、传统管理方式和工作习惯的变革，涉及利益的调整、工作的协调与业务的重组，其中任何一个工作环节不到位，都会影响整个体系建设进程。因此，必须采取切实有效的措施，为规划信息资源体系建设提供可靠的机构、制度、人才和经费保障。

7　信息的共享，良好的服务

数据信息收集、整合、建库的最终目的是为了实现信息共享和用户使用，是为了最大程度的挖掘和发挥整合后的城市规划信息数据的效用，为政府、企业、市民提供内容丰富、咨询准确的城市规划数据。信息共享服务的对象涵盖城市的多个层面，整合后的数据信息主要面向规划管理部门的日常业务办公、规划编制单位的设计修改和重点建设项目的预算研究，同时兼顾政府、企业、市民对信息咨询及技术服务的需求。针对服务对象建设综合有效的信息管理办法与共享途径对提供优质的信息服务是极其必要的。

7．1　数据服务

城市规划管理部门必须建立一个数据管理中心负责统一管理信息数据，并履行数据的分发和服务职能。在部门内部的数据共享与分发工作中，数据管理中心除了采用纸质打印、光盘刻录、共享拷贝等常规方式外，还可根据各类数据的调用规定和用途量身定制电子数据服务管理系统；最终形成“检索方便、调用留痕、沟通顺畅、反馈及时”的数据服务途径，提高工作效率，辅助科学决策。

当面向社会外界提供信息咨询、技术服务时，数据管理中心开辟对外服务窗口、建设规划在线网站，通过互联网发布信息、公示规划成果、举办展览讲座、设立咨询热线、开发触摸屏查询系统等途径将规划信息资源共享给社会，以达到“公开政务、服务民众”的目的。

目前，南京市规划局的信息共享及对外服务主要体现在以下几个方面：一是将规划和建设管理审批信息渗透规划管理信息系统中，通过核发“一书两证”等证书服务于开发建设单位，通过统计各类审批信息为市建设审批政务中心提供动态数据；二是将上级政府的各类文件通过网络传输和办公自动化系统的运行，联系各处室、各分局及其下属单位及时掌握政策、会知文件精神，对文件实施网络办理，确保文件动态共享和查询、下载、打印等服务；三是通过建立规划编制成果库、基础地理信息库，辅之以相关规定，确保上述成果的应用，实时更新和资料汇总，为规划管理部门、编制单位、建设单位在项目建设管理过程中的使用提供便捷的服务。

7．2　发展前景

城市规划信息资源是城市建设发展过程中的重要资源，整合后的信息只有通过共享、使用才能实现其存在的价值。目前信息服务还处于初级阶段，随着“数字城市”“电子政务”如火如荼地开展，城市建设、生产布局、招商引资、市民生活等方面对城市规划信息的需求已从静态需求发展到动态追随，因此加强制度建设、优化服务平台、丰富提炼技术、保障共享安全、培养专业队伍、消除信息孤岛已刻不容缓，需要信息化工作人员不断地探索和完善。

8　结语

信息资源体系的建设是一项庞大复杂的系统工程，对“数字城市”的可持续发展将起到非常重要的作用，需要各部门、各单位包括每一位信息化工作者的共同努力。

信息资源体系的建设不会是一帆风顺的，要求我们在今后的工作中通过加强领导、健全机构、明确规划信息体系建设工作责任制，全面规划、分步实施、因地制宜、量力而行，加大体系建设的资金投入力度，建立保证数据流转正常运行的长期的维护、更新和增值机制，树立创新意识、加强产、学、研结合等措施来保障。

最终通过城市规划信息资源的体系的建设，我们期望能建立“以基础地理数据为支撑、以政策法规规章为指导、以编制成果数据为依托、以审批结果数据为参考”的规划工作框架，真正实现城市规划事业“图文管理一体化、信息资源共享化、流转更新实时化、数据管理人性化和政务办公电子化”。

Platform·Channel·Flow·Service——The paper is focus on the research of the construction of the information resource system in the urban planning administration

Chen Dingrong Tu Dingmin Cui Bei

Abstract：In the text after fully analysis and recognition of various nodes and main issues in the operation of the information resource system for urban planning administration，we has made a series of analysis and researches on the management of supply data，data flow channels，the construction and application of the platform，the establishment for the data flow and the share and service of the data information．The construction for information resource system of urban planning administration will help form a kind of planning work structure which will be supported by basic geographical data，guided by policy and regulations，depended on the planning achievements and take the approval data as reference，and finally realize the unified－management for graphics and documents，share of information resource，information flow and update in real－time，humanity management for data and digitalized administration．

Key words：urban planning administration；nanjing；information resource；platform；data flow；share；service

（本文原载于《现代城市研究》2010年第10期，曾获南京市科协第十一届优秀学术论文奖）