南京市大比例尺矢量地形图测绘项目的监理体系与应用研究成果

测绘监理体系架构及应用研究——以南京市大比例尺矢量地形图基础测绘项目为例

叶　斌　王芙蓉　李爱民　诸敏秋

摘　要：针对南京市大比例尺矢量地形图基础测绘项目，架构并细化了具有南京特色的全过程“五二一三”（五控制、二管理、一协调、三评价）测绘监理体系以及配套的测绘监理文档；并通过理论联系实践，将其应用到自2004年以来开展的多轮次南京市大比例尺矢量地形图基础测绘项目中，使其在实践中不断得到完善、深化和发展。实践证明，南京市测绘监理体系是科学的、有效的、可行的，其应用取得了较大的经济效益和社会效益，其建立促进了南京市测绘项目管理的进一步发展。

关键词：大比例尺矢量地形图；测绘监理体系；评价；南京

1　引言

2003年年底，按照南京市人民政府市属政府机关下属事业单位改制的工作要求，南京市规划局下属（测绘）事业单位快速完成了改制转企工作。面对南京市测绘市场逐步放开和测绘市场化不断完善的要求以及快速发展时期城市规划与城市建设管理对基础地理信息范围、质量和现势性产生的突飞猛进的新要求，南京市规划局作为南京市测绘主管部门，积极开展了新型测绘项目管理模式的思考和探索，确立了“清晰产权、开放市场、规范标准、动态维护、系统先进、社会共享”的测绘改革思路。如何在市场经济条件下建立南京市测绘监理体系，以便于快速实现加强测绘管理、提高产品质量、缩短测图周期、节约项目投资、确保信息版权和生产安全以及扩大数据覆盖范围的目标，成为新形势下测绘管理的研究方向和发展趋势。

2　监理的产生和发展现状

“监理”最早是出现在建筑物的建筑过程中的，为保证质量和工作进度，发展商和承建商引进第三方监理，以保证合同双方的权益。建设领域自1988年开始推行建设监理制试点，1996年1月1日建设部发布了《工程建设监理规定》。从1998年开始监理制逐步引入IT业，“咨询监理”成为IT行业一块新的市场，目前，信息系统工程监理制度逐步得到社会认可，实施监理制有效保障了信息系统工程的安全和质量。

20世纪90年代测绘工程监理的概念应势而生。1995年黄朋显等提出测绘市场需要实施测绘监理，并阐述了测绘监理包括投资监理、工期监理和质量监理等内容。1996年后，在缺少国家统一测绘监理标准的情况下，一些测绘部门率先在攀枝花、深圳等城市实施了基础测绘项目和地形图动态修补测项目的测绘监理尝试，但这些测绘监理以质量监理为主要工作目标，并与质量监督检验有一定的相似性。2002年王威分析了测绘监理的必要性，将测绘监理分为政府测绘监理和社会测绘监理两种类型，并提出了各自主要的工作内容，论述了测绘监理与质量监督站的主要区别在于性质、深度和依据等方面。2005年3月孔祥元《测绘工程监理学》一书介绍了测绘工程监理的概念、理论、技术与方法，阐述了以投资控制、进度控制、质量控制、合同管理、信息管理、组织协调与沟通为核心的测绘工程监理内容，并以三峡施工、长江大桥施工为例进行了描述。2005年7月江苏省测绘局在颁布的《江苏省测绘条例》中首次从法定的角度提到了“承发包的测绘项目可以实行监理制度”，并在2005年12月制定颁发了《江苏省测绘监理管理办法》，为江苏省行政区域内进行测绘监理活动所具备的资质资格管理、监理范围、监理实施、罚则等提供了法定的依据，其监理主要内容与孔祥元描述的内容基本一致。该办法的出台为本项目的研究提供了很好的指导作用。2007年9月曾海滨介绍了测绘监理在厦门市岛西部测区1∶500全野外数字化测图项目中的应用，描述了监理工作的监理依据为《项目合同》《技术设计书》和《产品质量检查验收和登记评定细则》，并论述了监理工作的主要内容包括拟定工作计划、审查资源、监理质量和进度、协调关系、编写报告和总结等。

综上所述，针对城市中非常重要的大比例尺矢量地形图基础测绘项目，国内的研究和应用正处于发展阶段，迫切需要系统的理论框架、完善的方法体系，以及配套的科学合理的测绘监理技术文档，以支撑新形势下的城市测绘管理工作的迫切需求。

图1　监理研究技术路线

3　研究路线

针对大比例尺矢量地形图基础测绘项目，建立具有南京特色的全过程监理工作理论框架与工作方法体系；通过理论联系实践，将其应用到南京市的大比例尺矢量地形图基础测绘项目中；最后经过若干个周期的迭代深化，完善全过程测绘监理体系（图1）。

4　南京特色的全过程测绘监理体系架构研究

4．1　紧抓南京市测绘项目的特点是监理体系研究的基础

南京市大比例尺矢量地形图基础测绘项目的特点主要包括：

（1）项目实施工作组织架构发生重组。建设方和验收方由测绘主管部门承担，承揽方通过测绘主管部门直接组织项目公开招投标在全国范围内产生，质检方和监理方由测绘主管部门委托产生，需要制定一系列市场经济条件下的全新的规章制度与技术规定。

（2）面积大、周期短与资金相对有限形成反差。

（3）数据标准具有要求较高的技术和质量要求。

（4）同期参与的多单位间的技术力量与管理水平存在差异。

4．2　监理的参与促进多方制衡的测绘项目管理新模式的产生

正确的监理角色定位是开展监理体系研究的基础条件，也是引导和建立公平、公正、公开、有序的南京市测绘市场环境的工作基础。在南京市测绘监理体系中，生产单位的生产过程和质检单位的质量检查过程同时纳入监理工作范畴，在摸索与实践中形成了在建设方监督指导下的承揽方、质检方、监理方三方互相制衡的项目管理架构，代替了以往的委托下属事业单位管理的单方制约架构（图2）。

图2　传统到新型测绘项目管理模式的转变

4．3　南京市测绘监理体系是跨越生产前期、中期和后期的全过程测绘监理体系

针对南京市大比例尺矢量地形图测绘项目的特点，创建具有南京特色的跨越生产前期、中期和后期的全过程测绘监理体系。其中，在项目前期测绘监理工作主要以参与招投标过程和协助编写技术设计书为主，而项目中期和项目后期的“五二一三”（五控制二管理一协调三评价）则是测绘监理体系的核心内容（图3）。

图3　全过程测绘监理体系

4．4　《监理规划》和《监理实施细则》是监理的工作依据，其中“五控制二管理一协调”测绘监理模式是其核心内容

4．4．1　五控制

（1）质量控制：质量控制是监理的主要内容之一，从承揽方的技术管理、质量管理、人员技术水平、仪器设备状态和项目技术设计落实等方面实施全面的监控。尤其要重视开展多角度技术培训、监督承揽方内部质量检查制度的落实、多手段监理方法的综合运用、关注项目实施较弱的生产单位等工作。

（2）进度控制：进度控制是监理的另一项主要内容。要求承揽方编写总进度计划、月进度计划和周进度计划以及实际进度总结报监理方审核。另外，做好进度计划的准确执行、动态管理、及时控制和有效调整。

（3）投资控制：本着实事求是的原则，按合同要求，对符合检查要求的工序或最终产品，按程序及时进行工程检查计量；对承揽方申报的实物工程量进行审核并报建设方；监督建设方为实施进度提供资金上的保证。

（4）安全控制：包括信息安全控制和生产安全控制两部分内容。督促承揽方制定信息安全管理制度和现场生产安全管理制度并严格执行。(www.xing528.com)

（5）知识产权控制：督促承揽方制定知识产权控制制度并严格执行。

4．4．2　二管理

（1）合同管理：全过程地开展合同的管理工作，在合同的形成阶段，为建设方提供政策法律与技术监理，协助建设方与各方签订和合理有效的合同；在合同的履行过程中，监督合同各方遵守合同条款、纠正偏差。此外，做好合同纠纷的调解及合同的索赔工作。

（2）信息管理：准确记录项目实施及监理实施的全过程的工程技术资料；向项目的各级管理人员、参与项目生产的单位及其他有关部门提供所需要的信息，提高工作效率及准确率。

4．4．3　一协调

组织协调：组织协调工作为项目质量、进度、投资等目标实现奠定了基础。主要包括建设方与承揽方、质检方之间的协调、承揽方之间的协调、承揽方与质检方之间的协调以及监理方内部的协调等方面。

4．5　基于“缺陷扣分法”的《单位综合能力评价办法》是评价的工作依据

为了引导建立公平、公正、公开的市场竞争环境，遵循系统、科学、客观、可行的原则，综合采用定量和定性相结合的评价手段，创建和完善了基于“缺陷扣分法”的生产、质检和监理三方《单位综合能力评价办法》评价技术文档。根据相关监理记录及其他资料，通过带权百分制得分较客观地评定测绘生产单位、质检单位和监理单位的项目综合服务能力和应用水平，为测绘项目的管理和决策提供支持。

生产单位综合能力划分为质量控制、进度控制、安全控制及知识产权控制等四个评价特性；质检单位综合能力划分为质检工作组织、质检工作规范性、质检工作进度控制、质检成果等四个评价特性；监理单位综合能力划分为质量控制、进度控制、投资控制、安全控制、知识产权控制、合同管理、信息管理、组织协调等八个一级评价特性。

5　应用实践

5．1　应用简介

南京市大比例尺矢量地形图测绘监理体系已被成功应用到2004年度江北地区350km²、2005年度仙林、雨花、永宁地区380km²、2006年度浦口、横梁、上峰、将军山地区490km²的1∶500、1∶1 000、1∶2 000矢量地形图测图项目中，其中大部分成果也被应用到2007年度浦口、六合地区900km²的测图项目中。

5．2　监理实施程序

在签订监理合同后，全过程测绘监理随即展开。首先要搜集监理资料，细化监理的工作目标，架构团结协作、职责分清的监理工作组；其次分析项目基本特征，制定监理和评价工作依据，并报建设方批准；然后，组织召开技术交底会，发放监理、生产和质检的技术依据文档；接着监理组派驻现场，发放开工令，在实施“五二一”监理过程中，要执行科学、全面、严谨的监理工作制度（二十余项），填写系统、详细、定量的测绘监理各类工作表格（三十余类）；最后组织召开技术总结会，做好或配合完成各项评价，并完成监理总结编写和监理成果提交等工作。总之，针对项目开展的不同阶段，要制定不同重点的监理工作内容。

5．3　监理实施成果

（1）项目监理和评价依据成果：《＊＊＊项目监理规划》、《＊＊＊项目监理实施细则》、《＊＊＊项目生产单位项目综合能力评价办法》、《＊＊＊项目质检方项目综合能力评价办法》、《＊＊＊项目监理方项目综合能力评价办法》等监理体系技术文档。

（2）项目监理过程成果：项目监理过程中产生的各类指令、通知、报告、请示、登记表、记录表等文件和资料。结合“五控制二管理一协调”监理主要工作内容，包括监理工程师通知书、旁站监理表、监理月报（含会议简报）等“控制类”成果，监理信息收发文件登记表、会议纪要及签到表等“管理类”成果，以及监理协调记录及问题处理情况表等“协调类”成果，共计三十余类。

（3）项目监理总结成果：《＊＊＊项目监理报告》、《＊＊＊项目生产单位项目综合能力评价报告》、《＊＊＊项目质检方项目综合能力评价报告》、《＊＊＊项目监理方项目综合能力评价报告》。

6　研究结论

（1）南京市测绘监理体系及时、有效地应对了测绘管理转轨时期出现的新形势和新问题，同时为营造公正、公平的南京市测绘市场环境提供了科学、可行的管理手段。事实证明大比例尺矢量地形图的快速、高质量覆盖为南京市的城市快速发展提供了有力的空间信息基础保障。

（2）“五控制二管理一协调”监理模式成效显著。自2004年以来，通过历时四个年度跨越南京江南江北2 000余km²涉及全国11家甲级测绘生产单位共达25个标段的大比例尺矢量地形图航测成图项目的应用结果是：质量优良率和一次性通过率均为100%；四个年度的项目虽跨越南京年度各季节，但均100%按期或提前完成，摆脱了以往测绘工程经常延期的状况，并且随着监理体系的不断实践和完善，周期提前率越来越高，2007年度的7个标段平均提前10%的周期完成任务；通过招投标制度和监理体系的运作，累计节约了千万余元的资金投入；监理体系有效保障了信息安全与知识产权等。

（3）评价促进了测绘监理体系的完善和发展。通过承揽方、质检方和监理方项目综合能力评价，较系统、全面、客观地反映了各方在项目中的实际表现，该评价成果可协助测绘管理职能部门开展后续类似项目的合格供方选择，并实现从项目招标、生产、质检、监理、再次招标的闭合的、可操作的、科学的测绘管理模式。2007年度的招投标工作就是利用了前三年的测绘生产单位的综合能力评价结果，对符合同类项目投标的合格供方进行了初评定。

（4）被监理单位从消极被动监理逐步转变为积极主动支持监理，测绘监理体系逐步得到认可，测绘监理环境得到进一步完善。在监理体系应用初期，监理者和被监理者经历了必要的磨合阶段，通过由浅入深的沟通、协调、分工、协作，在建设方的督导下，从工作角度出发，承揽方、质检方和监理方建立了新形势下的博弈平衡。

（5）监理体系研究和应用成果具有较大的示范意义，具有较好的借鉴和推广价值。通过多年的应用实践，针对航测法大比例尺成图项目，提供了完善、可行的理论研究和应用实践技术文档，其他城市可以根据各自的实际情况加以利用和发展。

7　展望

测绘监理体系的研究是一个系统工程，目前仍存在一些问题还没有得到有效的解决和体现，需要我们在以后的工作中不断完善。例如：《监理规程》有待于快速出台；监理和质检的分工合作有待于进一步多角度研究；评价的手段和方法有待于进一步深化；监理工作有待于建立监理管理信息平台等。

参考文献

［1］黄朋显，杜永刚．浅谈测绘监理［J］．测绘软科学研究，1995（1）．

［2］刘天奎1∶1 000地形图动态修补测工程质量监理实践［J］．测绘通报，2001（12）．

［3］王威．我国应建立测绘监理制度［J］．测绘软科学研究，2002（1）．

［4］孔祥元．测绘工程监理学［M］．武汉：武汉大学出版社，2005．

［5］曾海滨．测绘监理在大面积数字化测图中的应用［J］．测绘通报，2007（9）．

（本文原载于《测绘通报》2008年第9期）