南京市城市规划研究中心十周年科技论文集：公众参与转型研究成果

规划公众参与的转型研究——以南京市为例

杨　静

摘　要：研究背景是中西方规划参与发展过程，分析南京公众参与的主要形式。南京总体规划修编中公众参与的组织过程，总结经验如综合运用多种参与形式、认真分析和回复参与意见、反映和采纳公众意见等，分析在制度建立、设计组织、参与对象、意见分析、技术方法方面的存在问题。结合总规修编的公众参与的组织案例，提出改进措施，要普及宣传、加强共享，健全制度、明确主体，扩充渠道、提升品质，重视回应、激发热情，精心设计、科学分析，供其他城市借鉴。

关键词：城市规划；公众参与；南京

随着经济快速发展及城市化进程加速，规划在引领城市建设与发展中，担负日益重要的作用。规划权力的规范运行与社会监督广受关注，倡导“开门规划”前提下，政府出台了系列的配套举措如“政务公开”“加强信访”和“依申请公开”等。规划工作的特点是工作繁杂、专业性强、公众理解难。规划工作面临着转型与发展，大力倡导公众参与势在必行。面临严峻的形势和厚重的责任，开展规划公众参与存在难度和压力，需要增强机遇意识、责任意识、忧患意识和紧迫感，借改革东风解难题，以创新思路谋发展。

1　研究背景

1．1　西方的规划参与发展过程

图1　Kingston阶梯（Kingston，1998）

1970年代的欧洲新社会运动被誉为“现代公众参与”的开端，美国称之为多元化运动。1973年联合国世界环境会议通过宣言——环境是人民创造的，为城市规划公众参与提供了政治和思想上的保证。美国一些城市中成立了社区改造中心或类似机构，大量规划师参与帮助居民学习社区建设的知识和技术。城市规划过程中让市民参与编制和讨论，并反映在规划决策中。1970年代后，美国种族冲突和越南战争受到激进思潮影响，哈维（David Harvey）提出“社会公正和城市”，公正概念因时间、场所和个人而异。1980年代产生的联络性规划（Communicative Planning），规划师在决策过程中如何发挥更为独到的作用，以改变那种传统的被动提供技术咨询和决策信息的角色，运用联络互动的方法以达到参与决策的目的。1990年代，出现以交往型规划（communicative planning）为标志的公众参与。Weidemann和Femers（1993）提出了一套新的参与阶梯，Kingston（1998）对此做了修改，称为Kingston阶梯。与Arstein阶梯不同的是，Kington阶梯是基于决策过程中政府赋予公众权力的层次而划分公众参与程度的。

1．2　我国的规划参与发展过程

我国城市规划制定过程中的公众参与大体划分为规划成果保密、规划成果公开，原则性的参与和制度化的参与、全过程的参与五个阶段。公众参与正逐步发挥出越来越重要的作用。在规划过程中有不同程度、形式的公众参与，多数参与的层次比较低，主要形式是事后的、被动的、初级阶段的参与，参与阶梯的处于“象征性参与”的“通知”（Information）和“咨询”（Consultation）阶段。在城市规划制定过程中，真正意义上公众参与不仅包括被告知信息、获得咨询和发表意见等法律赋予公民最基本的权利，更应当包括面向规划全过程的决策性参与。

表1　我国城市规划公众参与发展主要阶段

2　南京的规划公众参与现状

公众参与的方法繁多，因地制宜、灵活运用，建立各地方或城市的公众参与的应用框架。2008年1月《城乡规划法》正式颁布实施，将城乡规划工作按性质简要划分为城乡规划制定、城乡规划实施、城乡规划修改、监督检查四个部分，以南京市为例，分别进行公众参与形式的具体分析。经分析和推敲，规划参与按照参与阶梯理论还基本上属于受限制的低层次参与。面对技术发展和社会进步，以“尊重民意”的原则，考虑现实条件和制约因素，实现社会与经济效益双赢，相应调整具体参与形式、管理部门、参与范围、参与深度。相对于美国的城市规划公众参与，参与方法大同小异，关键在于参与的实施范围和效果，美国提倡参与的时间较早，方法运用较为成熟，社会民主氛围较浓郁，民众的参与维权意识较高。脚踏实地，扎实工作、长期推进，不能流于形式，实事求是开展务实分析，全部项目中开展公众参与的项目比例，参与的具体阶段，是否达到全过程参与。

表2　南京市城市规划公众参与的主要形式

表3　美国城市规划公众参与技术方法

来源：1979《地区政府规划实践》，转引自大卫·马门，1995

3　案例分析

南京新一轮的总体规划修编（2007—2020）的工作，恰逢《城乡规划法》颁布实施后不久，修编过程中高度重视公众参与。配合修编工作，组织开展了多种形式的公众意见征询。经过参与对象调查选择，调查问卷构思与设计、多渠道的问卷发放与收集、社区访谈开展、社区宣传筹划、到意见梳理采纳，经过规划部分和规划设计单位、规划院校的通力配合，历时3年多的忙碌、紧张和艰辛的工作，使得数以万计的市民参与修编过程和了解规划方案。

3．1　组织参与

总规前期阶段，2007年9月结合南京总体规划修编启动，市规划局联合《南京日报》等新闻媒体，举办了“2007年南京城市规划市民咨询意见”活动，就即将开展修编的城市总体规划需要重点关注的重点问题，进行了媒体调查和社区调查，对确定城市总体规划修编工作的重点和指导思想提供了很好的建议和启发。市民参与热情非常高，开展和收集过程历时1个多月，累计共收集到15 965份意见。从2007年9月至2008年9月完成调查结果分析工作。

图2　南京市城市总体规划修编技术路线

总规纲要阶段，在2008年7月开始，市规划局联合高校专业团队组织开展专题调查，用科学的社会调查的方法和公众易于接受的方式，就总体规划纲要初步方案的主要内容广泛征求公众的意见。2008年10月开展了南京城市总体规划修编专题研究、专项规划公众意见网上征询。2009年上半年用一个半月时间进行社区走访、随机调查和深度访谈，对加强社会各界对城市总体规划内容的了解，广泛听取公众对总体规划方案的意见，进而为制订城市总体规划成果提出了众多有价值的建议。

总规成果阶段，市规划局从2009年4～6月底完成规划成果草案编制。7月期间在南京市规划建设展览馆召开了“总规成果草案”公众意见征询新闻通气会，并在南京市规划建设展览馆会议室分别就城市目标定位、空间布局、名城保护、交通市政等重点内容进行专项解答，由负责相应专题研究和专项规划的项目负责人接待、解释和介绍工作。市规划局将规划成果草案在规划展览馆进行了为期30天的公告，南京规划局网站上同步公布征求意见，同时规划成果草案还到十三个区县进行了宣传和市民意见征询，参与的公众对城市规划成果草案提出了许多有价值的意见和建议。2009年，《南京市城市总体规划（2007—2030）》成果草案公众意见征询的规划调查，“总规成果草案”公示期间，公众参与踊跃，截至2009年7月31日，共收到各方意见3 392份。其中，公众意见征询表填写3 224份，包括市规划建设展览馆现场收取2 293份，市规划局网站直接填写的反馈意见有311份，规划进社区收取620份；以自由形式参与意见对象有168份，包括电子邮件41份，各方书面信件127封。

图3　南京市城市总体规划专题研究和专项规划

3．2　总结经验

总规修编中的公众意见征询的过程，积累几条宝贵经验。

3．2．1　综合运用多种参与形式——精心组织

针对工作的不同阶段，综合运用规划调查、社区访谈、社区宣传等不同参与形式。整个工作安排，兼顾周末和工作日合理确定调查时间，精心选取派发规划宣传资料，印刷精美的城市地图，提出很多激励参与的方式。针对进社区的方式，拟定进社区的待选地点，分析其合理性和科学性。规划宣传方面，统筹兼顾南京城市媒体、规划行业媒体等，选择和接洽相关报纸媒体，以达到较好的宣传普及规划知识的社会效果。总规修编公众的发动与参与都是空前的，截至2009年7月底，先后有多家媒体对规划展览进行了专题采访报道，据初步统计，报纸的报道有几十篇，参观展览者达数万人次。规划修编主要负责人还多次通过电视媒体进行专题讲解，宣传总体规划成果，取得圆满的预期结果。为鼓励和吸引更多的市民参与，给与提出好建议的问卷填写人发放荣誉奖状、给予参与奖金、邀请部分参与市民到规划部门进行座谈等。

3．2．2　认真收集和分析公众意见——如获至宝

社区宣传和网络宣传、媒体宣传使得南京市民对规划了解的程度加深了，社区访谈的面对面地交流增强了参与者对规划的直观理解，为规划局积累大量宣传资料，并获得了非常宝贵的公众反馈的一手原始资料。由于收集到问卷数据量非常庞大，为更好地在修编过程进行再度利用和分析，规划局建立了数据库长期保存，数据汇总、筛选和分析的工作量相当繁杂，多层次、多角度数据整理、分析、挖掘过程较为漫长艰辛，对市民意见进行横向和纵向对比分析，总结出一些客观实用统计规律和统计方法。大批具有很高的规划素养和前瞻眼光的非专业热心人士主动出谋划策，与之建立了良好的沟通交流渠道。公众参与的行为得到有效呼应，避免公众意见石沉大海，调动大家的参与积极性。

3．2．3　有效反馈和采纳公众意见——受益匪浅

市民海量意见，扩宽了规划思路，是规划人员对规划实施效果有了更明确的认识，对规划修编提供了宝贵资料和开拓性的建议启发，为规划工作指明了方向。如表4所示，总规前期阶段，在总体目标方面，通过市民意见咨询广泛收集，根据总结归纳的市民最关心的内容百分比和排序，规划主管部门和编制单位明确规划修编的指导思想，制定修编技术路线，明确必须解决的重点难点，制定专题专项研究计划，邀请国际国内知名专家领衔编制18个专题研究和18个专项规划。总规纲要阶段，对市民关注的社会公共设施进行深化研究，对交通发展目标特别是慢行交通、停车泊位进行了深入调查和专题研究，提出切实可行的解决方案，并就重点问题开展专家咨询和论证会，听取专家意见。依据市民的公众参与咨询结果，规划编制工作调整确立了“优先关注生态环境资源的保护、更加重视历史文化的保护利用、科学确定城市发展的目标定位、优化完善城乡空间的规划布局、充分发挥交通体系的引导作用、加强区域协调和城乡统筹发展”六项规划修编重点内容。总规成果阶段，市民关注的问题涉及城乡社会经济发展的方方面面，既包括总体规划技术本身的内容，也涵盖了很多对城市规划建设的其他意见和建议，但总体上集中在城市发展定位、城乡交通规划、生态环境、名城保护、市政工程等方面。属于总体规划层面的问题，对总体规划提出完善或修改的意见和建议；不属于总体规划层面解决的问题，但对指导下层次规划有一定借鉴意义的意见和建议；属于城市发展和规划实施层面的意见，在规划实施时序上予以回答，酌情通过近期建设和远景展望予以分析采纳。

表4　总规修编的公众参与阶段汇总分析表

续表4

3．3　存在问题

规划部门面临城乡区域协调发展面临新挑战，开展改善民生、促进社会和谐的工作，需要鼓励和支持公众参与城市规划。公众参与的实效，受到很多影响因素和条件制约，存在着很多难题需要破解，仍有很多不足和遗憾。

3．3．1　规章制度不完善(www.xing528.com)

国内从八十年代开始讨论城市规划公众参与，缺少公众参与的实质性内容规定，造成制度建立和实践推广方面的尚未全面推行。南京规划部门在2009年才有有关政务公开具体执行的规定，一定程度上还是部门内部的操作规则，法定性和规范性不够，还缺乏有效的强制性和约束力存在较大的尝试和倡导性，具体的实施效果还有待实践的检验。

3．3．2　设计和组织不够

大规模的城市建设和快速的城市发展，仓促建设而未能及时开展公众参与。规划许可环节的公众参与较多，而规划执法环节相对缺乏，参与程度相对较低。南京的规划编制和建设项目的批前公示，已配套有相关制度，项目公示时间一般10天，规划公示30天，公示地点位于规划部门网站、规划展览馆，短暂的公示期和2～3处的公示地点，参与的深度和组织还有待挖掘。考虑到规划普及和规划宣传的效果，规划调查专业深度不高，调查问卷某种意义是作为规划宣传单，有针对性的具体意见调查、科学分析略显不足。

3．3．3　参与对象范围窄。

“总规成果草案”公众参与活动，参与对象的户籍、年龄、职业、学历、居住地点、工作地点分组进行分析。

图4　参与对象的户籍、年龄、职业、学历、居住地点、工作地点分析图

总规修编针对本地城市社区居民专门展开了调查，但是对于在城市短时间生活的人群，暂住和流动人口问卷发放较少，如高校学生、城市农民务工者，农村地区的居民意见征集没有专门征集。规划专业性门槛较大，不同群体对规划信息掌握和理解程度不平衡，长期存在重专家轻市民的现象，更愿意听取专家而非市民的意见。政府认为通过专家参与更能寻求规划方案的科学性和技术合理性。专家意见能否公平兼顾社会各方利益，中立性、科学性有待考验，不能简单地代表公众意见。参与对象范围要扩充，多聆听高校学生的想法意见，多采纳进程城务工者的朴实想法，多征求农民兄弟的肺腑之言，使规划工作更到位。

3．3．4　意见分析不合理

公众意见出发点各不相同，表述方式千差万别，建议方向五花八门。需要慎重考虑，判别其公正性和代表性，平衡、协调使整体利益最大化，维护社会公平，兼顾弱势群体。公众信息获取的不对称、不及时，使很多人丧失参与机会，比如采用网络问卷则局限于网民，很多普通市民被排除在外，科学性和合理性的甄别，必须区分代表人群，不能以偏概全，不能乱扛公众招牌谋取私利。统计口径和资料不规范，基于不同的类型、规模、内容，无法纵向比较，作为科学的调查和研究需要长期持续跟踪，横向调查与纵向调查相结合，多次调查结果进行分析比对。

3．3．5　技术运用不科学

科学、系统的调查不仅是把握城市发展的客观规律，认识城市未来发展的基础，还是创造未来、改变未来的重要的现实依据和客观准绳。一是规划编制成果科学性问题，依赖于规划者思想理念和技术水平、编制时间是否充足、编制过程是否规范、编制方法是否科学、规划决策是否有民主参与。如果规划的权威性、科学性、可操作性不足，各层次的规划成果相互冲突和矛盾，会造成规划成果雪藏，不堪公众检验和实践考验。二是要考虑规划参与过程本身的科学性。南京公众参与大多是信息单向传递，包括政府信息的公众知情和公众意愿的政府获取，缺少信息的双向交流，效率较低。国外发展成熟的辅助信息手段应用不足，技术手段与公众的认知距离较远，信息交流和处理反馈缺乏应用性开发，尚未形成一种科学性的主导手段，对规划决策的影响甚微。

3．4　改进建议

“文无定式，法无定理”，城市规划公众参与无固定模式，参与的对象、方式、方法和渠道会不

断扩展。

3．4．1　普及宣传，加强共享

加强规划资源共享，存在很多工作要实施。一是要进一步明确规划公开的范围以及具体公开的形式、方法等。二是处理好各层次规划成果的衔接问题。首先要处理好城市规划应当处理好与城市经济社会发展规划、城市土地利用规划等规划之间的关系，建立可供市民查阅协调一致的城市整体规划。其次，要梳理好城市总体规划与控制性详细规划、修建性详细规划的关系，避免发生规划成果之间的前后矛盾，全力抓好规划成果的质量，接受全社会对规划成果的检阅。提高公民素质，加强参与宣传。从公民素质抓起，提高人们的文化修养和主体意识，加强宣传，使得公众对公众参与城市管理有更明确的概念，对其权利和义务有更清楚的认识，提高公众参与的积极性。

3．4．2　健全制度，明确主体

我国现有的法律条例中对公众参与问题阐述不是很完善，制定或完善相关法律显得尤为重要。制度建设先行，明确参与程序。健全的公众参与机制为市民参与城市建设管理提供了可行的道路。美国和德国尽管参与的机制不完全一致，但都具有类似的脉络：市政府或规划局提出规划议案—以公众听证会或通过传媒等形式向市民公告，提供相关信息—公众就规划议案提出意见和建议，反馈给市政府—有关部门积极反应，针对意见和建议展开分析—修改后的议案公示—公众再度评议—议案决策，在具体的城市规划方案决策以后，公众同样有评议的权力，只要有法律依据，同样可以再施加影响。即使公众同意规划方案，也并不意味着公众参与的停止，在规划建设的实施阶段，公众同样可以参与到监督的过程中去，这种公众参与机制是连续性的，贯穿到整个城市管理规划的过程。

西方国家的实践经验表明，公众参与作用的发挥不是在个人层面，而是在非政府组织、社区团体活动的层次上，最能够显著地表现出来。利用非政府组织、社区团体，通过居民参与进行居住区的整治更新，已经成为一些西方国家城市建设管理的组成部分，政府也出台了相应的政策法规对此加以支持。

3．4．3　扩充渠道，提高品质

除了人民代表大会外，听证会现在广泛采用，可以加大听证会的使用范围，同时开展各种公众评议会议，为公众参与提供更多的平台。利用传媒，网络等手段和社区自治的平台收集公众意见，同时做出意见的受理情况解释。针对不同的城市管理中所出现的问题，创新不同的参与方式，使公众有机会和平台参与到城市的建设管理中去。

问卷发放的对象范围直接牵涉到收集信息的到有效性和科学性。还需要进一步扩大问卷的发送渠道和方式，发送到乡村地区、高校和科研院所、企业园区等，如果经费允许，可以主动邮寄问卷给城市和乡村居民。与部门和社会组织开展合作，协助发放和回收问卷等。调查问卷发放不能流于形式，要以回收到高质量的问卷为目标和重点。为了确保问卷的回收率，多提供现场回收问卷的机会，比如展览馆和进社区活动，避免市民产生邮寄费用，展览馆随时接受市民的填写的问卷，进社区时给在场市民充裕的时间填写问卷。在规划展览馆和进社区的现场，提供咨询服务，细心讲解，帮助市民更好的理解规划，填出高质量的问卷。鼓励市民通过免费的方式填写问卷，比如网站在线填写问卷，电子邮件发送问卷。

3．4．4　重视回应，激发热情

建立完善的公众意见回应机制是重中之重，要确保公众参与热情，在反馈基础上实现再参与。参与贯穿城市规划编制的全过程，规划草案形成之前需要听取公众意见，草案公布之后同样需要征询市民建议。南京规划局网站的局长信箱，服务于广大网民，是网络参与规划的重要渠道，每年的来信在千余份，均及时回复。机制上优化调整，规划服务社会化，建议吸纳民间组织和社团、或企业参与规划咨询服务工作。有选择进行物质奖励，提高广大市民参与的积极性。缺乏公众真实的意见和建议，会陷入政府部门一把抓，公众被动接受的局面。

3．4．5　精心设计，科学分析

公众参与的组织设计，需要更好地听取专家和规划工作者、普通市民广泛意见，既有针对性，兼顾科学合理，考虑市民接受程度，语言尽量通俗易懂，避免过多行业术语，布局要美观大方，调查问题要科学合理。综合运用新技术，将纸质问卷及时录入数据库，及时统计分析，挖掘数据的利用价值。比如采用Internet信息技术开展网络调查，运用手机问卷调查、互动式电视调查等新的模式，完善调查问卷的处理软件，缩短数据统计和分析时间，通过问卷设计系统预先对问卷进行多因素比对评分，社会调查开展会更加深入，缩短资料再利用的周期，产生综合效益会更多。

4　结语

“十二五”是南京建设更高水平小康社会并率先基本实现现代化的重要时期，是加快转变经济发展方式、创新驱动产业升级的转型时期，也是“办好青奥会、建设新南京”的关键时期。针对修编的不同阶段综合运用参与形式，将开门规划落实为行动纲领，缺乏成熟模式和经验借鉴，边摸索边尝试，结合地方特色和工作需要来设计和组织公众参与。规划公众参与是民主与法制完善和成熟化的表现，对城市发展和社会进步影响深远，已被纳入政府信息公开的法定工作范畴。公众参与取得良好的成效，为科学确定规划修编工的重点、修编计划和技术路线提供重要参考，对总规的专题专项的内容，对南京的城市性质与发展目标、城镇体系、综合交通、市政工程方面的具体建议，成为确定规划方案、协调矛盾、充分反映市民需求的支撑依据。南京在总规阶段的实践，是总体规划编制过程的“开门规划”的敲门砖，规划公众参与是一条漫漫长路，需要不断地摸索前进，走出一条阳光大道。

参考文献

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Public Participation Transformation in Urban Planning——Taking Nanjing as an Example

Yang Jing

Abstract：Based on Chinese and western public participation process，this paper analyses the main participation forms of Nanjing．The public participation process in the Nanjing master plan revision，this paper sums up experience such as using many kinds of form，analyzing and responding in earnest，reflecting and adopting public views．Then it analyses problems about system establishment，organization design，objects of participation，analysis on public opinions，technique means．This paper proposes the ways to promote public participation taking Nanjing as example．It puts forward to intensify publicity，share resources，improve the management system，clear the participation objects，expand channels，enhance the quality，response opinions seriously，generate excitement，design meticulous，take scientific analysis，etc．It may be used for reference for other cities．

Key words：Urban Planning；Public Participation；Nanjing

（本文原载于《城市发展研究》2011年第12期）