南京市涉农镇街城乡规划探索成果

基于城乡统筹的涉农镇街规划工作探索——以南京市涉农镇街城乡统筹规划为例

叶菁华　陶德凯　王耀南　刘正平

摘　要：文章简要分析了欧美发达国家乡村建设发展实践进程，指出了现阶段城镇化水平下南京开展城乡统筹规划的重点。以近期开展的试点镇街城乡统筹规划编制工作为例，重点介绍了南京在城乡统筹规划工作方面的创新之举。从规划编制工作完成后，主管部门、试点镇街、专家学者、规划编制单位和社会公众等规划参与主体对本轮城乡统筹规划的评价着手，总结了南京开展城乡统筹规划工作的有关经验。

关键词：城乡统筹规划工作；南京；涉农镇街

1　前言

近年来，南京社会经济发展水平已迈入了快车道，发展的势头不可阻挡，人口总量和城市化水平不断提升。全国六普数据显示，2010年年底，南京市总人口突破了800万，城市化水平为77．6%。但与快速提升的城市化水平相对应的是，城市化发展质量不高，尤其是外围城镇的城市化水平提升较慢。研究表明，南京主城的经济发展质量、城市建设水平、空间环境品质等并不逊色于苏南经济发达城市，但长期偏重的城乡二元结构，导致外围郊区县特别是广大农村地区的城市化水平、城乡空间品质较低，影响了南京城市整体的发展水平，难以与南京特大中心城市的地位相匹配。因此，在高水平的城市化率下，如何加快农村地区现代化建设，尤其是促进外围涉农镇街地区的长足发展，成为当前南京市建设特大中心城市的重要工作之一。

2　战后发达国家乡村建设实践

在工业革命的强大推动力作用下，欧美发达国家较早完成城镇化进程，英美德等老牌资本主义国家在战前就达到了75%的水平，法国、意大利也达到了55%，这一时期的城镇化形式主要表现为人口从乡村向城市或较高人口密度地区转移的过程。战后发达国家的城镇化模式（又称再城镇化）呈现出不同以往的特征，主要分为两种，一种是老欧盟为代表的城镇化主流方向，即乡村人口不一定向高密度地区转移，而是就地改变生产生活方式，造就一座座“新城镇”，这就是欧洲“撒芝麻”式的“城镇增长”方式；另一种是美国、加拿大和澳洲为代表的城镇化主流方向，即城镇人口和二三产业向乡村地区流动，造就了“无边的城镇”，这就是美国“摊大饼”式的“城市蔓延”形式。

发达国家的城乡经济社会发展现实表明，尽管他们较早完成了城镇化进程，又出现了两种不同的再城镇化发展模式，但是高城市化率并没有带来城乡经济社会发展水平的整体提高，如二战结束时英国城镇化率为80%，但仍有66%的乡村住宅没有电力供应，10%的住宅没有自来水供应，堆放厨房杂物和睡觉都在一间房子内，42%的乡村村庄（教区）没有下水道等等，实际上，英国的乡村代表了当时大部分工业化国家的乡村状况——高城市化率未必意味着乡村可以得到城市的反哺。正是基于城乡经济社会发展水平呈现不协调的现象，欧美发达工业化国家在战后开始关注乡村发展问题，研究乡村发展政策，投入大量的公共财政资金来建设和发展乡村，以提升城镇化的发展质量：1950—1960年代，欧洲乡村发展主要围绕粮食安全问题展开，美国则以基础设施条件的改善，解决农民住宅问题；1980—1990年代，随着人口向乡村地区转移，欧洲发达工业化国家开始全面关注乡村基础设施建设问题，美国乡村发展则围绕工业和服务业向乡村地区转移开展；1970—1980年代，欧洲发达工业化国家通过乡村更新和区域发展政策来实现稳定农业经济和乡村人口的目标，美国则关注社会冲突，通过加大公共投资来解决城市中心区衰退问题，乡村问题则交由私人主导的房地产市场来运作；1980—1990年代，欧洲国家从区域协调发展的角度将整个乡村生态环境纳入了城市乡村生态环境的保护范围，美国则开始推行紧凑型城市发展模式，重新关注城市边缘和郊区建设起来的居民点；1990年代以来，欧美国家统一观点，把城市无度蔓延看做是高城市化率时期城乡发展不协调的主要原因；新世纪欧洲发达工业化国家全面推行欧盟的共同农业政策，以综合和可持续的方式推进乡村发展，美国则以新城市规划和理智发展的方式建设城市。

纵观欧洲和美国在城乡发展模式上的差异，欧洲人坚持以乡村为中心的城镇化道路，他们拥有悠久的乡村居住历史，依靠不断改善乡村居住条件来提高生活质量，逐步把乡村的基础设施和公共服务设施条件提升到城市水平，把农业生产留在了田间，从而实现了城镇化；美国、加拿大和澳大利亚等国家则走的是以城市为中心的城镇化道路，它们是工业革命的产物，大规模的移民进入美国、加拿大和澳大利亚，一开始就居住在城市，城市始终支配着他们的经济命脉，他们通过一座座的城市建设，实现了城镇化。尽管发展模式不同，但欧美发达工业化国家在城市化率到达一个稳定的水平时，在可持续发展理念的指引下，其城乡发展都取得了一定程度上的成功，这些都离不开各国土地、财政、空间规划管理政策的保障，尤其是规划建筑管理政策，强调了乡村发展必须规划先行，而且规划方式是自下而上有地方社区为主导的；乡村建设必须在严格的土地和空间规划管理下开展；平面分区规划必须包含容积率、组团式布局、农业分区、可转移开放权、环境限制、城市发展边界等内容。

3　城乡统筹规划内涵

借鉴西方发达工业化国家乡村建设发展经验，要构建一个可持续发展的乡村经济、社会、生态环境基础，就必须有一个科学的规划引领。为提升南京市域城乡经济社会整体发展水平，2010年7月，南京市委、市政府出台了引领未来南京城乡发展的《关于加快推进全域统筹，建设城乡一体化发展的新南京行动纲要》，指明了南京统筹城乡发展的总体方向、主要目标和实施路径，并于2011年年初，确定了六合区竹镇镇等11个镇街作为统筹城乡发展先导试点镇街（见图1），先行开展城乡统筹规划工作。

城乡统筹规划有别于城市规划，也不同于村庄规划，其规划的空间载体主要为农村地区，但每个镇街都有或大或小的城镇集中建设区；其规划面对的社会群体是农民，但从事规划编制工作的则主要是城市规划师；其规划的经济基础主要为农业，但统筹城乡发展又不能仅仅依靠农业空间的规划来实现农村地区的全面发展。因此，本轮南京市城乡统筹规划势必将在原有小城镇规划编制体系和内容上，作出一定的创新和提升。这就需要规划管理部门、区县主管部门、试点镇街、规划编制单位等多方主体共同参与、共同努力，在原有规划成果和新近的规划研究基础上，将镇街最新的发展需求落实到新一轮城乡统筹规划中，保障规划落到实处，编以致用。总体来讲，笔者认为，城乡统筹规划主要包含三个方面的内涵：

统筹城乡社会发展，核心是要扩大公共财政覆盖范围，尤其是要覆盖到农村地区，积极发展农村公共事业；加强农村基础设施和环境建设，繁荣农村文化，办好农村教育事业，促进农村医疗卫生事业发展、健全农村社会保障体系，实现城乡基本公共服务均等化。

统筹城乡空间发展，关键是要集中、集约利用土地资源，提高土地利用投入强度，提高土地利用效率。一方面，划定城乡建设增长边界，确保各项建设集中在规划建设用地范围内，避免分散建设；另一方面，要在有条件的农村地区实施“农用地整理”，通过复垦农地、指标流转等手段，大力提高农村土地的利用效率。

统筹城乡产业发展，就是要根据产业现状分布特征，强化资源整合度和提高资源利用度并举，在城乡空间内合理划定各类产业分区，构建特色产业集群，并赋予不同产业分区差别化的绩效考核制度，促进城乡产业健康、有序发展。

图1　基于不同区位特征的南京统筹城乡发展先导试点镇街分布示意图图片来源：作者自绘

4　南京城乡统筹规划工作基础

为确保南京新一轮城乡统筹规划的顺利实施，切实解决农村地区存在的问题，南京市规划局在充分分析农村地区发展面临的现实条件的前提下，开展密切的调研，同步开展专题研究，明确规划编制项目及其主要内容，做好规划的基础性工作。

4．1　做好基础研究，出台涉农地区规划编制标准

针对农村地区生态资源丰富、环境景观优美，却缺乏规划有效引导或规划水平参差不齐的现象，南京市规划局以国家有关小城镇规划编制法规为基础，结合南京农村地区发展现势状况，开展专题研究，出台了《南京市农村地区规划编制技术规定》，既是作为农村地区编制相关规划的技术规定，也是促进缺乏规划的农村地区，加快推进规划编制进程的一项依据。同时，针对农村地区基本公共服务设施缺乏或公共服务水平低下的情况，以实现城乡基本公共服务均等化为目标，出台了《南京市农村地区基本公共服务设施配套标准规划指引》，作为提高配套农村地区公共服务设施和农村地区基本公共服务水平的技术标准。

4．2　强调与相关规划的衔接

为保障本轮涉农镇街城乡统筹规划的可操作性，强调要以城市总体规划和区县总体规划^[1]为依据，做好试点镇街城乡统筹规划与上位规划的对接；以区县和镇街“十二五”规划的相关数据和指标作为城乡统筹规划编制的社会经济发展目标；以土地利用总体规划的相关刚性要求作为依据，土地综合整治规划为纽带，做好试点镇街城乡统筹规划与相关规划的衔接工作。

4．3　明确规划编制项目

通过调研试点镇街自然资源条件和现状建设特征，听取试点镇街对城乡统筹规划编制及管理的认识和城乡统筹规划内容的了解程度。通过与区县住建局等规划建设管理部门的座谈，进一步明确各试点镇街本轮城乡统筹规划拟编制的项目，即新市镇总体规划^[2]、近期建设地区控制性详细规划^[3]及每个试点镇街1～2个新社区详细规划。同时，结合镇街原有规划基础，将本轮试点镇街城乡统筹规划编制分为新编、修编、调整和深化等四种不同类型。

4．4　强调各类规划城乡统筹内容

市规划局城乡统筹处以“统筹城乡发展”相关政策内容、城乡统筹规划编制重点关注的内容为基础，根据确定的三类规划项目，分别出具规划编制技术要求，即“城乡统筹规划编制技术要求”的样本格式。

4．4．1　新市镇总体规划

新市镇总体规划强调按照“整镇推进”的原则，合理确定镇村体系的结构与布局，尤其是确定新社区（保留、保留扩大、新建的农村居民点）的数量、规模和空间布局以及不再保留的农村居民点。开展进行经济分析，测算城镇建设用地、农村集体建设用地及农用地等各类用地的总量，保障农用地不减少的基础上，实现用地总量的平衡。同时，确定分阶段实施规划的目标和重点，合理制定2015年、2020年和2030年三个阶段的城镇发展目标和发展规模，明确近期空间布局和重大设施安排，衔接土地利用总体规划，引导城镇远期发展方向。

4．4．2　近期建设地区控制性详细规划

近期建设地区控制性详细规划强调根据区县总体规划等上位规划，确定河流水系、高压走廊等强制性内容的控制要求。合理组织地区交通，确定公共服务设施和基础设施配套等，通过集中建设地区空间引导，塑造镇街特色。

4．4．3　新社区详细规划

新社区规划则要求在分析土地资源状况、建设用地现状和社会经济发展需要的基础上，依据上位规划相关要求，确定新社区的规模，并配套相应的公共服务设施。具体负责各区县规划管理工作的规划分局、住建局依据编制技术要求样本格式，结合各镇街特点和发展条件，出具各规划项目具体的规划编制技术要求。

5　南京特色的城乡统筹规划工作方法

为稳步扎实推进试点镇街城乡统筹规划工作，确保规划成果能够顺利按期完成并编以致用，本轮南京试点镇街城乡统筹规划工作以“全域统筹、一体发展”为总体思路，以“土地重整、村镇重建、要素重组”为实施路径，以土地综合整治为切入点，注重与上位规划的衔接，强调各类规划的融合。同时，在规划的组织编制工作中，南京市规划局着力夯实工作基础、创新工作方法、探寻工作路径、健全工作措施，力求在保质保量完成本轮规划编制工作的基础上，形成具有南京自身发展特色的城乡统筹规划编制技术方法和编制管理章程。

5．1　创新规划组织方法

本次城乡统筹规划的重点工作之一是要确保规划成果的可操作性和实施性，突出强调了规划的“落实”。因此，在规划组织编制工作伊始，就着力改变既往由规划部门牵头组织编制规划的方法，实行“以试点镇街为主体，市规划局直属分局、区县住建局等规划管理部门配合，市规划局城乡统筹处负责技术指导”等多方协调的方法开展相关工作。在积极调动规划实施主体——试点镇街的积极性的同时，也让试点镇街的主要领导、规划建设管理人员参与到规划中来，全面了解规划编制的全部过程，建立表达观点和建议的渠道。

5．2　遴选优质规划编制单位

为提高规划编制质量，规划管理部门与试点镇街就规划编制单位的选择进行多轮协商和讨论。在充分考虑到规划编制工作的延续性的基础上，结合基层部门横向比较后意向性的选择，市规划局有关直属分局和区县住建局综合平衡后公开比选，确定7家设计单位承担统筹城乡发展先导试点镇街的规划编制工作。这些中选的规划单位均为南京市内长期从事城乡规划工作的优质设计单位，既对南京城乡发展现状有着较为详细的了解，也具有实力较强的设计团队和丰富的规划编制实践经验。

5．3　开展工作阶段性核查

规划管理部门在明确各试点镇街编制项目后，梳理规划编制工作的总体进程，根据先期确定的时间进度安排，重点开展了“规划前期的准备工作”和“规划评审成果”两个阶段的核查工作。此外在“抓两头”的基础上增加了编制进度核查、评审成果完善工作核查、公示核查等几个阶段的推进指导工作。在规划编制单位进驻现场、开展前期调研后，对前期准备工作进行核查，是为顺利推进试点镇街各项规划编制工作，确保各设计单位在方案前期能够切实领会城乡统筹规划的主要内容以及各试点镇街的主要发展需求，提高工作效率；在规划初步成果完成后，对规划评审成果进行核查，保障规划成果能够切实落实城乡统筹规划相关政策要求及地方政府发展需求，确保规划成果的可操作性和实施性。

5．4　制定工作例会制度

确定试点镇街的规划编制项目后，市规划局制定了工作例会制度。一是每月不定期召开规划编制工作推进会，集中项目组交流规划编制经验和遇到的问题，探讨解决问题的办法；二是到相关试点镇街现场，与各项目组就规划编制工作中存在的具体问题展开讨论，寻求解决问题的方式方法。

5．5　制定“1＋x”图表

为客观记录各试点街镇的基本情况，及时梳理各街镇的功能定位、发展目标、城镇规模，镇村体系结构、公共服务设施配套等内容，南京市规划局在规划工作开展前期设计了“一表多图”的规定版式，先行引导规划编制单位提炼相关规划内容，形成简要的规划成果。一方面，便于对各镇街规划成果进行分类比较及统计，推进城乡统筹规划成果的批量管理及动态维护工作；另一方面，这种节约成本、便于携带的简装图表也利于试点镇街规划成果的汇总宣传。

5．6　举行“规划师乡村行”活动

为宣传南京统筹城乡发展成果，展现南京规划师的风采，南京市政府与中国城市规划学会结合试点镇街城乡统筹规划编制工作联合举办“规划师南京乡村行”活动。这次活动既是作为2011年中国城市规划学会年会的主要内容之一，同时也是规划师加快提高业务水平，主动服务城乡统筹发展的一个有益尝试。活动期间，以试点镇街城乡统筹规划建设为主题，在市广播电台开办直播访谈系列节目，每期邀请一个试点镇街的主管领导、区县规划建设管理人员和一名规划编制单位的规划师，在宣传试点镇街城乡统筹规划建设成就的同时，调动各方的积极性和参与度，受到基层规划建设管理人员、规划师及广大市民的好评；同时，以规划成果公示为契机，开展“规划进村庄活动”，通过电台征集的方式，邀请市民和村民参与到城乡统筹规划成果的公示中，听取其意见和建议，扩大统筹城乡发展社会认识度，得到参与人员的高度赞誉。通过“规划师南京乡村行”活动的开展，及时整理相关规划内容和各项服务工作，总结经验，将相应的成果纳入城乡统筹规划工作要求中，为全面开展城乡统筹规划工作奠定基础。

6　南京城乡统筹规划的综合效果评价

南京开展的本轮城乡统筹规划工作在市委市政府统一领导下，在市规划局、有关区县规划建设主管部门、各试点镇街、专家学者、社会公众和设计单位等多方主体共同参与和努力下，取得了初步成效，将为后期规划实施、试点镇街的建设提供有力保障。(www.xing528.com)

6．1　规划部门自身对城乡统筹规划工作的认识

从规划管理部门对自身工作来看，本轮试点镇街城乡统筹规划取得了预期的效果，规划成果能够切实指导镇街的城乡空间建设及发展。主要体现在：一是镇街作为主体组织规划编制，可将自身的发展需求与规划编制单位直接交流，规划成果能够全面贯彻镇街发展意图；二是规划管理部门先后组织六次工作核查，保障规划内容能切实落实镇街主要发展意图、规划能够与土地利用规划、国民经济社会发展规划等相关规划全程衔接，进而确保规划成果能够顺利实施；三是规划部门及时组织开展试点镇街城乡统筹规划成果的专家评审会，针对性地选择在城乡统筹领域内有一定研究基础、一定学术建树的学者和管理人员作为评审专家，指导规划成果的深化完善。

6．2　试点镇街对城乡统筹规划的认识

本轮城乡统筹规划改变了镇街既往被动参与规划的惯常模式，让镇街自身作为规划编制主体，全程参与、推动、监督规划工作的开展。通过本轮试点镇街城乡统筹规划工作的开展，镇街的主要领导高度认同这种工作组织方法，一方面，全程了解规划的编制、推进和监督等相关工作，积累了镇街开展规划编制工作方面的经验；另一方面，各试点镇街自行组织开展规划编制，有利于街镇全面掌握自身城乡统筹规划的主要内容，为后期规划实施创造条件。

6．3　专家学者对城乡统筹规划的见解

专家普遍认为南京本轮开展的城乡统筹规划既是对既往农村地区规划内容的一次突破和提升，同时也是农村地区规划工作的一次重要创新。从规划编制过程中的中间成果咨询到规划编制完成后的成果专家评审，再到结合规划实施方案开展的规划审评会，参会的专家组高度认可南京开展的城乡统筹规划工作，一致认为本轮城乡统筹规划在工作组织上有序、有力，如组织开展了系列咨询会、工作核查以及规划编制单位和试点镇街的观摩和学习活动，都是创新工作组织方式的重要体现。

6．4　规划编制单位对城乡统筹规划的认知

通过本轮试点镇街城乡统筹规划编制工作的开展，编制单位深刻领会到农村地区规划与城市规划的差别所在，参与规划设计的团队整体素质得以全面提升。如某省级规划院在极少参与乡镇一级规划编制工作的前提下，积极参与南京本轮试点镇街的城乡统筹规划编制工作，院方一方面组织精兵强将组成规划设计团队，另一方面，高度重视承担的新市镇城乡统筹规划编制工作，先后两次通过院技术委员会审查该镇总体规划方案，全面提升了规划编制质量。从规划编制单位对本轮城乡统筹规划编制的重视和投入程度，可以看出，每一个规划项目组和设计团队都通过城乡统筹规划的编制，得到了锤炼，设计水平和设计能力有了极大的提升。

6．5　社会公众对城乡统筹规划的理解

从社会公众对本轮城乡统筹规划工作的认识来看，这是一次全民参与、开放式的规划。社会公众对本轮城乡统筹规划的工作方式和工作成效是认可的，认为这是一次务实的、切合实际的规划。市规划管理部门在编制工作伊始，就强调本轮城乡统筹规划是以农村地区为空间载体的规划，要确保规划成果能够顺利实施，就必须充分尊重民意，深入了解民声。因此，试点镇街根据规划工作的总体安排，走访村民代表，尤其是涉及新社区布局和调整的，基本做到入户调查，为新社区（村庄）布局调整优化的顺利实施提供保障。

7　南京城乡统筹规划的有关经验总结

作为全市统筹城乡发展工作的先导，试点镇街的城乡统筹规划强调“全域统筹、整镇推进”，为南京市其他涉农镇街城乡统筹规划工作的开展开好了头、做好了示范。通过对试点镇街规划工作的总结，在做好全面工作的基础上，重点突出了以下几个方面：

7．1　加强对前期基础工作的检查

所谓前期基础工作，是在确定规划项目和规划编制单位后，迅速组织有关人员对镇街的现状社会经济发展情况进行摸底、对镇街发展需求进行调研、对最新的城乡统筹发展政策、文件组织学习和研讨。第一，一份好的城乡统筹规划成果规划是立足实际的，只有立足实际的规划成果才最具实用性、最具个性。这就需要规划编制人员充分认识镇街自身及其所在区域的自然和地理条件、历史和人文背景、镇村空间形态和经济社会发展基础，确定科学的发展战略，合适的城镇规模形态、镇村体系布局和经济结构，合理利用自然和文化遗产，促进城乡空间结构的有序增长和经济社会的和谐发展。第二，无论是编制城市规划还是编制城乡统筹规划，制定规划都不是目的，只是工具，仅仅是规划过程的开始。只有在法定规划指导下，辅助强有力的实施措施，把规划成果转化成实际的空间建设行为、转化为生产力，才能真正实现规划愿景，变蓝图为现实。因此，规划编制人员必须在项目立项之初，就与镇街保持紧密的联系，尤其是与镇街主要领导加强沟通，将镇街未来发展主要构想和意图能够落实到规划中，确保规划成果具有较强的可操作性和实施性。第三，无论哪项政策都具有时效性，都是政府在一定时期内给予“先行者”以一定的鼓励，促使受益人在政策框架许可的范围内做出有利于经济社会发展的创新和尝试。统筹城乡发展的相关政策同样是基于城乡二元结构过于凸显、农村经济社会发展明显滞后等情况下，政府提出的一项长期发展战略，力求实现城乡一体发展的格局。

7．2　注重与相关规划、地区经济发展规划的衔接

所谓相关规划和地区经济发展规划，主要包含两方面内容，一方面是指指导城乡建设的上位规划，如城市总体规划、区县总体规划等；另一方面是指与城乡空间规划存在密切关联的规划，如以保护耕地为主要出发点的土地利用总体规划、以国民经济社会发展为主线的“十二五”规划、以生态环境保护和利用为主题的环境保护规划等。第一，城市总体规划是引导城市在未来20年甚至更长时间内发展的宏观战略规划；区县总体规划则是以区县空间为载体，进一步深化、细化城市总体规划成果，是将城市宏观战略分解到各行政单元空间内，是各区县内镇街制定发展战略、发展规模的重要依据之一。编制镇街城乡统筹规划必须以城市总体规划和区县总体规划确定的功能定位和发展规模为依据，结合镇街区位环境和区域交通条件，规划合理的城乡空间布局。第二，土地利用总体规划划定的耕地保护红线范围是城乡建设空间发展规模难以逾越的刚性约束条件；“十二五”规划则确定了镇街未来五年时间内产业经济发展目标、社会发展目标等主要内容，是城乡统筹规划确定经济发展目标、划定各类产业发展空间的主要依据；环境保护规划则是城乡统筹规划划定生态涵养空间的主要参考内容。编制镇街城乡统筹规划必须依据上位规划的总体要求，主动加强与相关规划的衔接，结合镇街自然资源环境条件和经济社会发展水平，确定合理的镇村体系布局和城镇发展规模，保障各类产业空间的落地，为规划实施奠定基础。

7．3　确保规划成果内容的全面，深度表达的统一

本轮统筹城乡发展先导试点镇街所编制的各类法定规划，在成果内容表达方面强调应按照《城乡规划法》的相关规定和市规划局及相关区县住建局出具的规划编制技术要求，全面系统地表达城镇总体规划、近期建设地区控制性详细规划和新社区详细规划等三类规划编制成果。在此基础上，突出强调镇街空间范围内水系河道的利用、用地空间的分析、经济估算等城乡统筹规划内容。在规划文本中，应将单列“城乡统筹规划”章节，阐明城乡统筹规划相关结论，并提炼城乡统筹规划有关内容，以列表的形式附于规划文本内；在规划说明中，应对城乡统筹规划的具体内容加以分析、阐述；在规划图件中，应附有体现农业空间布局、乡村旅游等相关规划图纸。

7．3．1　新市镇总体规划

新市镇总体规划重点强调的城乡统筹内容：一是以区县、镇街“十二五”规划为指导，以整镇街推进为原则，以土地综合整治内容为抓手，开展经济分析研究；二是根据城市化水平的发展趋势，预测农村人口规模，提出农民搬迁安置的主导方向，同时，按照城乡基本公共服务均等化的要求，合理配置农村地区基本公共服务设施配套体系；三是分析镇街各类产业发展特征，一方面要根据全市“1115”农业工程规划^[4]和区县农业发展的任务分解，划定镇街农业生产空间，另一方面要以“双轮驱动郊县经济发展”为抓手，合理布局镇街二、三产业发展空间；四是以农村地区水利建设为重点，开展水系河道利用的专项研究，切实落实城乡基础设施一体化的要求。

7．3．2　近期建设地区控制性详细规划

近期建设地区控制性详细规划重点强调的城乡统筹内容：一是以镇街“十二五”规划为指导，分析研究镇街近期发展目标和重要任务，确保近期建设项目的空间落地；二是以规划指导实施操作为原则，结合用地权属、建设现状、发展时序等因素，进行地块规划指标的经济测算；三是结合镇街区位条件和自身特点，合理配套城镇、农村居民的公共服务设施。

7．3．3　新社区详细规划

新社区详细规划重点强调的城乡统筹内容：一是要结合新社区的自然资源条件和空间格局，强调新社区的特色塑造；二是要突出不同类型新社区的规划理念和空间特征，如保留特色社区、保留扩大社区、新址建设社区等各自不同的规划理念和空间特征，以及相应的公共服务设施、基础设施配套情况；三是结合村民搬迁意向和新社区的发展规模，开展经济性分析，进行资金盈亏估算；四是各类规划编制成果中都应注明规划的创新与服务内容，既可以表格的形式列出，亦可以章节的形式单列于规划说明中。

7．4　依法公示规划，彰显规划的公共政策属性

城乡规划是政府引导和调控城乡建设的最直接的手段、是公众参与城乡建设发展的最直接的平台。试点镇街城乡统筹规划重点强调要求规划编制全程尊重民意，倾听民声。除了在规划前期准备阶段和规划编制过程中，充分了解农民的意愿外，在规划完成后，及时进入村庄向村民宣传规划成果，讲解规划内容，同时，用多种方法向公众展示规划成果。如通过市城市规划建设展览馆、镇街现场（政务大厅）、市规划局网站等多种渠道向公众展示规划成果，确保城乡统筹规划成果真正成为城乡公共管理的重要内容，公共政策的具体体现，公共利益的忠实代表，公众参与的实际成果。

8　结语

南京涉农镇街城乡统筹规划工作已经全面开展，规划引领下的试点镇街各项建设也在有条不紊地进行。事实证明，南京市规划部门以试点镇街城乡统筹规划编制为契机，在城乡统筹规划内容编制、工作组织等方面进行的创新和尝试取得了初步成功，将为南京市统筹城乡发展工作向纵深发展奠定坚实基础，也为我国经济发达具有较高城镇化水平地区推进统筹城乡发展、提升县域空间品质、优化城乡空间结构提供了一个典型的范例。

参考文献

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Exploration of Planning Works about Agricultural Towns and Streets Based on urban－rural integration——A Case Study of Nanjing

Abstract：The article briefly introduces the rural construction process of developed countries，point out the key content of urban－rural development planning in Nanjing on the present level of the urbanization．Gives an example of the recent city and countryside development planning in the pilot towns and streets，introduced the innovation in the work of Nanjing plans the city and countryside development especially．Since the completion of the planning and formulation work，The competent department，the pilot towns and streets，the experts and scholars，the planning and formulation unit，the public，etc commence on the evaluation of this overall urban－rural development planning，summed up the experience about Nanjing stated the work of overall urban－rural development planning．

Key words：Urban and rural planning works；Nanjing；Agricultural Towns and Streets

（本文原载于《现代城市研究》2013年第1期）

【注释】

[1]为保障规划切实引导地区空间发展，2010年，南京市规划局创新地组织了以行政单元为主体的“区县总体规划”，与原有的以空间单元为主体的次区域规划共同成为地区空间发展的依据。

[2]南京市在新一轮总体规划中强调所有镇街扁平化发展，体现发展权的均等、加强对涉农街道或非镇街政府所在地的集中建设地区的规划管理，在适度合并部分镇街，壮大外围镇街发展主体规模的基础上，不再细分重点镇和一般镇。同时，为便于涉农街道统筹域内空间发展，编制相应的规划，将重点镇、一般镇和街道统称为新市镇。

[3]为实现“十二五”规划拟定的社会经济发展目标，镇街通常会结合“十二五”规划，实施近期发展战略，对镇街近期重点发展空间予以划定，编制近期建设控制性详细规划就是为确保镇街重大建设项目和发展计划能够有足够的规划支撑，作为镇街近期空间发展的依据。

[4]南京市委根据基本农田总量安排，将农业生产空间细分至门类，并落实到空间，在全市内打造100万亩优质粮油、100万亩经济林果、100万亩高效养殖和50万亩标准菜地，简称“农业1115工程”。