当前中国城市空间增长管理体系及其重构建议
当前中国城市空间增长管理体系及其重构建议[1]
皇甫玥 张京祥 陆枭麟
摘 要：面对当前中国快速城市化背景下各种城市空间增长问题的凸显，增长管理的研究是非常有意义的。增长管理理念既符合当前国际国内资源环境日渐趋紧的大背景，同时也与科学发展观的基本思想一脉相承，是可持续发展理念在城市空间增长方面的具体表现。然而，在中国特殊的制度背景下，中国城市空间增长管理体系的构成必然与国外存在巨大差异。本文通过对中国城市空间增长管理的研究，尝试性地归纳了当前中国的城市空间增长管理体系，并针对其存在的问题，提出了重构建议。
关键词：增长管理；体系；重构；城市空间；中国
1 引言
20世纪80年代末90年代初，随着中国改革开放的不断深入，城市空间增长过程中的问题也日益暴露出来。对此，社会各界给予了高度关注并采取了一些应对措施，在这样的背景下增长管理思想悄然诞生了。进入21世纪，随着“增长管理（Growth Management）”概念的引入，增长管理理念逐渐为大众认识并接受，并开始成为指导城市空间增长的重要原则。伴随着增长管理在中国的发展，我国的增长管理体系也逐渐形成。由于中国增长管理思想的出现直接面对的是中国城市空间快速增长过程中的各种问题，因而对中国增长管理的研究在很大程度上更加聚焦于对城市空间增长管理的研究。与此相对应，由于城市规划更多关注的也是城市空间，因而增长管理在中国逐渐成为了规划界关注的一个领域。正是由于增长管理在中国出现的特殊背景以及中国特殊的体制环境，与国外相比，当前我国的增长管理体系不论是组织结构，还是实施效果上都存在很大的差异。本文通过对中国城市空间增长管理的研究，尝试性地归纳了当前中国的城市空间增长管理体系，并针对其存在的问题提出了重构建议。
2 增长管理的概念及在中国的运用
“增长管理”，又译作“成长管理”，是借鉴了企业管理中的一个概念，指对企业的增长进行控制和管理，以避免由于快速增长带来的资金、债务等问题。增长管理应用于城市领域直接针对的问题就是美国战后的城市蔓延。在1975年出版的《增长管理与控制》一书中，“增长管理”首次出现。在当时，增长管理用来表示不对增长进行任何意义上的限制的管理。随着时间的流逝，增长管理这个术语在这个领域里或多或少变得有些普及化。到1980年代中期，“增长管理”一词正式、明确地出现在美国一些州的相关立法中，如佛罗里达州于1985年、佛蒙特州于1988年及华盛顿州于1990年分别制定了各自的“增长管理法”。当前一般认为，增长管理应该是以地方政府为行动主体，以城市可持续发展为根本目标，对城市开发行为进行调控的一系列策略。
中国自1978年实行改革开放政策后，城市发展开始进入快速增长期，城市面貌日新月异。据统计，至2006年，中国的人口城市化水平接近44%；预计2010年后，中国的城市化水平就将超过50%，进入到以城市为主导的社会。随着上世纪80年代后期出现的“开发区热”“房地产热”的不断升温，进入90年代后，一系列环境问题、社会问题伴随着城市建设的全面展开而接踵而至。对此，城市政府开始寻找各种手段规范城市开发行为，引导城市良性发展。于是，一些包含增长管理思想的政策、规划开始出现并得到了广泛运用。譬如“严守18亿亩耕地”政策、“控规全覆盖”、“非建设用地规划”、“空间管制规划”等都是增长管理思想与中国实际情况相结合的产物。总体上看，我国的增长管理思想产生于上世纪90年代初期的城市化快速发展过程中，但“增长管理”一词却是一个舶来品，最早出现在上世纪90年代末期。随着“增长管理”概念的引入，增长管理理念逐渐被大众认识并接受，并开始成为指导城市空间增长的重要原则。所以说，增长管理在中国的发展经历了一个由自发无意识到自主有意识的过程。
3 当前中国城市空间增长管理体系的构成
纵观增长管理在中国二十年的实践历程，可以看出，虽然增长管理已成为了当前规范我国城市空间增长的重要原则，但从其体系上来讲，当前中国的城市空间增长管理体系并不是一个独立的系统，它依托现行的城乡规划体系发挥作用，其权利的行使也是由几个分散的部门，譬如规划局、国土局、建设厅、发改委等共同完成的。具体来说，当前中国的城市空间增长管理体系可以归纳成如图1所示。
图1 当前中国城市空间增长管理体系
3．1 制度基础：社会主义市场经济背景下的社会主义土地所有制[2]改革
纵观中国几千年的发展史，在新中国成立以前，中国城乡土地始终实施统一的私有制。1949年以后，中国开始实行全民与国家所有的土地所有制形式，即一国全体人民共同拥有土地。具体来说，中国的土地所有制度又可以分为两种形态——国有土地所有制度和集体土地所有制度。“城市土地实行国有土地所有制度、农村土地实行集体土地所有制度”是中国历史上第一次对城市和农村实行不同的土地所有制形式。
十一届三中全会后，中国实行改革开放，国家经济体制出现了不断市场化的新趋势，社会主义土地所有制也相应地发生了一些改革。这些改革首先出现在中国农村，随着农村土地承包经营制的推行，集体土地的使用权与所有权开始分离。与此同时，城市用地方面也逐渐引入一些市场运作的方式，分离了国有土地的所有权和使用权，并努力探索有偿、有期限、有流通的土地使用权市场建设。土地所有权和其他权利的分离是中国社会主义土地所有制在市场经济环境下的一种适应性调整，也是符合中国经济改革大潮的重要举措。
可以看出，社会主义土地所有制作为中国的基本土地制度，同时也是中国城市空间增长管理体系的制度基础。增长管理的直接操作对象是土地，在中国，建设用地总量与土地一级市场的运行紧密相关，进而牵涉到社会主义土地所有制两种形态之间的转化。同时，城市土地国家所有也为政府通过增长管理实现对城市空间增长的控制奠定了一定的基础。因此，中国城市空间增长管理措施的制定和实施都必须以这一特殊的土地所有制为根本出发点。
3．2 指导思想：科学发展观指导下的城市增长模式转型
党的十六届三中全会第一次明确提出了“科学发展观”的概念，要求“坚持以人文本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。可以说，科学发展观是可持续发展理念在中国的具体表述和运用。它的提出也标志着可持续发展开始从民间呼吁转向政府引导。在这一思想指导下，中国城市增长必将由“速度优先”转变为“质量优先”，集约型城市发展模式将不再仅仅停留在对未来憧憬的口号层面，一系列切实保证城市增长模式转型的政策和手段相继出台，涉及环境、农业、耕地、建设用地等各个方面，这些都是与增长管理思想相一致的。
3．3 法律框架：土地管理法及城乡规划法指导下的土地控制法律系统
土地管理法及城乡规划法是我国目前管理城乡土地、指导城市建设最重要的两部法律。土地管理法和城乡规划法从狭义上讲是指经过严格立法手续通过的《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》；从广义上讲，土地管理法还包括《中华人民共和国土地管理法实施条例》《土地利用总体规划编制方法》《基本农田保护条例》等部门规章。同样，城乡规划法也包括《城市规划编制办法》《城镇规划体系编制审批办法》等部门规章，并且两者还包括对方本身和《环境保护法》《文物保护法》《基本建设投资法》《市政公用事业法》等法律、法规中有关两者的内容，以及各省、自治区、直辖市关于土地管理和城乡规划管理的地方性法规等。
《土地管理法》和《城乡规划法》的施行是我国城乡土地法制建设的重要标志，也是可持续发展理论在我国得以落实的根本保障。同时，由于当前我国增长管理理念的落实依托于现行的城乡规划体系，所以，土地管理法和城乡规划法又成为了我国运用增长管理理念规范城市空间增长的基础性法律框架。实践表明，自1986年《中华人民共和国土地管理法》和1990年《中华人民共和国城市规划法》实施后，我国土地开发和城市建设都逐渐走上了正轨。尤其是2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》第一次在城乡统筹、部门协调的基础上统一考虑城乡地区的规划管理，明确了城镇体系规划、城市规划、乡镇规划及村庄规划的法律地位，理顺了城乡规划与土地管理等法律的关系，建立了事权清晰、责任明确、空间衔接、过程完整的城乡规划体系。自此，我国城市空间增长管理的法律框架得以建立。
3．4 技术手段：法定规划体系主导下的城市增长控制系统
新施行的《中华人民共和国城乡规划法》第一次明确提出了城乡规划与土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划等相关规划的衔接，从而明确了我国现行的法定规划体系。其中，土地利用规划处于基础地位，国民经济和社会发展规划是重要依据。自此，一套针对土地开发、城乡发展的相互协调、完整统一的城市增长法定控制系统诞生，这也是我国城市空间增长管理体系的控制基础。
除此之外，随着增长管理思想逐渐深入人心，一系列包含增长管理思想的技术手段相继出台，并在规范城市空间增长中起到越来越重要的作用。早在增长管理概念进入中国之前，面对城市发展过程中出现的问题中国就进行了一系列类似增长管理的实践。增长管理概念被引入后，结合中国的具体国情，增长管理得到了广泛运用，其中不乏许多成功的案例。总之，所有以保护资源环境为核心，以实现城市可持续发展为宗旨的方法手段都可以看做是增长管理在中国的具体应用和创新。其中，当前正在开展中的主体功能区规划就是这一典型代表。
3．5 保障机制：以保证增长管理得以落实为目标的政策体制
增长管理的施行不仅需要法律依据、技术支持，各种保障机制的建立同样是确保其顺利实行的重要部分。处于经济快速发展时期的中国，增长管理的施行在一定程度上会抑制部分地区当前利益的获取，如何平衡这些矛盾，维持社会经济的快速稳定发展是落实增长管理过程中不得不考虑的内容。伴随着增长管理在中国的全面开展，诸如考核体制、财政政策、公众参与等相配套的保障机制也逐渐开始建立。
4 当前中国增长管理体系存在的问题
自从增长管理思想在中国出现至今，已将近二十年时间了。经过二十年的发展和实践，我国的城市空间增长管理体系逐渐形成并得到完善，为规范我国城市空间增长发挥了作用。但是，当前我国城市增长过程中各种问题的日益加剧也反映了我国增长管理在规范城市空间增长上常常显得力不从心，甚至出现失效的情况。具体来说，当前我国城市空间增长管理体系的主要问题可概括为以下几个方面：
4．1 调控系统的碎化
当前我国城市空间增长管理体系并没有一套官方的、规范性的、为众人一致接受的调控系统，所有的增长管理措施都是各级政府在科学发展观指导下根据当地城市空间增长过程中遇到的具体问题具体制定的。因而，从系统性上讲，当前我国城市空间增长管理体系的调控系统较为破碎，这使得我国增长管理在具体实施中常常各自为政，各项增长管理措施常常出现脱节、重叠甚至冲突的局面，不利于增长管理效果的发挥。
4．2 应用手段的僵化
由于当前我国城市空间增长管理体系缺乏统一的调控系统，所以到目前为止，我国增长管理理念的落实主要依托规划手段。然而，规划系统本身的复杂性和特殊性决定了它的制定和实施不可能完全与增长管理理念相一致。因而，我国当前这种过分依赖规划手段的增长管理制定实施方式一方面经常使得增长管理理念被各种规划自身的目的性掩盖；另一方面也造成了增长管理应用手段的僵化，从而影响增长管理目标的实现。
4．3 保障措施的弱化
增长管理保障措施的弱化一方面是由于调控系统的碎化、应用手段的僵化造成的；从另一个角度来说，正是由于我国城市空间增长管理体系缺乏必要的保障措施，才使得增长管理体系面临碎化和僵化的境地。增长管理是一个复合概念，在规范城市空间增长的过程中，各种空间策略是最基础的，但是要想完整地落实增长管理理念，除了空间技术手段外，各种保障空间策略得以落实的措施也是必不可少的。由于目前我国城市空间增长管理体系在很大程度上依附于规划体系，所以各种保障措施也非常不健全，这在很大程度上更进一步影响了增长管理目标的实现。
4．4 考核体制的催化
政府作为增长管理的行动主体，对于增长管理理念的落实起到至关重要的作用。但是，当前以GDP为主要指标的政绩考核体系，实际上使得经济发展成为政府制定政策措施的第一目标。而增长管理以可持续发展为目标，在短期内并不会带来明显的经济效益，甚至还会影响短期经济增长速度，因而常常沦为政府在满足经济发展要求前提下体现科学发展观的虚化口号。可以说，当期中国以GDP为主要指标的政绩考核体制，与深入贯彻落实科学发展观、建设生态文明、转变经济发展方式、实现经济又好又快发展的要求相比，无论在内容上还是在评价机制上，都不够全面、不够科学，存在严重的弊端。这一考核体系也在很大程度上催生了我国增长管理理念落实过程中的失效。
5 中国增长管理体系重构建议
针对当前我国城市空间增长管理体系存在的问题，本文建议在社会主义土地所有制基础上建立一套独立的城市空间增长管理体系，作为指导我国城市空间增长的基本准则。本文认为，我国城市空间增长管理体系的重构应该以社会主义土地所有制为基础，在相关法律保障下为城市未来发展提供基本框架，各类规划的制定以及在此基础上的各项城市开发行为都必须以城市空间增长管理体系确立的控制系统为根本依据。具体来说，又可从制度基础、目标层、控制层和保障层四个方面提出重构建议（图2）。
5．1 增长管理体系重构的制度基础
社会主义市场经济背景下的社会主义土地所有制改革是当前我国城市空间增长管理体系的制度基础，同样也是未来我国城市空间增长管理体系重构的制度基础。面对我国以公有制为主体的土地制度，随着使用权与所有权分离后土地使用权市场建设的逐步完善，原先政府在规范城市空间增长过程中的指令性作用已大大削弱。与此同时，伴随政府体制改革的不断推进，城乡政府在增长管理体系中的作用也应逐渐向宏观政策制定、实施制度保障等方面转变，这意味着政府在增长管理实施过程中直接控制力的减弱。但是，我国社会主义公有制的特殊背景决定了中国政府在处理社会经济事务过程中不可能像西方一些自由主义国家那样“说不上话”，这为我国许多增长管理工具的制定和实施提供了便利。所以说，未来中国政府在规范城市空间增长过程中的作用将介于强政府与中政府之间，是一种有限的强控制。基于这样的制度基础，我国城市空间增长管理体系的重构应在原有基础上加强法律体系、保障措施等方面的建设，但同时也不可忽视政府在制定和实施增长管理过程中的重要作用。与具有中国特色社会主义制度相类似，中国的城市空间增长管理体系也将是一套具有强烈中国特色的增长管理体系。
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图2 中国城市空间增长管理体系重构
5．2 增长管理目标层的重构
科学发展观作为我国城市空间增长管理体系的总目标是无可厚非的，也是可持续发展理念与中国具体国情相结合的产物。这个总目标既能满足增长管理的基本要求，又与当前建设和谐社会的要求相一致。但是，中国幅员辽阔，经济社会发展极不平衡，用统一的标准对城市空间增长进行控制显然是不合理的。所以，本文建议采用主体功能的思想，对我国不同发展背景下的区域进行划分，在科学发展观总的指导下，对总目标进行细化，制定与自身发展阶段相适应的增长管理目标。
5．3 增长管理控制层的重构
本文认为一套独立的城市空间增长管理体系的建立是保证增长管理真正发挥作用的关键。具体来说，本文建议构建一个由规模、强度、速度、效率等因素组成的城市空间增长管理控制层对城市空间增长进行控制，并作为各类规划制定的基本准则。
（1）规模控制
规模控制是增长管理从总量上对城市空间增长进行的控制。基本农田保护制度是我国当前实行的土地控制基本准则，《中华人民共和国土地管理法》及《基本农田保护条例》是这一制度的法律保障。本文认为对增长管理控制系统的构建应在继续完善基本农田保护制度的基础上，对基本农田进行严格管理，严禁各种占用基本农田的行为。具体来说，增长管理对规模的控制可以以基本农田的划定为底线，各个城市应根据各自制定的增长管理目标划定各自的城市增长边界，作为未来一段时间（根据国外的经验，一般为20年）内城市建设用地可以铺展到的范围界限。城市增长边界的划定与变更都必须经过严格的法律过程，秉承公众参与的理念，平衡各种利益关系，以实现该城市制定的增长管理目标为根本目的。
（2）强度控制
对城市空间增长实行有效地强度控制，是提高城市用地集约程度的一种可行方法。纵观当前我国规范城市空间增长的各种手段，控规全覆盖的实行实质上已经有了强度控制的意味。但是，由于控制性详细规划在现行规划体系中的规划地位决定了这种强度控制一直都停留在“就地块论地块”的层面，无法从更高的层面进行更合理的控制。所以，本文建议建立单独一套增长管理强度控制体统，通过对建筑密度、容积率、绿地率等指标的控制，在与总量控制相结合的基础上，对城市空间增长的强度进行控制，以实现增长管理期望的目标。
（3）速度控制
考虑到城市的可持续发展，在对我国城市空间增长管理控制系统的构建中，速度控制就显得尤为重要了。速度控制也是当前我国城市空间增长过程中最欠缺的一类控制，正是由于缺少速度控制，当前我国一些快速城市化地区面临无地可用的尴尬境地。鉴于这样的教训，本文建议在对我国城市空间增长管理体系进行重构时特别加强速度控制，通过完善对开发时序的监控，建立一套增长管理速度控制指标，引导城市空间增长逐渐走向健康有序。
（4）效率控制
效率控制是以增长管理目标为基本出发点，转变城市增长方式的必然要求。通过建立适当的效益门槛，提高土地利用率，是未来我国城市空间增长必须考虑的内容，也是我国城市空间增长管理体系重构的重要内容之一。
5．4 增长管理保障层的重构
城市空间增长管理体系的重构及其规范效应的发挥都必须有强有力的制度保障。通过对当前我国城市空间增长管理的研究可以发现，保障机制的缺陷是导致我国增长管理失效的重要原因之一。本文认为，中国城市空间增长管理体系保障层的重构着重应该从法律保障、考核体制、税收制度、公众参与及协调机制五个方面进行考虑。
（1）法律保障
法律保障可以算是增长管理保障层中最核心的一项内容。其中，明确城市空间增长管理体系的法律地位又是增长管理保障层构建过程中首先需要明确的内容。本文建议通过立法保护城市空间增长管理体系的法律性。立法保护后的城市空间增长管理体系应该更多地体现一种公共政策的性质，对政府、企业、公众广泛使用，不受期限约束，并成为指导各类规划编制的依据之一。城市空间增长管理体系中各项指标的制定和更改都必须遵循严格的法律程序。
（2）考核体制
通过前面对我国城市空间增长管理体系存在问题的分析可以发现，考核机制的不合理是催生当前我国城市空间增长管理失效的重要原因。因此，在对我国当前城市空间增长管理体系进行重构时，改变政绩考核机制是保证增长管理得以顺利落实的重要前提。目前，随着绿色GDP概念逐渐为大众熟知并接受，我国政绩考核体制逐渐开始转变。本文建议在转变我国政绩考核体制的过程中，加入对增长管理的考核指标，这既符合考核体制转型的基本要求，也能够为今后我国增长管理的落实提供制度保障。
（3）税收制度
在我国城市空间增长管理体系重构过程中，相适应的税收制度的建立是保障增长管理得以落实的重要经济手段。通过财政支付转移实现对增长管理控制地区的经济支持，能够打消增长管理控制地区对实施增长管理后可能带来的不利影响产生的顾虑，调动广大人民群众的积极性，保证增长管理的顺利落实及可持续发展目标的实现。
（4）公众参与
公共参与是增长管理制定和实施过程中必不可少的环节。增长管理各项措施的制定应广泛听取各方意见，避免增长管理在制定时成为某一利益的代言人。与此同时，在增长管理的实施过程中，各种社会团体、民间组织在监督其实施效果、纠正违反增长管理要求的开发行为中有着政府不可替代的作用。因而，加强公众参与是保障增长管理得以落实的重要力量。
（5）协调机制
我国增长管理协调机制的建立不但是我国特殊的城乡二元结构及区域经济社会发展不平衡的客观要求，同时也是中国政府在增长管理制定和实施过程中的重要职责，是我国政府在城市空间增长管理体系中主导地位的体现。增长管理协调机制的建立能够保障不同地区、城乡之间增长管理措施制定和实施的协调，避免相互重复、相互违背的增长管理措施的制定，从而实现整个区域可持续发展目标的实现。
6 结语
中国城市化的快速发展不仅带来的城市面貌的日新月异，也为中国增长管理思想的诞生提供了土壤。所以说，虽然“增长管理”一词是从国外引入，但实际上中国的增长管理思想早在“增长管理”一词引入之前就已出现了。值得注意的是，在中国特殊的土地制度、经济水平及政治背景下，增长管理必定会被赋予更多、更特殊的含义和内容。经过二十年的发展，中国的城市空间增长管理体系已初步成形，但正是由于中国国情的特殊性，虽然近些年对于增长管理的研究不断丰富，但中国城市空间增长管理体系在规范中国城市空间增长的效果却不尽如人意。因此，立足中国国情研究适合中国城市发展实际情况的城市空间增长管理体系是非常有意义的。本文正是出于这样的考虑，对当前中国的城市空间增长管理体系进行了归纳和研究，并对其提出了重构建议。
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The Growth Management Systemin Current China and Its Reconstruction
Huang Fu Yue Zhang Jingxiang Lu Xiaolin
Abstract：Faced with the problems of urban spatial growth under the background of urbanization，researching growth management is very meaningful．The growth management conception accords with the background of resource shortage at home and abroad，and it consists with the main idea of Scientific Outlook on Development．So it can be considered as a manifestation of sustainable development in urban spatial growth．However，under the special system in China，consequentially，these are great differences in composing between China and overseas．This paper brought forward a growth management system in China tentatively through the study of Chinese growth management．And then it gave some suggestion toward its problems existed now．
Key words：Growth management；System；Reconstruction；China
（本文原载于《规划师》2009年第8期）
【注释】
[1]本文为教育部“新世纪优秀人才支持计划”——《大都市区空间蔓延与增长管理》课题成果。
[2]迄今，人类社会已经历了5种社会生产方式，有学者对应地将土地所有制度也分为5种类型，即原始社会的氏族公社土地所有制、奴隶主土地所有制、封建土地所有制、资本主义土地所有制、社会主义土地所有制。
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