城市规划与城市灾害防治：南京市研究中心十周年成果集

城市规划与城市灾害及其防治

城市规划与城市灾害及其防治^[1]

皇甫玥　张京祥　陆枭麟

摘　要：自1950年代以来，由于人类的不合理建设活动而造成的城市灾害成为了危害城市健康发展的重要因素之一。进入21世纪，伴随着“城市世纪”的到来，各种城市灾害及公共安全事故也不断频发。中国尤其是继2003年SARS以来，规划界开始重视城市规划与城市减灾及其防治的关系，并寻求从城市规划的角度的应对方法。本文通过对城市规划与城市灾害的关系溯源，分析了人类建设活动与当代城市灾害之间的关系，并从城市规划角度提出了通过减少人类的不合理建设活动而对城市灾害进行防治的方法。

关键词：城市灾害；城市规划；应对；防治

1　引言

从2003年的席卷东亚的SARS，到印尼海啸、美国新奥尔良飓风，再到2008年年初中国的雪灾以及最近的四川大地震，新世纪以来世界各地的各类灾害发生频率之高、破坏程度之大，严重地威胁了人类社会的安全和发展。据统计资料显示，1990年至2002年，中国的安全事故总量年均增长6．28%，最高增幅达22%（董晓峰等，2007）。我国每年因各类灾害被夺去生命就有20万人之多，而每年由于公共安全问题造成的损失达6　500亿人民币，相当于当年GDP的6%，这意味着我国每年的经济增长有一大部分要被公共安全因素消耗（林雄弟，2007）。

城市是人类与各类经济活动集中的地方，因而也成为现代灾害的集中承载体，承载着各种灾害带来的巨大损失。纵观近些年城市灾害的发展，由于人类不合理的建设活动而导致的次生城市灾害发生频率呈现明显上升趋势。人为因素与自然因素的耦合是的导致当代城市灾害发生频率加大、危害性增加的首要特征，而人为因素越来越在当代城市灾害的发生中起到“催化剂”作用。当代城市灾害的人为触发性已经逐步引起了学术界的广泛关注，也为人们采取有效的手段去减少灾害效应和防治城市灾害提供了某些可能。根据灾害事故的预防理论（即防止灾害事故的“三E”安全对策），城市灾害可以通过技术手段（Engineering）、教育手段（Education）和管理手段（Enforcement）来预防和控制（牛晓霞、朱坦、刘茂，2003）。城市规划作为保障城市可持续发展一种重要的公共政策，兼有技术、教育和管理三种功能，因而再一次被推到了城市减灾和防治的重要前沿地带。

本文在对现代城市灾害发展历程回顾的基础上，分析了人类建设活动与当代城市灾害伴生的关系，指出城市规划在应对由于人类不合理的建设活动而导致的城市灾害中具有积极而有效的作用，并从城市规划角度提出了应对当代城市减灾和防治的一些重要方法。

2　现代城市灾害发展历程回顾

2．1　19世纪中期到20世纪初的城市灾害：公共卫生问题

19世纪中期开始的工业革命，是人类历史的重大转折点，从此往后人类社会从单纯的依附适应自然转变为利用改造自然。科学技术的飞速发展，改变了传统的城市生活方式，同时也成了当时许多“城市病”的根源。因此，英国经济史学家哈孟德夫妇用“迈达斯灾祸”（迈达斯是希腊神话中的人物，梦想点石成金，但是目的达到后却几乎饿死）来形容这段历史（高德步，2006）。

这一时期的“城市病”主要包括住宅奇缺、污染严重、卫生条件恶劣等，这些“城市病”直接导致了城市的公共卫生环境的低下。英国作为工业革命的起源地，19世纪中期便开始遭遇到各种“城市病”导致的传染病危机。根据记载，曼彻斯特的议会街，每380人才有一个厕所，在居民区，每30幢住满人的房子才有一个厕所（高德步，2006）。居住的拥挤和卫生条件的恶劣，导致瘟疫横行。对于工人居住区来说，猩红热、伤寒、霍乱等是最容易发生的，而一旦发生就不可收拾，往往危及成千上万人的生命（高德步，2006）。

由各种“城市病”导致的城市公共卫生问题的不断恶化，是当时欧洲工业革命城市最主要的城市灾害，对此各国政府采取了一系列的防治措施。例如，在英国，政府实施了一系列贫民窟改良计划，大规模拆除或改建不合卫生标准的建筑物，制定新的建筑规则，对建筑物通风条件和卫生设施进行规范（柏兰芝，2003）。这些措施可以视为现代城市规划的雏形。而1898年霍华德提出的《明日的田园城市》则是当时城市规划应对城市灾害的经典之作（章友德，2004）。田园城市正是针对当时社会出现的一些“城市病”，对城市规模、布局结构、人口密度、绿带等城市规划问题提出了一系列独创性的见解。所以说，现代城市规划兴起与城市灾害关系密切，它的源起正是为了解决由于工业革命而带来的各种公共卫生问题。

2．2　20世纪中叶至1990年代的城市灾害：工业污染问题

20世纪科技的飞速发展为城市经济的腾飞奠定了坚实的基础，同时也带来了世界第一次城市化浪潮。人们在享受日益现代化的城市生活的同时，却忽视了另一场城市灾害的降临——工业污染。纵观世界八大公害事件，无一例外地都与工业污染物的随意排放有关。

20世纪中叶日本的“水俣病”是当时轰动世界的一次由于工业污染引起的城市灾害。“水俣病”的罪魁祸首是甲基汞（CH3HgCI），它只要挖耳勺的一半大小就可以致人死命。而这种物质的产生是由于当时处于世界工业化尖端技术的氯乙烯和醋酸乙烯在制造过程中要使用含汞（Hg）的催化剂，含汞的废水排入水俣湾后，汞被水生生物食用，转化成了甲基汞（CH3HgCI）（廖书庆，2002）。水俣湾由于常年的工业废水排放而被严重污染了，水俣湾里的鱼虾类也由此被污染了，这些被污染的鱼虾通过食物链又进入了动物和人类的体内。当时水俣湾中的甲基汞含量达到了足以毒死日本全国人口两次都有余的程度（廖书庆，2002）。水俣病给当地人的健康和生活带来了巨大的损失，据统计，到2006年，先后有2　265人被确诊（其中有1　575人已病故），另外有11　540人虽未获得医学认定，但其身体或精神遭受到了水俣病的影响。

这一时期的城市灾害集中表现为自然环境对工业社会巧取豪夺式发展的“报复”。水俣病的惨痛教训使人们意识到发展经济不能以牺牲环境作为代价。于是，一系列的环境保护法规相继出炉，可持续发展也被提上议事日程。城市规划也逐渐由对技术的盲目崇拜逐渐转变为“以人为本”、“尊重自然”的思想。

2．3　1990年代以后的城市灾害：巨系统问题

20世纪90年代以后全球化、区域一体化的发展，城市间及城市内部的联系越来越紧密，城市成为一个开放的巨系统。城市间及城市内部各要素时时刻刻发生着密切的交换运动。信息的快速可达性、区域的整体连锁性使得城市一个环节发生问题，必将迅速波及整个城市巨系统，若处理不当，将导致整个巨系统的瘫痪。21世纪频发的城市灾害正是这个城市巨系统出现问题的表征。

2003年中国SARS事件是当代城市灾害的一个典型案例。2002年年底，中国广东省佛山市爆发严重急性呼吸道综合征（俗称：非典型肺炎，简称：SARS）；2003年2月底，由于SARS是一种新型的传染病，人们对它的来龙去脉完全不了解，广东当地卫生部门并未引起重视，只把它当做一般性疾病治疗，因而该病毒由广东省佛山市蔓延至省会广州市；至3月中旬，一场潜在的危机即将爆发；4月初，SARS迅速传播到中国各地，造成349人死亡（吴家华、曹霓，2006）。一时间，全国上下人心惶惶。随后，“非典”又传播到世界许多国家，给世界人民的生命和财产造成巨大损失。“非典”抗击战一直持续到2004年，中国的航空运输业、餐饮零售业、旅游业、对外商务、建筑业、制造加工业和商务服务遭受了前所未有的冲击，中国政府也遭遇到国内国外的指责，面临改革的转捩点（吴家华、曹霓，2006）。

可以看出，当代城市灾害已经不能单纯地概括为公共卫生问题、环境问题等单一方面的问题。当代城市灾害往往以某一方面问题爆发，但其背后的致灾因素是复杂的，爆发后也必将迅速扩展到整个城市巨系统。

3　人类建设活动与当代城市灾害的关系

3．1　人类建设活动增强了当代城市灾害的人为性

城市灾害的发生，是自从城市产生之时起已经存在的现象（赵成根，2006）。随着人类文明的发展，一方面城市现代化建设空前活跃并取得了可喜的成果，另一方面自然和人为的城市灾害已越来越困扰城市的发展（丁建伟，1993）。人类建设活动对自然环境作用的不断深入，使得当代城市灾害人为性和自然性的耦合程度越来越高，而人为性也越来越城市当代城市灾害发生的主导因素。

图1　2003年我国各类突发公共事件造成的损失比例资料来源：国家行政学院公共管理教研部副教授李军鹏提供

首先，从当代城市灾害的类型来看，当代城市灾害一般可以分为城市自然灾害、技术灾害、社会灾害和城市公共卫生事件（寇丽平，2006）。后三种当代城市灾害的直接原因都是人类自己的行为和活动，而城市自然灾害中人为型自然灾害也逐渐成为了城市自然灾害的主体，如水库地震、大量抽取地下水引发的地面沉降或地陷、森林人为火灾、认为地质灾害等。从我国各类城市灾害造成的损失看，由生产事故、交通事故以及卫生和传染病突发事件等直接人为型城市灾害所造成的损失占当年所有城市灾害损失的77%（图1）。所以说，人为性城市灾害已成为当代城市灾害的主体。

其次，从当代城市灾害的发生因素上看，人类建设活动是城市灾害发生的直接或者间接因素。哪怕是城市自然灾害，虽然它的最根本原因不是人类建设活动，但是工业化、城镇化以及人类对自然资源和环境的不合理利用开发，进一步诱发和加剧了城市自然灾害的成灾强度和频度（梁必骐，1993）。所以说，不论是何种城市灾害，人为性都在很大程度上起到了催化剂的作用。随着人类建设活动的不断加剧，城市灾害的发生频率也呈现出不断增加的趋势（表1、表2）。

表1　广东各历史时期干旱灾害情况

资料来源：梁必骐．广东的自然灾害［M］．广州：广东人民出版社，1993．

表2　广东各历史时期水灾情况

资料来源：梁必骐．广东的自然灾害［M］．广州：广东人民出版社，1993．

3．2　人类建设活动加剧了当代城市灾害的多样性

随着人类生产生活活动领域的不断扩大和科学技术的进步，人类在认识世界、改造世界方面能力增强的同时，人类所要面对的城市灾害也日益增多（杜正艾，2004）。当代城市灾害多样性特征日趋明显。

对于城市灾害的分类，国家建设部在1997年公布的《城市建筑技术政策纲要》的防灾篇中指出“地震、火灾、风灾、洪水、地质破坏”五类为城市主要灾害源（金磊，2003）。然而随着人类对自然界的掠夺破坏不断加剧，一方面自然灾害的种类在增加，尤其是由于人类破坏性活动引发的各种自然灾害增多。比如，我国的北京、天津、上海、宁波、常州、嘉兴、太原、西安等30多座城市有不同程度的区域性地面下沉现象。另一方面，随着科学技术的发展，世界各国在享受科学技术带来的巨大好处的同时，也面临着来自生物因素、有毒化学物质、核辐射、电脑病毒等多形式、多波次的突发事件的潜在威胁（杜正艾，2004）。此外，人类所要面对的疾病威胁也在增多。

3．3　人类建设活动放大了当代城市灾害的连锁性

当今世界，全球城市一体化、城市高度密集化决定了人类建设活动对城市的影响将不再只局限于单个城市，城市灾害在一个城市地区发生后，也极易迅速扩展到整个区域范围内。交通工具和通讯工具的发展使得人类的交流方式、交流途径更加多样，人们获取信息的途径越来越多元化，也更加便捷；但是同时也使得城市灾害可以在很短的时间内牵动社会各界公众的“神经”（杜正艾，2004）。所以说，放大性已经成为了当代城市灾害的最具代表性的共同特征（章友德，2004）。当代城市灾害的放大性是通过在城市垂直体系和水平体系的连锁反应实现的。

首先，人类建设活动放大了当代城市灾害的内在垂直连锁性。即在城市各种物资流、信息流频繁转换的前提下，一种城市灾害发生极易“点燃”另一种城市灾害，连锁引发各种城市次生灾害。比如，一场重大的城市自然灾害如果处理不好，可能导致经济危机，经济危机进而引发社会危机，最终导致政治动荡（杜正艾，2004）。这种“灾害链”现象在城市自然灾害中更为常见，例如，由于台风产生暴雨，暴雨引发洪水，洪水造成严重水土流失，因而构成台风—暴雨—洪水—水土流失灾害链（梁必骐，1993）。灾害链的构成使得城市灾害进一步加剧。

其次，人类建设活动放大了当代城市灾害的空间水平连锁性。随着国与国、地区与地区、人与人之间的联系越来越紧密，整个社会、乃至整个世界都越来越成为一个有机的整体，社会、世界的联动性大大增强，这使当代城市灾害，特别是带有传染性、扩散性的城市灾害的扩散力迅速增强（杜正艾，2004）。例如2003年的非典危机波及32个国家和地区，到2003年5月22日，全球病例达7 956人，死亡600人，对世界各国的政治、经济均产生了巨大的影响（杜正艾，2004）。

3．4　人类建设活动决定了当代城市灾害的破坏力

当代城市灾害人为性、多样性以及连锁性的加强加剧了城市灾害的复杂性，同时也使得当代城市灾害的破坏力大大增加。随着人类建设活动的不断加剧，当代城市灾害的破坏力呈现出越来越强的态势（表3）。

表3　中国自然灾害造成的直接经济损失（亿元／年）

注：1988年以前是估算值，60年代资料不全。

资料来源：梁必骐．广东的自然灾害［M］．广州：广东人民出版社，1993．(www.xing528.com)

图2　人类建设活动与城市灾害的关系

另一方面，当代城市灾害的破坏程度很大程度上也取决于防灾救灾技术的水平。防灾设施、应急机制、救灾能力等都对城市灾害最终破坏程度的确定起到至关重要的重要。例如已经排入美国历史上十大自然灾害之列的美国“卡特里娜”飓风，虽说也使美国政府备受指责，也暴露出美国政府危机管理的一些不足之处，但我们依然可以从其后来的快速应急机制中看出其完备的危机管理系统的优势（吴家华、曹霓，2006）。在美国联邦紧急事态管理署（FEMA）的统一指挥下，布什政府迅速集中了全国的人力、物力、财力，使滞留在新奥尔良的数万难民在不到一周的时间内基本疏散完毕，并提供了充足的后勤保障，避免了事态的进一步恶化。所以说，一方面，人类建设活动对当代城市灾害起到了一定的触发作用，是当代城市灾害频发的最主要原因；另一方面，人类建设活动在灾害防治方面同样意义巨大，对于当代城市灾害也起到了一定的缓解作用（图2）。

4　运用城市规划手段应对城市灾害的方法

由于人类建设活动与当代城市灾害关系密切，而城市规划对于规范人类建设活动有着积极的而有效的作用，所以面对当代城市灾害，城市规划是可以起到一定的防治作用的。一般来说，城市规划可以从以下几个方面对当代城市灾害进行防治：

（1）城市选址应尽量避免自然灾害的威胁。

城市的地质自然条件是一个城市规划建设的基础，也在一定程度上决定了城市灾害发生的可能性。例如最近发生的5·12四川汶川大地震之所以破坏程度大、余震不断，就是因为此次大地震发生在中国的南北地震带，也叫中轴地震带上，地质条件是这次大地震发生的本质原因。所以说，随着人类对自然认识程度的不断加深，人为意识在城市选址中的决定作用越来越大，城市选址应尽量避免自然灾害频发的地区，从基础上减少城市灾害发生的可能性。

（2）建立安全、开敞、有弹性的城市结构，避免巨型城市的蔓延。

随着世界第三次浪潮城市化的推进，城市在人口增加的同时，数量和规模也在不断扩张。“摊大饼”模式是当今世界城市粗放式蔓延的主要形态之一，虽然一些发达国家已经开始对此进行反省，并采取了精明增长的模式，但是在小汽车逐渐成为主导交通方式的今天，由于城乡二元差距的影响，城市边缘地带相较于远郊区具有更好的发展机遇和条件，所以在许多国家尤其是发展中国家，“摊大饼”模式仍然是城市蔓延的最主要形式。这种巨型城市的蔓延模式，一方面使得城市系统越来越庞大，增加了城市系统的不稳定性；另一方面，也使得城市灾害一旦发生，极易波及广泛的城市区域内。所以说，城市规划应该向“摊大饼”模式说不（金磊，2002），着手建立安全、开敞、有弹性的城市结构，从城市结构上增强城市对灾害的抵御能力。

（3）进行合理的城市空间布局与功能分区，减少高层建筑。

庞大繁复的城市结构增加了城市的不稳定性，也容易滋生各种城市灾害。特别是现代城市表征之一的高层建筑，极易成为城市灾害的发生地及扩散地。例如2003年SARS事件就是通过高层建筑里的电梯广泛传播的。所以说，合理的城市空间布局和功能分区对于保证城市的安全至关重要，城市规划应从防灾角度合理布局城市，尽量减少高层建筑的数量。

（4）利用自然和人工地形，形成隔离地带，避免城市灾害蔓延。

其实早在霍华德的《明日的田园城市》中，针对当时的各种城市灾害，就提出了要通过环形绿带和卫星城控制大城市蔓延。1997年，英国研究城市可出续发展的学者Herbert Girardet先生认为大城市周边的大面积的郊区农村地带是一种极好的可持续城市发展模式（金磊，2002）。利用自然和人工地形，打造城市隔离带，有助于避免城市灾害的蔓延。同时，这种城郊结合的模式是当今规划设计可持续发展城市的理想模式（金磊，2002），从宏观布局上有助于减少城市灾害的发生。

（5）建设便捷、足够、分布均匀、多样的避灾空间，应对各种城市灾害的需要。

避灾空间对于城市灾害意义重大，它在降低城市灾害破坏程度、保证人群生命安全上起到非常大的作用。然而在一些城市中，尤其是一些老城区，避灾空间的配置远远不能满足城市人口的需要，而在城市新区中避灾空间的配置数量虽然足够，但在布局上并不能满足所有人的需求。所以，城市规划应根据城市结构，按照人口布局，建设便捷、足够、分布均匀、多样的避灾空间，应对各种城市灾害的需要。避灾空间的配置应实现地上地下的结合，既要有地上的避难公园，也要有地下空间。

（6）建立畅通的交通系统、多样化的交通体系，增加城市支路网密度以及通畅度，建设城市应急通道系统，疏浚河湖系统，增加城市对外交通出入口。

合理的道路网系统一方面可以缓解城市的高度密集性，降低城市灾害的发生几率；另一方面在灾害发生后可以有效地疏散人群，保证市民的生命安全，另外对就救援人员和物资的及时运送也起到非常重要的作用。所以，城市规划应合理规划城市交通系统，保证道路系统的通畅，建立应急通道，以应对各种城市灾害。

（7）增加市政基础设施布局的安全，建立多回路供水、供电、电信系统，提高应急保障率。

市政基础设施是一个城市的生命线，也极易遭到城市灾害的破坏。城市灾害发生后，一旦市政基础设施遭到破坏，随之而来很可能是各种次生灾害，这将对城市居民造成“二度伤害”。所以，城市规划应特别重视市政基础设施布局的安全，提高应急保证率。

（8）推行数字城市规划，建立共享的数字城市平台，为城市统一的防灾系统指挥提供及时、准确的资料。

当前，数字城市平台在城市规划中的作用日益凸显。同样，在城市防灾中，数字城市平台能够为城市灾害的预防和应急提供及时、准确的资料，有效地减少城市灾害对城市造成的损失。所以，城市规划中应针对城市灾害建立相应的数字平台，运用数字城市规划的方法，应对各种城市灾害。

5　结论

当今世界，城市灾害已经成为阻碍人类社会和谐发展的重要因素之一。新世纪以来，城市灾害的频繁发生引起了学术界广泛的关注，尤其是2003年SARS以后，城市规划界开始重新审视城市规划与城市灾害的关系，希望通过城市规划手段减少城市灾害的发生。纵观现代城市规划的进程，不难看出城市规划的发展与城市灾害之间关系密切。现代城市规划的进步史同时也是一部协调人类建设活动与城市灾害的历史。所以说，通过城市规划手段应对城市灾害的发生由来已久，但是随着人类改造自然能力的不断加深，人类建设活动与城市灾害之间的关系也变得越发复杂，城市灾害的防治已经不单单是城市规划一个领域能够解决的事情。但是，城市灾害作为现代城市规划出现的一个本源之一，城市规划仍然在防治当代城市灾害上占有重要的一席之地。

参考文献

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［15］章友德．城市灾害学：一种社会学的视角［M］．上海：上海大学出版社，2004．

Studies on Prevention for Urban Disasters through Urban Planning

Huangfu Yue Zhang Jingxiang Lu Xiaolin

Abstract：Since the year of 1950，the urban disasters caused by humanirrational construction activities have become one of the most important factors which threaten the healthy development of city．After entering the 21^st century，all kinds of urban disasters and public safety incidents have taken place frequently with the coming of City Century．Specially，after the SARS in 2003 in China，the urban planners start to scan the relationship between urban disasters and urban planning again，and try their best to find the methods account for the urban disasters by urban planning．This paper traces to the source of urban disasters and urban planning，and then finds the relationship between them．At last，it brings forward some methods account for the urban disasters through reducing human irrational construction activities based on the view of urban planning．

Key words：urban disaster；urban planning；account for；prevention

（本文原载于《国际城市规划》2009年第5期）

【注释】

[1]本文为国家自然科学基金课题（No．40471042）及教育部“新世纪优秀人才支持计划”成果。