城乡统筹与集体建设用地规划管理研究

城乡统筹与集体建设用地规划管理研究

许丹艳

摘　要：集体建设用地的规划管理是城乡统筹发展中的重要内容。本文认为集体建设用地的规划管理是一个方案编制和实施管理的连续过程，其有效实施的关键在于如何调动相关主体参与规划管理的动机。进而通过分析现有集体建设用地规划管理中的问题及其制度根源，并结合我国不同地区所进行的规划管理改革实践经验的总结，最后从规划编制的思路、内容和实施管理提出了系统的政策建议。

关键词：城乡统筹；集体建设用地；规划管理；流转

当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡、城乡统筹发展的重要时期，实现各类要素在城乡之间的市场化流转是城乡统筹发展的核心内容。其中，集体建设用地流转是改革当前农村土地制度、实现城乡统筹发展的重点和难点。2008年中共十七届三中全会提出了这一制度改革的总体方向，但具体的实施方案仍需在实践中积极探索。

建设用地空间需求迫切、耕地保护压力巨大是我国当前土地资源利用中的基本矛盾，而农村各类集体建设用地在建设用地中所占比重又接近70%，如何通过规划有效控制和引导集体建设用地布局优化是集体建设用地流转制度改革的前提。从我国当前各类土地空间规划的实施现状及规划的国际经验看，规划应该是一个包含方案编制和实施管理的连续过程，并以实效性作为其衡量标准，从而规划方案实施中如何激励相关主体的行为有利于规划在空间结构上优化的目标实现，就成为规划体系本身必须考虑的内在动力机制问题。在集体建设用地规划实施过程中，规划预期和实施现状的巨大落差，恰恰说明了集体建设用地规划体系中这一内在机制的缺失。因此，全面分析集体建设用地利用中的制度缺陷及由此引发的问题，进而为集体建设用地规划管理提出一个相对完善的制度框架，就成为当前集体建设用地规划研究中所必须考虑的问题。

1　当前集体建设用地规划管理中的主要问题

集体建设用地的利用具有一些普遍性的问题，这既是规划体系所必须考虑解决的空间问题，也是需要相关制度进行系统回应的制度问题。

1．1　使用方式粗放，利用效率低

我国城市规划人均建设用地标准的上限通常是120m²／人，最大也不应超过150m²／人，但在农村地区，人均建设用地普遍远远超过这一标准。数据显示，全国城乡建设用地总量为3．41亿亩，其中城镇建成区5 700万亩，承载着5．7亿人，而农村建设用地2．84亿亩，承载着7．4亿人，农村人均建设用地是城市的3．8倍，约256m²／人。在农村，超标准建房是普遍的现象，近年来还出现了大量的“空心村”等房屋空置问题，在乡村各类工业集中区，闲置、低效用地也较为常见，这导致了一系列资源的浪费。即使是一些经济发达的“明星村”，乡村建设格局表现出的整齐划一，无论在用地效率还是综合居住质量的改善上也不具有真正的示范价值。

1．2　布局散乱无序

目前在大多数地区，农村集体建设用地的布局都处于自发和无序的状态。比如农民宁愿在河畔建房（而不是在山坡），他们倾向于好的区位，将房子建在靠近道路和其他基础设施的地方，而很少考虑是否有规划的限制；同时，各类工业用地的布局也更多关注企业的要求，而很少考虑社会、生态等其他方面的影响。尽管农村经济的特征决定了其建设空间布局有别于城市区域，但过于随意和无序的布局显然不符合我国当前的发展要求，这既加剧了用地矛盾，又不利于充分发挥国家对农村公共投资的效益，客观上也影响现代规模农业的发展。

1．3　土地违规开发利用现象比较普遍

对违反规划的土地开发，目前的关注点多集中在城市用地当中，但事实上，集体建设用地的违规开发规模更有胜于国有土地，而其监督和查处则更为困难。原因是这种违规规模相对较小，分布零散，且在时间上具有较大的随机性，而基层部门在解决乡村用地违规时往往带有“安抚”性质。这些违规开发主要包括以下几种情况：宅基地少批多占或未批先占，私自搭建或扩建，拆迁或征地中对此类违法用地的补偿则进一步助长了这种动机；擅自转变农地用途，用于兴办企业或各类公共设施等。

1．4　各类公共配套设施建设滞后

公共配套设施的建设主要有赖于公共资金。但在农村区域，由于集体本身的公共资金有限，在农业税费取消以后，又缺乏有效的收入来源，而政府的规划建设管理因为种种原因也没有深入农村，导致村庄基础设施配置和人居环境状况不能得到有效的改善。即使在那些依靠土地和物业出租有集体收入的村庄，村集体经济组织在其公共收入用于分红和公共服务性支出以外，对基础设施进行更新改造往往也显得非常困难。

1．5　集体建设用地隐性流转积累了潜在的社会矛盾

在我国现有的法律制度框架内，一般性的集体建设用地市场化流转在法律上是被禁止的。但事实上，在城乡结合部及乡镇企业相对发达地区，各类中小企业对低成本用地的偏好、进城务工人员对低廉的居住成本的要求与农民集体和农户参与分享城市化、工业化收益的强烈动机一拍即合，各类隐性流转大量出现，由于现有的集体建设用地管理制度既不能对此有效抑止，又没有尽快加以适应和规范，不但在现有的流转中隐藏和积聚了大量潜在的纠纷，同时，这对今后的制度改革也将施加巨大的限制。国内一些地区在清理“小产权房”时所出现的强烈的社会争议就是一个证据。

2　集体建设用地规划管理问题的制度分析

集体建设用地利用中的规划管理问题，显然已经超出了单纯意义上违法违规用地的范畴，而是一系列制度安排扭曲下的必然结果，要对此类问题作出系统的应对，理清其后的制度根源，进而提出明确的制度改革框架，就成为集体建设用地规划管理体系改革必须的要求。

2．1　法律限制与农民集体发展动机的冲突

在现行《土地管理法》的制度框架内，“任何单位和个人进行建设，必须依法申请使用国有土地”，集体建设用地仅限于宅基地、乡村公共事业和兴办村镇本土企业的需要，其流转只有在“因破产、兼并导致的使用权移转”中才是被允许的。但由于乡镇企业本身的产权不清、经营能力有限等原因，集体自有企业的发展大多并不成功，在这种情况下，将土地出租或转让给企业，从而转移经营风险并获得更加稳定的收益就成为集体的理性选择，而大量中小企业对低成本用地的需求则使双方的利益诉求结合起来；房地产领域城市高昂的房价同样促使供需双方在利益上找到了结合点，这是集体建设用地流转的内在动因。但法律上的限制却使现实发生了扭曲：由于法律上的限制，农村区域的规划很少考虑此类经营性用地的实际需求，而这种需求又具有现实的合理性，国家对农民增收、建设新农村等问题的政策性表述又进一步增加了这种需求的合理性，缺乏适应性的规划和现实发展要求的冲突必然催生用地上的违规。与此同时，由于土地本身的资产属性被法律限制弱化，市场选择的一个结果是以土地替代相对稀缺的资金、技术等其他要素，这恰恰是土地低效利用的根源。管制导致更糟的结果是集体建设用地利用中政府失灵的集中表现。

2．2　政府财政对城市土地市场的依赖

制约当前集体建设用地规划管理及市场发展的因素当中，政府财政与城市房地产市场的紧密关系是一个重要的方面。据不完全统计，当前政府预算内收入中，50%以上来自于农地非农化的相关收入，预算外收入则主要依托于低成本的征地制度通过土地出让来实现。在我国当前耕地保护的巨大压力下，许多地区的规划发展空间尤其是新增建设用地指标与发展需求的矛盾本就比较突出，加上城市财政对土地市场的依赖，地方政府考虑集体建设用地规划发展空间的动机之弱就不言而明。即使考虑到“财政分权”制度的改革，加大中央对地方的转移支付力度，但如果这一财政来源结构没有明显的转变，对集体建设用地的发展仍难以获得真正有效的政府支持。

从十七届三中全会《决定》中关于集体建设用地的谨慎表述看，集体建设用地市场的放开和现行土地征收制度可能在一定时期内并行，至少在城镇规划区范围内现有的国有建设用地制度仍将延续。这需要征地制度进行相应的改革，但从长期看，寻求可持续的土地财产税收来源，以及在集体建设用地使用及流转过程中尽快规范使用税、所得税、增值税等税收的征收制度，保障政府在土地增值过程中合理的收益分享权，是弱化政府控制或垄断土地一级市场的动机，从而在一个包容了多元利益的、更加完善的制度框架内支持并着力规范集体建设用地市场的关键。

2．3　规划编制体制与实施保障能力的滞后

当前的规划编制体制是自上而下的，下级规划必须以上位规划为依据，在现实博弈中，每个层级都自然地在规划编制中采取挤压下一层级用地指标的方法来获取本级利益的最大化，这必然使处于规划层级最低的农村集体建设用地的空间在规划上被挤占。另外，当前的规划尤其是具有控制性的土地利用总体规划，主要偏重于用地指标的控制管理，对规划布局上的弹性则考虑不足，致使规划僵硬而缺乏操作性，加上审批程序冗长等行政原因，现实与规划的脱节就几乎是必然了。另外一个典型的问题是规划中重编制而轻实施的倾向，比如许多地区的村镇布局规划，固然在布局上考虑了结构优化、用地集约等诸多政策需求，但集体和农户执行规划的动机何在？没有有效的保障措施是新农村建设规划成为书面规划的重要原因。

近年来出现的“建设用地增减挂钩”政策为此提供了一个在规划控制、集约用地和集体利益之间进行协调的新的工作思路，但问题是这一政策目前的着眼点集中在“城乡之间”，即重点仍是解决城市发展的空间问题，对农村集体的利益考虑不够，导致实施中农户的积极性往往不高；另外，乡村一级的空间布局规划编制水平仍严重滞后于城镇建设区域，不同规划体系间的协调以及规划中的弹性对农村经济发展的需要适应性明显不足。

2．4　乡镇基层组织的管制动机不足

乡镇基层的政府组织在农村集体建设用地的规划管理中处在第一线的位置，但在管理中，他们往往面临规划管理、社会稳定、新农村建设等多样的政策目标，而不同的政策目标显然是轻重有别的，当执行规划和社会稳定或者新农村建设相矛盾时，基层组织的倾向更多地在于选择妥协，这种对当事双方可能构成双赢的选择从社会来看却也可能是失败的选择。但当此类现象出现时，更重要的一个问题是，是什么原因造成了对规划的违背，是规划本身的问题还是集体或农民的问题？如果认为这种违背有其合理性却不能做出积极的制度改变以适应并规范这种合理性，可能使这一问题进一步陷入无序的恶性循环。

3　我国集体建设用地规划管理的改革实践(www.xing528.com)

以促进集体建设用地流转为核心的集体建设用地规划管理的改革实践是当前我国农村发展中的一个重要趋向，这其中既有各类国家试验区所进行的自上而下的改革探索，也有对市场自发秩序所作出的改革响应。按改革的内在驱动力的特征，可以将其分为政府主导和市场主导两大类型，这两种实践在不同地区具有广泛的适应性。

3．1　政府主导型

政府主导型的改革实践主要见于政府自上而下着力推动的城乡土地利用空间结构优化当中，比如江苏苏州、北京海淀区北坞村、成都城乡统筹综合改革试验区等地。政府主导型的特征是区域建设发展空间限制突出，政府的财政资源相对充足，政府推动规划布局调整的需求迫切，同时注重规划调整过程中对农民权益的保障。所以此类改革实践尽管行政色彩较为浓厚，且往往具有一定的强制性，但也能够得到农村集体和农户的支持。

政府主导型的集体建设用地规划管理改革是由政府编制集体建设用地规划方案，方案审批后由政府财力保障实施的改革实践。其典型特点并不是技术性的规划布局方案本身，而是政府通过一套有效的集体与农户的权益保护方案，尤其是通过对农户土地财产权益赋予长期的保障，调动集体和农户参与实施规划的积极性，使规划成为一个以实施成效为导向的综合性管理过程。

在苏州，主要是按照“城乡建设用地增减挂钩”的思路，重新编制镇村布局规划。为激励农户进行村庄搬迁的积极性，同时适应农民进入城镇后农业经营方式的变化，苏州市规定，对于农村资源整合后新增的土地，按照4∶2∶4的比例分配，40%用于农民居住安置，20%用于新型工业化，40%用于现代服务业发展，保障新增的土地收益主要归农民所有，并通过建立村级集体非农建设留用地政策，让广大农民分享工业化、城市化发展成果；对农业经营，当地主要通过推动土地股份合作社完善农村土地承包制度，使广大农户从过去“实物形态分地”转变为“价值形态持股”，使已经在二三产业就业不再种地的农民，照样得到长期而稳定的土地流转收益。

北京海淀区北坞村原本已被纳入当地城市规划，要全部用于建设绿化隔离带，村民需要搬迁到另外一个地区居住。为解决农民生产和生活方式的变化，政府对城市规划和用地规划进行了相应调整。在移居地除安置用地外，政府同时集中安排一批产业用地以吸纳就业，新增加一批建设用地，使每户除自用房屋外，至少还有一套可以出租的房屋，这就保证了农民有可持续的收入。在北坞村原址实现绿化以后建设低密度酒店，发展三产，解决农民长期财产性收入问题，并将当地农民社保一次性纳入城镇社会保障体系。工程建设启动资金由市区两级政府及镇政府出资解决，市政设施由市区两级政府投资建设。农民作为产业的酒店和租赁房建设以农民通过土地来贷款解决，商品房的开发和自用房的建设由村集体组织开发公司负责以降低资金成本。

3．2　市场主导型

市场主导型的改革实践主要发生在农村非农经济相对发达地区，比如北京昌平区郑各庄、成都改革试验区蛟龙工业港、广东省佛山市南海区、浙江嘉兴等地。市场主导型的主要特征是规划布局调整和实施的动力主要来自市场自发秩序的推动，政府更多从管理者的角度予以引导和规范。这类实践中，政府管理和服务的色彩比较突出，而行政强制性色彩淡化，各类集体经济组织在其中发挥了关键性的作用。

北京昌平区郑各庄的集体企业以从事建筑工程起家，到上世纪90年代初，由于企业发展中的一系列问题开始集体建设用地的资本化探索，并逐渐形成成熟的做法。由郑各庄组织编制的《郑各庄片区平西府组团控制性详细规划》于2005年正式被北京市政府批准，以此规划为统领，全村对用地布局进行全面调整，村企业以租用方式向村委会租地，租金收入在本村有承包权的农户间分配；农户通过宅基地整理后上楼居住，不但居住条件明显改善，还通过多余的自有住房出租获取收入。通过这一系列规划编制及有效实施，郑各庄不但将土地收益留在村庄，还有力促进了本村产业的发展，实现了多方共赢。成都蛟龙工业港则是以民营资本投资，通过向村集体租赁土地分批开发，再将土地出租给中小企业形成的，由于规划管理直接关系到投资收益，这一民营园区规划井井有条，土地利用高效。广东南海的特点是农村集体主动对其土地进行“三区”规划，把土地功能划分为农田保护区、经济发展区和商住区，并通过组建土地股份合作社统一开发经营。浙江嘉兴与上几种模式有所不同，这里规划编制和布局方案主要由政府组织实施，但在实施中更多采用了完全市场化的做法，给农民更加灵活的选择，以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。

4　主要结论和政策建议

4．1　结论

集体建设用地规划管理中的制度冲突和各地规划管理改革不同实践给我们的共同启示是，在城乡统筹发展的要求下，集体建设用地的规划方案编制应在耕地和生态保护、城市建设发展空间的保障和农村生产生活方式的转变等不同政策目标之间取得协调，规划实施管理则必须重点考虑农村集体和农户能否从中分享工业化、城镇化进程中的土地财产收益，而集体建设用地财产权利的显化是决定规划成败的关键。

4．2　政策建议

（1）加强城乡统筹规划，以建设用地“增减挂钩”方式，在不增加耕地保护压力的前提下，通过农村建设用地的结构优化以及具有弹性的可建设区的划定，为集体建设用地流转解决规划空间和指标的双重需求，并通过允许集体建设用地的市场化流转显化其资产属性，为解决农村建设布局调整的资金需求和多样化的集体建设用地开发方式提供激励。

（2）新增加建设用地的规划布局应统筹考虑农民安置、产业发展和其他公共配套设施的需求，建设用地开发所形成的土地收益应主要留归农民集体，并通过以预留集体产业发展用地、留房出租等方式保证农民有可持续的收入来源。鼓励集体产业参与规划实施和土地开发，促进集体非农产业的自我发展。

（3）引导和规范农民土地股份合作社及各种新型集体经济组织的发育，有效组织和引导农民参与集体建设用地的规划管理，以降低规划编制和实施中的交易成本，并有效促进集体内农业、非农产业向更高层次发展，有效改变农村发展的内在机制，增强其自我发展能力。

（4）完善集体建设用地及其流转中的登记发证和税收管理，明确集体建设用地流转的市场管理规则，加大政府对集体建设用地的公共资源投入，促进城乡土地市场的协调与互补，使之基于市场的原则有效融合，并在规划编制、实施管理中充分发挥利益机制的调节作用。

（5）加快《土地管理法》等相关法律规范的修改，在基本的法律原则下鼓励多样化的地方创新，为城乡统筹发展下的集体建设用地规划管理改革创造积极的制度环境。

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（本文原载于《江苏城市规划》2010年第10期，曾获2010年江苏省优秀城乡规划论文竞赛二等奖）