揭秘区域竞合与都市圈成长

区域竞合与都市圈成长：南京的探索与实践

区域竞合与都市圈成长：南京的探索与实践^[1]

官卫华　宋晶晶

摘　要：南京是长三角北翼重要的区域性中心城市，这一特殊的空间区位条件使得南京都市圈的成长必然为长三角地区向中西部地区辐射、南北交流过程中发挥不可或缺的枢纽性作用。所以，正确处理好南京、南京都市圈和长三角三者的关系，实现在产业、空间、制度等方面的合理对接，最终实现区域经济的整合，是今后南京进一步优化和提升城市功能、挖掘城市发展潜力的重要路径。

关键词：区域竞合；都市圈；城市群；产业集群；南京

1　引言

21世纪将是城市的世纪。目前国家之间、区域之间、城市之间的竞争态势越演越烈。大都市圈间的竞争与协作将决定新世纪世界经济发展的格局。都市圈是一种具有职能的社会、经济与文化实体，是经济、社会、生态、文化等多重因子耦合优化的城市群体组织形式［1］。所谓“都市圈”（metropolitan area，以下简称MA）是指由一个或多个核心城镇以及与这个核心具有密切社会、经济联系的，具有一体化倾向的临接城镇与地区组成的圈层式结构［2］、［3］。它是一个国家和地区经济发达的城市化区域，在区域发展中处于“龙头”的地位，并对区域经济、社会和文化等产生多方面的影响。都市圈是城市化的高级形式，是推动地区经济发展的重要动力之一。都市圈的形成是中心城市与周边地区双向流动的结果，健全的都市圈的运作是以内在的社会经济联系为基础，以便利的交通、通讯条件为支撑，以跨地区的行政协调为保障的。

在当前我国的区域开发与发展中，应重视以大都市圈作为国家产业结构协调的单元，发挥其在国民经济与社会组织中的效用。都市圈是城市发展的一种空间表现形式，是以空间联系作为主要考虑特征的功能地域概念。借鉴日本都市圈建设的经验：日本由于其人多地少，平原面积少的现实，只能采取“都市圈”式的区域布局模式。日本以都市圈作为产业结构协调的单元，在东京大都市圈、大阪大都市圈和名古屋大都市圈中分别配置了三套相对独立的产业体系，走以大中城市为主的城市化道路。东京大都市圈中，东京的职能是综合性的；大阪大都市圈中有三个中心城市即大阪、神户、京都，它们各有特色，形成协调的职能组合。大阪为商业性城市，神户是其外港，以大阪和神户构成阪神工业区，京都为文化旅游城市。名古屋大都市圈是日本的第三大工业地带，汽车工业是其核心的专业化部门。整体来看，日本的这几大都市圈中各城市之间联系紧密，分工合理，促进了其区域经济一体化的发展。另外，荷兰兰斯塔德城市群体空间也是职能整合均衡型的典型代表，不是将所有职能都集中聚集在一个重要城市中，而是在许多城市中分散体现，实现了相互之间功能的整合。相对应美国，则由于其地多人少和平原面积的辽阔，采取全国大分工式的区域布局模式和以中小城市为主的城市化道路。综上所述，我国人均国土资源条件与日本类似，根据当前我国的国情，特别是东部沿海经济发达地区的现实情况决定了我国区域经济发展战略的取向应该参考都市圈的发展模式。我们借鉴日本都市圈发展模式，但是又有所区别，日本大都市圈中城市化运作主要依赖于大中城市，而我国都市圈则应充分发挥大中小城市的作用，促进其协调发展，这是由我国的具体国情所决定的。可以说，都市圈是中国城市化面临新的发展机遇和时代背景条件下比较切合实际的模式。目前国家、区域、城市之间的竞争态势呈愈演愈烈的态势。今后通过构建若干都市圈，以实现社会经济发展在空间上的多极带动，提高城市化增长的效率和经济增长的效益，实现大中小城市的协调发展与合理分工，构建良好的市场环境，提升都市圈整体竞争力。

图1　城市圈层式地域结构

2　南京都市圈的建构

图2　江苏省城镇体系规划空间结构示意图

2002年国务院批准的《江苏省城镇体系规划（2001—2020）》中将南京定位于江苏省内唯一的一级一类中心城市，并提出以南京为核心构建都市圈的设想（见图2）。随后1年，南京都市圈规划（2002—2020）也编制完成，进一步明确了南京都市圈的发展战略与空间范围（见图3），即南京都市圈是长江流域与东部沿海交汇地带的枢纽型都市圈，其空间范围跨越江苏、安徽两省，覆盖八个城市（南京、镇江、扬州、淮安市的南部、马鞍山、滁州、芜湖市、巢湖市的部分地区）。南京都市圈土地总面积4．8万平方公里，现状总人口3 190万人（见表1）。

表1　南京都市圈社会经济发展情况一览表（2009）

图3　南京都市圈空间范围图

2．1　南京都市圈的成长

目前伴随着南京区域中心城市功能的发展与完善以及区域性交通设施条件的改善，南京都市圈获得了周边城市的广泛共识，区域一体化发展趋势逐渐显现。1986就由南京发起，江苏、安徽和江西三省共建“南京区域经济协调会”，发展至今成员城市已有20个，空间上覆盖了三省大部分地区。自2003年《南京都市圈规划》实施以来，南京都市圈内8市就自发成立了南京都市圈发展论坛（迄今已召开7次）和都市圈市长峰会（迄今已召开4届），成为政府、企业、学者等多主体参与，面向城市利益诉求、发展研讨、信息交流和政策制定的重要平台。在上述制度框架下，各种城市已经先后共同发布了《南京都市圈2006—2010五年建设规划纲要》、《南京都市圈共同发展行动纲领》等系列实质的合作性文件，使得南京都市圈认同度不断得到提高。以都市圈合作为基础，南京正不断外延和扩大区域合作范围，促进生产要素在更大地域流动，充分发挥出南京“承东启西”的作用。2009年5月南京、合肥、南昌三市主要领导在“宁合昌发展战略对接与合作座谈会”上达成共建“宁合昌新三角经济共同体”的共识，即主要以南京为中心的南京都市圈、以合肥为中心的合肥经济圈和以南昌为中心的鄱阳湖生态经济区公共构成长江中下游地区的重要经济协作区之一，推进“泛长三角”的区域合作，实现国家通过“东部率先”承东启西带动“中部崛起”和“西部开发”的战略意图。2010年5月国务院刚批准通过的《长江三角洲地区区域规划》，对南京作为长三角区域中心城市的定位有所提高，要求南京加强区域协作，尤其是加强与周边地区和长江中上游地区的联合与协作，强化服务和辐射功能，带动中西部地区发展。

2．1．1　独特的空间区位

南京位于长三角的西北边缘，距离上海超过300公里，已经脱离了其紧密的影响范围，成为一个拥有自身影响腹地的区域性中心城市。南京都市圈地处中国东部与西部经济发展的转换地带。南京都市圈东承上海等城市的辐射，并且将其影响通过自身的组织转移至西部广阔的空间地域，成为长三角向中西部地区辐射的“增压站”和“传感器”。

2．1．2　区内各城市具有近似的自然地理条件

南京都市圈内各城市大多沿长江两岸分布，自古以来就存在着密切的历史联系和区域文化的整合性，是吴楚文化的交汇地和北部中原文化与南部吴文化的交融地。因此，山水相连，习俗相近，经济相系，特别是在经济协作、长江港口、铁路、金融等方面已建立了各种区域性的管理机构。

2．1．3　区域交通体系不断完善，基本形成了以南京为核心的放射圈层状结构

随着长江二桥、三桥以及沪宁、宁芜（马）、宁合、宁通、宁连、宁杭等高速公路相继建成通车，初步形成了南京向周边辐射的四通八达的高等级对外交通网。区域交通的快速化和便捷化带动了圈内城市间人口、资金、物资、商品等要素的频繁流动。

2．1．4　都市圈整体工业基础较好，南京产业门类齐全，已经对周边城市形成了一定的辐射力

区域工业化水平总体上处于工业化中期，其中南京已进入工业化后期阶段。南京作为中国经济最发达省份的省会城市，是长江中下游地区综合实力仅次于上海的二级特大中心城市，是长三角城市群北翼的重要一极，在南京都市圈区域内具有较高的首位度，具备相对完备、齐全的产业体系。随着自身综合实力的提升和中心城市功能的完善，南京对其周边腹地的辐射作用也在同步扩大，带动了区域的共同发展。南京是中国东部地区重要的综合性工业基地，目前已经形成以电子信息、石化、汽车、钢铁和一批地方特色产业为主导的综合性工业体系，拥有国家级开发区4个，工业经济及技术基础雄厚，工业门类齐全，工业化基础稳固；南京是长江下游仅次于上海的商业中心城市和金融中心城市，服务行业总体水平发展较高，已发展成为物流、旅游会展、金融、信息、商贸等五大区域中心，服务于“1小时都市圈”内的3 190万人口。2009年南京市社会消费品零售总额为1961．58亿元，占南京都市圈内所有城市总量的48%；南京具有比较好的文化积淀，高校和科研院所高度集中，教育、科研资源具有较大优势，有比较丰富且高质量的人力资源供给，具有较强的人才竞争力，具有创新源的良好条件。南京所拥有的体育、文化、医疗等一批高质量、高水平的公共设施已经有效服务于周边多个城市，构成南京参与区域竞争的重要竞争优势。

总之，顺应区域经济一体化发展的趋势，建设南京都市圈是增强圈内城市综合实力、提高竞争力的内在要求，为城市发展提供了广阔的空间和动力。

2．2　发展中面临的问题

伴随着南京都市圈的逐步成长，近年来长江三角洲其他中心城市的辐射面也正在成倍地放大。特别是，伴随区域网络化大交通格局的改变和高快速交通的发展，苏通和崇明岛大桥的建设以及沿海开发战略的实施，使得上海对周边城市的辐射力进一步增强，进而南京的影响腹地也受到了挤压，目前镇江丹徒区一带已经成为其与南京都市圈空间影响范围的“断裂点”，并逐渐接近南京市域行政边界，南京正面临着东向腹地日益被“袭夺”的尴尬局面。面对日益激烈的区域竞争，南京中心城市地位却呈现下降趋势，城市竞争力还显不足，区域性中心城市地位日益受到挑战，主要归结于以下几个方面的原因：

2．2．1　城市发展的结构性矛盾突出

从产业结构上看，南京“倚重少轻”，重工业比重大，部分导致了南京城市辐射力不强。2008年南京规模以上工业企业总产值（当年价格）为6 635．74亿元，其中重工业总产值为5 507．26亿元，是轻工业总产值的4．9倍，占全市规模以上工业总产值的83%。重工业的专业化分工协作系数小，产业关联效应不强，因此中心城市工业及其配套产业发展对周边地区辐射力弱；从企业隶属关系上看，南京的中央部属经济势力较大，其辐射范围不仅仅局限于南京市域，而是全省甚至全国范围内的，而地方中观经济组织协调能力不强，缺乏在市内以生产零部件为主要内容的专业化生产体系的配套，导致了经济发展的自下而上的拉动力不强；从空间结构上看，南京城市总体规划中提出的“多中心、开敞式、轴向、组团”的空间结构是为城市空间发展理论和国内外城市尤其是大城市发展的实践所证明的最符合大城市实施可持续发展的成功模式，也是契合南京自然山水条件下城市发展的必然选择。但是从南京城市空间发展现状来看，目前在主城东部和南部地区等局部地区已经出现与主城连片蔓延发展的态势，造成对生态化地区的侵占，损坏了城市发展的系统性结构。城镇间的绿色空间实际上是构成南京城市空间格局的重要因素，这些空间若遭到蚕食，实际上是对南京城市整体空间格局的结构性破坏。以上因素都直接造成了都市圈内各个城市间职能分工不明显，产业关联度低，尚未形成整体优势，相互之间的联系还较松散。

2．2．2　腹地经济基础薄弱

南京经济发展以城区为主，呈现出“大城市、小郊区”的发展格局。外围腹地特别是周边郊县的经济薄弱，与中心城市的差距正不断拉大，城乡二元结构矛盾突出，已成为严重制约区域发展的瓶颈。2008年南京全市GDP达到了3　814．62亿元，其中郊县GDP为322．24亿元，仅占全市的11．9%，人均GDP也低于全市平均水平（见表2）。市域城市化水平达到77左右%，而郊县城市化水平仅为31%左右，郊县城市化严重滞后，严重影响了农村剩余劳动力的转移，没有充分发挥郊县在区域经济发展中的枢纽作用，加大了主城就业的压力，对都市圈发展的支撑作用较弱。

表2　2008年南京市社会经济发展情况

资料来源：《南京市统计年鉴》（2009）

2．2．3　区域深度合作机制缺乏(www.xing528.com)

目前尽管南京都市圈内各城市已开展有一定形式的区域合作，但南京都市圈跨省（苏皖两省）、市（8市）两个层次行政界限，因此都市圈的建设涉及多方面的利益与关系，给城市间的协作与交流造成一定的困难。长期以来，南京中心城市功能发挥不佳实际上与南京的区域服务和辐射战略不明确、缺乏区域联动发展机制密切相关。未来城市的发展不能仅追求外延式扩展，还要注重其内涵的发展，需要在转变政府职能、加快区域联动等方面进行必要的探索和研究，特别是在区域性基础设施、环境治理、空间管治等方面建立起新型的区域协调机制和城市协作关系。

总之，如何合理配置南京都市圈内金融功能、物流功能、信息功能、技术功能、土地功能和各种生产要素，促进功能与特色的结合，在激烈的区域竞争环境中有效发挥南京都市圈的功能，已成为当前面临的难点问题。

3　加快南京都市圈融入长三角城市群的实施策略

南京是长三角北翼重要的区域性中心城市，这一特殊的空间区位条件使得南京都市圈的成长必然为长三角一体化西进和东部地区向中西部地区、南方向北方辐射过程中发挥不可或缺的枢纽性作用。所以正确处理好南京、南京都市圈和长三角三者的关系，实现在产业、空间、制度等方面的合理对接，最终实现区域经济的整合，是今后南京进一步优化城市功能，进一步挖掘城市发展动力的重要路径。

3．1　功能整合

城市发展的原动力是城市功能的发展、调整及区域功能结构的整合。城市在区域范围内的功能整合范围越大，城市发展的动力就越强。当只有当城市的生长动力与区域发展趋势保持协调，不断拓展其生产性与服务性功能，才能获得持续的发展动力。产业发展是城市功能的基本体现，产业结构调整和升级是城市功能不断优化的可靠保障。

3．1．1　加快产业结构调整，提升中心城市功能

一方面必须引进先进技术加以改造传统产业，积极发展现代制造业，重视发展零部件专业化生产体系，加强产业集群化建设。依托南京的科技优势，完善技术创新机制，以高新技术改造电子信息、石油化工、车辆制造等传统优势产业，促进高新技术与传统产业的融合，延伸产业链，提高产品的科技含量和附加值。学习美国硅谷、波士顿附近的128号公路、日本北九州、筑波科技园、“台湾”新竹科技园等先进经验，充分发挥南京的科技优势和环境条件，建立高新技术产业化创新体系，积极发展电子信息、通讯设备、生物医药、新材料产业，实现大学研究机构与企业生产真正的联合与融合，建立高新技术研究开发→产品生产→市场销售的完整的高新技术产业链。另一方面，改造传统服务业，积极发展面向都市圈的区域性现代服务业，培育物流中心、现代服务中心和科技研发中心。这样，将制造业和服务业共同作为经济增长的双引擎。

3．1．2　加快区域经济组织，实现专业化生产制造环节的地域延伸和深化

实现区内城市间产业结构的协调配置，创造有序竞争的市场环境，形成群体优势。重视建立起相对独立的区域产业体系，组织区内各城市专业化协作、推动经济联合发展，形成自己的特色产品和优势产品。应充分利用地缘、交通上的优势，主动呼应上海，加强与都市圈外围城市多领域、多层次、多形式的联合，从优化资源配置、提高整体效益的角度出发，推动互补合作，在联合和优势互补中不断壮大自身实力。如南京与上海在传统产业方面，对于技术、原料、市场、资金等方面的依赖日益减少，更多需要的是在高新技术、信息、资本市场、国际市场、物流等方面的服务。响应地区专业化发展的要求，南京在产业分工上要与上海形成协作互补、错位发展的关系。上海作为国际性的金融、经济、贸易、航运中心，而南京则应巩固其重化工业基地的地位，重点发展石化、钢铁、建材、机电等产业集群，并依托于其强大的科研优势，加强研发功能，培育自己的高端核心创新技术，形成自己的核心技术产品和优势产品。同时，积极吸引跨国公司在区内设立生产基地、研发中心和地区总部的激励机制，引进与跨国公司配套协作的加工企业，力争区内企业和配套产品进入跨国公司的全球生产链和营销网络。

3．2　空间引导

图4　南京都市区空间结构

空间作为一种重要的资源，不仅仅是城市发展的载体，空间结构的优化成为提高城市竞争力的重要手段。较高的空间结构效益能大大降低城市发展的成本，提高城市的竞争力。首先，在城市内部空间治理上，根据南京市城市总体规划要求，依托以“一主三副”^[2]为重点的南京都市区^[3]空间发展框架（见图4），进一步填充补齐和完善功能，强化其作为都市圈核心功能载体的作用，这是南京实现带动南京都市圈区域范围内其他城市共同发展的先决条件。值得注意的是，在提升主城功能的同时，要加快外围副城和新城中心区建设，形成具有较强反磁力作用的多级新增长中心，吸引和疏散主城功能和人口，使得城市在扩大规模的同时能够避免单中心城市的种种大城市病，形成更加有序弹性的发展空间。各城市组团之间则形成能发挥生态效应的绿化隔离带和楔型绿地，形成城镇与自然之间的相互交融，保证在为城市提供更大发展空间的同时，强调保持空间的生态宜居性和生物多样性。其次，在城市外部空间的对接上，南京都市圈空间组织应该体现一种通过合理分散发展而达到选择性集聚、群体空间优化的理念，寻求社会、经济、生态、空间与时间的耦合。南京都市区“多中心、开敞式、轴向组团”的空间结构，为南京与南京都市圈的契合发展提供直接的空间框架。这一可持续的空间结构不仅能够较好地适应与引导未来南京城市内部空间高质、高效的发展，而且能够较好地与周边城市的发展相衔接，也有利于长三角超大城市群网络型群组空间的形成。首当其冲要实现都市发展区主要功能轴线与区域城市发展轴线的有效对接（见图5），这样真正疏通城市与区域发展的联系通道，合理引导主城功能向都市圈内其他地域的合理扩散，进一步优化城镇布局和生产力布局，实现圈内资源的共享，提高区域整体竞争力。

图5　南京都市区与区域空间的契合

3．3　区域协调

建立以省级协调为主导，以城市政府间协调为主体，以省市各部门协调为基础的多层次、多元化的区域协调体系，来协商解决区域性事务、推进区域合作。借鉴西方大都市区政府的实践，基于市场化的发展机制，为落实跨行政规划的制定及实施，都市圈地区有必要建立一个区域性的、法制化、更有力的跨行政区的联合协调机构和监督机构，管辖区域事务，沟通和平衡各方利益，协调解决对区域发展有重大影响的问题。建议可建立跨地区的“南京都市圈区域协调委员会”，下设若干专业委员会。本着“互惠互利、优势互补、共同发展”的方针，制定具法律效力的区域协调公约和协调机制。主要包括两方面的协调重点：其一，建立圈内相关城市参与的重大区域性事务的协商与协调机制，共同解决区域性争端和问题，实现交通、市政、公共服务、环境治理等区域性基础设施的共建共享，避免重复建设和资源的浪费。如禄口机场航班和航线布局要与浦东国际机场协调一致；按照上海建设国际航运中心的总体规划要求，长江南京港要作为上海港口体系的一部分，即江海联运、水陆联运的枢纽港之一来规划建设和营运。其二，兼顾各方利益，建立区域共同发展的利益重整与补偿机制。探索区域发展的利益调整机制，在区域共同政策实施中采取税收、统计转移、项目投资、生态补偿等形式对可能带来的地方利益损失进行补偿。

4　结语

在全球化背景下的城市竞争，已经不是单一的城市间竞争，而是以中心城市为核心及其周边城镇共同构成的城市区域或城市集团的竞争，城市区域成为国家参与全球竞争的基本空间单元。城市之间的竞争是激烈的，合作与协调是需要的，而实现错位发展、形成特色是必然的选择。但是在此过程中，必须考虑到自身的历史文化底蕴、自然环境、社会经济基础等具体条件，同时区域产业协同、空间结构对接、区域协调联动在竞争中的作用也是不容忽视的。

参考文献

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Regional Competition and Cooperation，Development of Metropolitan Area——Exploration and Practice in Nanjing

Guan Weihua Song Jingjing

Abstract：Nanjing is the regional central city in the north－wing area of Yangtze river delta．Resorting to such unique location，Nanjing metropolitan area plays an essentially pivotal role in the process of transferring radiation and influence of Yangtze river delta to the central ＆western regions of China．Therefore，reasonably tackling the relationship among Nanjing，Nanjing metropolitan area and Yangtze river delta，achieving a reasonable docking in the industry，space and institution，finally achieving regional economic integration are the important paths to optimize and upgrade urban functions，to motivate the potential of urban development．

Key words：regional competition and cooperation；metropolitan area；urban agglomeration；industrial clusters；Nanjing

（本文在2010年“国际数字城市群建设和管理学术研讨会”（香港）作主题发言）

【注释】

[1]本文得到《南京市城市总体规划（2007—2020）》项目资助。

[2]“一主三副”包括主城、东山副城、仙林副城和江北副城。

[3]南京都市区是指以现代服务、高新技术产业为主导，城市公交与公共服务高度覆盖，城乡发展品质基本均等的高度城市化地区，是南京区域中心城市职能的主要承载区。规划南京都市区形成包含1个主城、3个副城、8个新城和19个新市镇的城镇空间布局形态。