宁镇扬同城化和东部功能重组的研究成果

宁镇扬同城化视角下南京东部地区功能重组

宁镇扬同城化视角下南京东部地区功能重组^[1]

官卫华　叶　斌　王耀南

摘　要：后金融危机时代，随着国家战略导向由对外开放转向内外并重，区域竞合与城市发展掀了新一轮的高潮。借助新一轮南京城市总体规划修编的契机，从南京都市圈的发展要求出发，南京中心城市功能作用亟待进一步强化和发挥。东部地区作为南京竞合长三角的东向前沿阵地，并且在空间上正处于宁镇扬经济板块的地理重心，区位优势显著。应对区域一体化发展的新形势，必须抓紧对地区功能重组、空间整合、区域对接等问题深入研究，积极探索提升南京中心城市功能的可行路径，一方面对内产生较强的反磁力，推促老城疏散；另一方面对外则形成较强的辐射力，带动宁镇扬同城化，进而不断壮大南京都市圈、竞合长三角。

关键词：同城化；功能重组；都市圈；空间管治；宁镇扬；南京；东部地区

1　引言

1．1　中国城市正迈向区域战略合作新时代

改革开放30年，我国社会经济发展所取得的成就令人瞩目，但世界金融危机使我国外向型经济遭受巨大冲击，以往“内紧外松”式的发展道路越来越难以为继。“内紧”是指我国城市对内开放水平不高，甚至存在设置种种壁垒限制对内开放的情形；“外松”是指我国城市开放型经济更多地表现为注重与海外合作，走外引驱动型发展道路。在科学发展观的战略指引下，在我国社会主义市场经济体制改革不断深化的新形势下，国家主导战略思想正在发生重大转变，从强调出口导向转为内需驱动，从强调对外开放转为内外兼顾。目前国内广佛、郑汴等城市已纷纷提出同城化发展要求，通过强化对内开放，推进区域一体化进程。

1．2　南京城市总体规划修编的新要求

南京城市总体规划（2007—2020）提出了构建“南京都市圈、协作联动圈和战略联盟圈”三大区域协调发展圈层的总体设想，以充分发挥南京长三角西部中心城市的承东启西作用（图1）。其中，南京都市圈是指以南京为核心的一小时通勤圈，跨两省涉及6地市9县市1 500余万人，2万余平方公里，以推进同城化发展战略为主导；协作联动圈是指以南京为核心的一日生活圈，跨两省涉及9地市28县市近3 500万人，5．5万平方公里，主要推进区内各城市在产业功能、城镇体系、基础设施、生态环境等方面的全面协作与协调；战略联盟圈则主要为泛长三角西部，跨三省涉及27地市11 500余万人，23万余平方公里。

图1　南京市区域协作三大圈层空间范围示意图

1．3　南京中心城市功能建设的新需求

图2　2007年南京东部地区用地现状图

目前南京都市圈的发展虽已得到圈内城市的广泛认同，但总体来看，南京中心城市的功能还不完善，综合实力还有待提高。在当前国家战略转型、对内开放升级、区域竞合发展等新形势下，南京必须加快探索南京中心城市功能提升的可行路径。南京东部地区作为中心城市的重要组成部分，占据承接和传递南京主城东向辐射的优势区位，成为加快推进都市圈同城化的重要战略空间。其空间范围北至长江，西至绕城公路，南至宁常高速，东至市域行政边界（图2），土地总面积约488．8km²，主要涉及栖霞、江宁、白下、玄武等4个行政区。

2　宁镇扬同城化发展趋向

宁镇扬三市空间邻近效应明显，南京相距镇江、扬州分别约为70公里、100公里（图3），且三市具有相似的历史文化渊源，均为国家历史文化名城。目前三市已签署全面合作框架协议，启用公交一卡通，并在长三角地区内率先实现医保互通。而且，随着长江四桥、沪宁城际铁路、宁通城际铁路、沿江高等级公路等一批区域交通基础设施的建设，地区交通可达性将进一步提高，同城化效应将更为凸现。2008年宁镇扬地区GDP总量达到约6 769亿元，土地总面积为17 063km²，常住人口1 510万人。与上海、苏锡常和杭绍甬板块相比，宁镇扬地区经济总量与地均产出仍较落后，地区发展亟待整合与优化。本着功能互补、空间整合、区域协调、对接周边的原则，宁镇扬同城化总体发展导向为：创新行政管理体制，完善城际合作机制，深化合作领域，促进区域要素资源自由流动与优化配置，把宁镇扬板块建设成为接轨上海、带动苏北、辐射皖东南、全面融入长三角城市群的重要平台，成为富有特色的生态型和文化型城市联合体，成为长三角城市群中潜力大、后劲足、活力强的重要区域之一。

图3　宁镇扬空间分布示意图

3　南京东部地区发展条件及功能重组

3．1　优势与机遇

比较周边地区，东部地区具有以下竞争优势与发展机遇：（1）优越的区域交通条件。沪宁、宁芜、宁铜、312国道、长江二桥、地铁2号线等一大批公路和轨道干线穿越本区。目前在建绕越二环和长江四桥，并规划有7条地铁线、2条都市圈轨道交通线以及3条过江通道。龙潭港还具有建设深水枢纽港的巨大潜力。（2）优美的自然生态环境。西靠钟山风景区，东邻宝华山和汤山风景区，南抵青龙山—大连山风景区，地区环境优良、生态宜居。（3）雄厚的科教文化基础。南大等10所高校已入驻仙林大学城，成为服务地方经济发展的人才储备基地和智力资源库，再加上地方优良的自然山水环境，具备发展知识经济的优越条件。（4）丰富的土地资源。2007年东部地区已建设用地为104．4km²。扣除基本农田、河湖水系、湿地、风景（名胜）区、潜在地质灾害防护区等不宜集中建设地区，地区内尚有适宜建设用地近100平方公里，可满足城市重大建设项目的用地需求。（5）城市空间结构调整契机。伴随老城功能的更新，老城内一大批医疗、教育、文化、体育等优质资源将到外围新区寻求新的发展空间。（6）地区资源整合联动开发契机。2009年初南京市政府作出以国家级开发区带动东部地区发展的战略决策，将栖霞经济开发区、三江口工业园、龙潭物流基地、仙林高科技产业园整体托管并纳入南京经济技术开发区（国家级），实现产业发展整合和一体化服务管理。（7）国家区域发展的最新趋势。目前国家区域政策指向由大区域推动向重点地区集中，更为强调区域经济增长极的推动作用。南京东部地区正处于长三角城市群、浦东新区国家综改试验区、江苏沿海开发等国家级政策区多重叠合影响的交汇之处，应当与主城乃至周边城市实现更深层次、更大范围的联动，整合资源、联合市场，合力提升区域竞争力。

3．2　问题与挑战

当前南京的区域地位面临巨大挑战。其间，其东部地区则成为区域竞争最为激烈交错的敏感地带，面临的问题错综复杂，可概括为“五个化”：（1）战略思想分散化。南京中心城市功能发挥不佳主要与南京区域服务与辐射战略不明确、缺乏区域联动发展机制密切相关。回顾东部地区发展历程：各时期地区实际发展仍偏于局域，总体缺乏整体的、长远的战略指引。（2）组织实施离散化。2000年以来，在以河西开发为标志的南京城市建设重心西移的政策导向下，地区内除沿江和仙林大学城外的其余地区，发展动力以自下而上为主，表现为市级开发权下放和地方管理主体多元化，形成市、区、街道、各类管委会等条块分割、多头管理的局面，造成各片区独立发展、资源内耗、产业低质、配套不足等问题。（3）产业发展简短化。地区产业体系发展不齐全，工业发展以石化、能源等大用水量和大用地量的重工业为主导，固定资产投资量大，专业化分工协作系数小，地方化效应不强；商贸物流、公共服务、基础设施、文化旅游等三产发展水平不高，服务能力不足。（4）资源利用低质化。由于机制体制不健全，投资创业的政策保障欠佳，缺乏科技创业园和中小企业发展的激励机制、利益分享与风险共担的产学研合作机制等，造成高质量、高技术含量的优质项目难以引进，同时地方优秀科研成果转化为现实生产力的通道与路径不畅通，科技就地转化率低。（5）城际合作形式化。虽然城市间已签署了诸多合作框架协议，但实质性推动不足。龙潭港并未充分发挥出其深水良港优势；与句容、宝华、仪征等邻接地区在基础设施、产业载体、旅游发展等方面缺乏有效对接，且存在同质竞争问题。

3．3　目标与定位

按照国务院批准的《长三角地区区域规划》，南京城市总体定位为“两基地两中心一门户”即先进制造业基地、现代服务业基地和长江航运物流中心、科技创新中心以及长三角辐射带动中西部地区发展的重要门户。作为南京竞合长三角的东向前沿阵地，作为宁镇扬板块的地理重心，南京东部地区必须在城市总体定位的指导下，合理分解和细化，尤其是在区域一体化方面承担起更大的责任，其发展目标为：进一步做大做强地区综合服务功能，对内产生较强的反磁力，推促老城疏散，对外则形成较强的辐射力，带动宁镇扬同城化，进而不断壮大南京都市圈、竞合长三角。具体来讲，主要体现为“三城定位”：（1）产学研一体的科技创新城。以推进国家科技体制综合改革试点城市和创新型试点城市^[2]建设为契机，进一步整合优化地区科技资源，打破体制分割、力量分散、封闭运作的配置格局，实施开放式创新，推动产学研一体化创新载体（园区）和平台建设，健全自主创新的制度机制，以科技创新推动发展转型。（2）服住游一体的生态宜居城。以青奥会、地铁、高铁、过江通道等重大项目建设为契机，依托地区山水城林港桥等景观资源，与主城相协同，积极发展信息服务、现代物流、教育培训、研发设计等生产服务业，商贸商业、科教文卫、休闲旅游等生活服务业以及高新技术产业，建成功能独立、配套齐全、职住平衡、充满活力、特色鲜明的宜居城市。（3）港产城一体的交通枢纽城。以龙潭江海联运枢纽港和铁路货场建设为契机，充分利用东进主城的门户区位，加快港口后方腹地的基础设施、集疏运体系（含线路、场站）建设，形成以信息化为支撑、多种运输方式无缝衔接、承东启西的交通物流枢纽，形成从港口至纵深腹地的港口直接产业→港口共生产业和港口依存产业→港口关联产业的完整产业链条，实现以港带产、以产促城。

3．4　结构与功能

图4　南京东部地区空间结构分析图

结合地区现有发展基础以及绿色生态廊道分布格局，空间组织应遵循“点线面”结合的总体布局思路：“点”即城市中心，以提升中心功能为核心，积极培育和建设由副城综合性反磁力中心和片区中心组成的城市中心体系；“线”即城市发展轴线，集中城市建设地区沿主城为核心的放射状交通走廊两侧呈串珠式分布；“面”即城市组团，体现一种通过有机分散而达到选择性集聚、组团空间优化的理念，组团之间以交通走廊和绿色开敞空间相间隔，形成尺度适宜、布局紧凑、指状串珠、轴向组团、拥江发展的空间布局结构。具体来讲，主要包括“二轴、三环、六组团”（图4）。其中，“二轴”即沿江城镇发展轴和沪宁城镇发展轴；“三环”即绕城公路、绕越公路和汤铜公路两轴、三环串联起区内六大功能组团，包括仙林副城^[3]三个片区、龙潭和汤山两个新城^[4]以及青龙山—大连山生态廊道组团。

根据地区功能定位，本着选择性集聚的原则，结合上述空间布局要求，明确六大组团的主导功能，并采取差别化管治措施。具体来讲，各组团功能配置为：（1）仙林副城沪宁铁路以北新尧—栖霞地区组团。是仙林副城以加工工业为主体，兼顾生活配套服务的北部片区。以南京经济技术开发区为基础，整合尧化门、南京炼油厂和栖霞老镇区，建设片区中心，形成产城一体的发展格局。严格控制污染企业发展，鼓励发展与外贸港口相关的保税加工、高新技术产业加工和其他先进制造业。（2）仙林副城沪宁铁路以南、沪宁高速公路以北之间的仙林地区组团。是仙林副城产学研一体发展的中部片区，主要依托仙林大学城科教资源，加强高新技术产业研发、无污染和科技含量高的加工配套产业发展，并鼓励发展商务服务、文化体育、休闲娱乐等第三产业，服务周边地区。（3）仙林副城沪宁高速公路以南的麒麟地区组团。是仙林副城以科技创新、物流服务、居住配套为主体的南部片区，积极发展科技创新产业，并保护好青龙山与紫金山的生态联系。（4）龙潭新城组团。是长江下游重要的港口工业新城，引导发展现代物流、外贸加工以及临港型先进制造业。加强与句容的协调发展，联合句容相邻地区发展成为“江港城山”融为一体的现代化滨江新城。（5）汤山新城组团。是长三角重要的旅游休闲新城，引导发展休闲度假、旅游服务、会议会展等产业，建设全国知名的温泉旅游度假基地，禁止发展环境污染性产业。（6）青龙山—大连山非建设地区组团。以生态涵养功能为主，允许适度发展生态兼容性项目，加快废弃矿山的植被恢复、郊野公园建设、垃圾填埋场环境整治与生态修复等，恢复生物多样性。

4　带动宁镇扬同城化发展策略及行动建议

南京东部地区应在城市中心体系、产业空间整合、区域交通设施和区域协调机制等重点领域和关键环节率先突破，加快地区功能重组与结构调整，引领、带动宁镇扬同城化进程。

4．1　强化中心体系，提升区域辐射能力

在大规模全面铺开东部地区开发前，必须加快建设城市中心体系，形成“强核”，辐射带动周边地区；而在建设强大的综合性反磁力中心之前，要先期启动各片区和新城中心的建设，形成南京东部都市区鲜明的中心城市意象，以提振地区开发的信心。（1）仙林副城要重点推进新尧、栖霞、仙鹤、青龙、白象的片区中心建设。在完善片区中心综合服务功能的同时，可适当向中心周边推进居住和产业配套，重点加快白象片区国际大学园区和科技产业建设，加快新港经济开发区产业升级，有效改善新尧地区人居环境水平。（2）在灵山地区规划预留并控制好仙林副城中心区用地，保证对高端服务功能和重点项目的空间储备，加强中心区的规划研究和行动策划，适时启动开发。（3）结合地铁8、16号线站点布局，加快麒麟片区中心建设。（4）龙潭新城结合龙潭港四期、五期扩建工程，充分利用南京市经济技术开发区的发展平台，大力推进临港产业的发展，同步推进新城居住和配套服务建设，强化对句容宝华的辐射。（5）以休闲度假旅游和科技研发为重点，推进汤山新城的发展，加快配套建设综合服务设施，大力推进休闲旅游业的发展，并促进与句容县城的合理衔接，特别是在道路、轨道交通线位走向和接口预留上做好跨市协调。

4．2　聚合产业空间，实现产业转型升级

目前地区产业空间分布较为零散：沪宁铁路以北地区主要为制造业主导发展地带，有南京经济技术开发区、南京炼油厂、栖霞经济开发区、龙潭物流园、三江口工业区、金箔产业园等；312国道沿线地带主要为产学研一体化发展的科技智慧谷，分布有若干科技“孵化器”，如徐庄软件园、马群科技园、液晶谷、金港科技园、南京大学科技园等；312国道以南主要为科教文化区、人居环境区和休闲旅游区。按照市场经济规律和创新发展要求，地区产业空间必须通过空间串联、制度整合等有机组织（图5），才能发挥出应有的规模效益和集聚效益，从而提高产业发展层次与水平。（1）借鉴美国“硅谷”和波士顿128号公路发展经验，近期侧重312国道沿线区域，以沪宁城际站点为据点，打造科技孵化带，成为一条沟通北部沿江制造业带和南部科教文化带的纽带和桥梁，真正实现南部科技有效转化并应用于北部加工制造，强化各类产业空间的相互关联性。并且，通过312国道发展轴线东延，实现与主城内模范马路软件基地等主城一批现代服务业集聚区的联动发展。（2）建立空间准入机制，使各类产业均能在各自适宜区位上有条件分类集聚，促进园区特色化发展。（3）在大学城内部，鼓励利用富余土地，创办科技园，吸引科技研发企业到园区内租地、设置研发机构，加强企业与高校的技术联系。（4）对传统产业发展空间，强调“关小限大”，实行技术改造、节能减排，近期重点推进南京炼油厂周边小化工整治工作。（5）改变开发区与行政区各自为政的局面，创新开发实施组织机制。实行“大带小”模式，近期重点结合栖霞区、南京经济技术开发区和仙林大学城体制调整，加强对栖霞经济技术开发区、龙潭物流园、三江口工业园和仙林高科技产业园的整合力度，引导各类要素向省级以上开发区集中，延伸产业链、培育产业集群；实行“园区带街道”模式，近期重点推进南京经济技术开发区与尧化街道、仙林大学城与马群街道的整合，将周边街道捆绑纳入园区管理，实行规划、用地、项目及政策的一体化管理，同步改进考核方式和招商方式，促进开发区向城市功能区的实质性转变。（6）着力控制和预留好远期弹性发展空间如龙潭、汤山等。在不具备开发条件和开发能力时，应严格控制此类地区的低水平开发，禁止小规模、零碎、低效开发，做好应对未来重大项目和突发事件的空间准备。

图5　南京东部地区产业空间组织示意图

4．3　加大交通投入，建立同城交通网络

以南京、镇江、扬州三个中心城区为核心，加快包括轨道交通、高快速路系统、航运、航空和过江通道等在内的现代化综合交通体系建设。（1）加快禄口国际机场、南京南站与镇江、扬州的快速联系通道建设以及绕城公路城市化改造，扩大服务范围；（2）积极推进长江四桥和龙潭过江通道建设，预留好仙新路（新港—玉带）、七乡河路过江通道，鼓励多种过江交通方式复合共用通道，同时加快都市圈快速轨道交通S5线（龙潭—仪征）的建设，加强与扬州的联系；（3）加快宁常高速公路建设和312国道、宁杭公路快速化改造以及都市圈快速轨道交通S6线（汤山—句容）、宁常沪城际铁路的建设，加强与镇江方向的联系；（4）加快建设区域公共交通网，实现区域客运公交化；（5）加强南京港、扬州港、镇江港的合作与整合，组建区域港口联合协作体，并加大芜申运河、滁河等内河航道疏浚力度，充分发挥江海联运、水陆联运中转港口群的作用；（6）调整沪宁高速、312国道等收费站位置，尽量位于绕越公路城市出入口西侧，促进区域交通无障碍衔接与通畅运行。

4．4　完善协调机制，全面深化区域合作(www.xing528.com)

全方位、多层次开展区域合作，完善协调机制。（1）在省统筹指导下，由宁镇扬三市共同筹建“宁镇扬同城化领导小组”。成员主要由各市党政一把手组成，负责重大区域事项的决策和协调。领导小组下设城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等专责小组，落实具体事项。（2）建立跨行政区、多元化、多形式的“公共财政与金融联动”的同城化基础设施投融资机制，联合组织招商引资活动。按照“谁受益、谁投资”的原则，通过转让土地收益、共同开发建设等模式，建立宁镇扬同城化基础设施建设基金，就区域性基础设施建设加强市际之间的协调和建设资金平衡。（3）加强跨区域土地联合储备，为同城化创造良好的外部正效应。近期应尽快启动编制S5、S6都市圈轨道交通线的衔接规划，落实相应线位和站点位置，对沿线土地先期控制和储备；尽快开展龙潭与宝华、汤山与句容等重点地区的同城整合规划，在道路交通、城市功能、产业发展等方面充分对接，预留空间、提前储备。（4）建立水、气、固废等区域性环境污染联防联治长效机制，加强城际协同执法；以长江饮用水源地和生态敏感区为重点，共建长江水源监控系统，共建共享区域供水和污水处理设施；在产业集中区与城市之间共建生态防护隔离带，联合制定激励政策和特许经营制度，加大绿地建设力度。

4．5　适时调整区划，加快空间资源重组

匹配地区定位，调整和完善管理体制，适时推动行政区划调整。近期可考虑将区内江宁区麒麟街道划入栖霞区，将栖霞区在主城内部分划入相邻玄武区，进一步明确栖霞区主导功能定位，并加强市级层面的推动力，保证地区开发的品质与效率；远期在条件许可时，可推动跨市的行政区划调整，将句容等相邻县市划入南京行政管辖范围，进一步拓展南京发展腹地。同时，加快建立、健全差别化的考核制度，对区、街道不再完全进行经济指标考核，还必须兼顾民生福祉、社会管理、环境保护等方面。

5　结语

目前，国家主导战略思想正在发生转变，“拘于行政区而各自为政发展”的热潮正渐趋消退，区域合作与一体化发展正成为新一轮大发展的内生动力。因此，南京东部地区的发展不能仅就“东部而论东部”，或“就南京而论东部”，而应该放到更大区域范围统筹考虑。应以宁镇扬同城化为导向，积极协同主城，建设反磁力中心，同时强调体制创新、强化开放、跨界整合、深化合作，争当南京转型发展的实践区、创新发展的试验区和跨越发展的先行区，带动宁镇扬同城化、壮大都市圈、竞合长三角。

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Functional Restructuring of Eastern District of Nanjing in the View of Integration of Neighbouring Cities of Nanjing，Zhenjiang and Yangzhou

Guan Weihua Ye Bin Wang Yaonan

Abstract：After global economic crisis，with the transformation of Chinese national strategy from external openness to integration of interior and exterior，regional competition and cooperation as well as urban development begin to enter a new－round rapid development era．Relying on the opportunity of re－edition of urban Master Plan of Nanjing，Nanjing central city necessarily reinforces and promotes its own function in order to facilitate the form of Nanjing Metropolitan Area．Nanjing eastern district is located in the direct position where Nanjing confronts drastic competition coming from other cities of Yangtze River Delta．Moreover，it is on the geographical barycenter within Ning－Zhen－Yang region．Obviously，it has dramatically advantages of economic location．Under the new environment of regional integration，it is necessary to do some researches on functional restructuring，spatial integration，and regional coordination of eastern district for the purpose of exploring the feasible approaches to internally producing stronger anti－magnetic force to achieve evacuation of old city and to externally forming stronger radiating force to lead integration of neighbouring cities within Ning－Zhen－Yang region．

Key words：Integration of Neighbouring Cities；Functional Restructuring；Metropolitan Area；Spatial Governance；Ning－Zhen－Yang Region；Nanjing；Eastern District

（本文原载于《城市规划》2011年第7期）

【注释】

[1]《南京市城市总体规划（2010—2020）》和《南京市城市规划工作“十二五”规划》项目资助。

[2]2009年4月南京被国家科技部批准为全国唯一一个科技体制综合改革试点城市和全国首个“中国软件名城”创建试点城市。2010年1月南京又与全国其他19个城市（区）一起被国家科技部批准为我国首批“全国创新型试点城市”。

[3]《南京市城市总体规划（2007—2020年）》中明确了1个主城3个副城9个新城34个新市镇的市域城镇体系。其中，东部地区涉及1个副城，即仙林副城。副城是南京中心城市功能的集中承载地，是现代都市区功能的核心区，重点发展现代服务业和高新技术产业。

[4]东部地区空间范围内规划有2个新城，即龙潭新城和汤山新城。新城是一定地区内产业、城市服务功能和城市化人口的集聚区。