南京市城市规划编制研究中心成立十周年科技论文集

关于控制性详细规划建库及动态维护工作的思考——以南京为例

赵　蕾　李雪飞　迟有忠

摘　要：在当前城市发展条件下，城市规划的创新性工作和基础性工作需要同步推进、同时加强。控规是规划管理的核心环节，控规动态维护工作不仅仅是一项关于控规的工作，而且是关系城市规划工作全局的一项基础性工作。本文以南京为例，探讨了高低方案并行、逐步建立基于GIS的控规维护管理平台的工作思路，提出了建立“规范合法、职责清晰、简便快捷、执行有力的控规动态维护制度”的方案设想。

关键词：控制性详细规划；建库；动态维护；南京

《马丘比丘宪章》（1977）指出：“建筑师、规划师与有关当局要努力宣传，使群众与政府都了解区域与城市规划是个动态过程，不仅要包括规划的制定，而且也要包括规划的实施。”作为城市规划管理的主要依据，控制性详细规划（简称“控规”）的编制与实施是一项动态、长期、艰巨的工作，需要规划师付出极大的耐心和毅力。应对经济社会快速发展，以及社会民主化与法制化进程加速的工作环境，需要不断主动完善和补充深化控规成果内容，努力维护控规成果的科学性和可实施性。因而，对于各地当前的规划工作而言，尽快建立有效适用的控规数据库及动态维护机制就显得尤为紧迫。本文试图以南京为例，探讨控规建库及动态维护工作的思路、方法和措施。

1　当前控规工作的趋势与要求

1．1　当前控规工作的发展趋势

1．1．1　关于控规的认识以及控规编制与执行的做法基本趋同

随着人们对城市发展规律认识的加深，规划学术界和实践工作者对控规工作的总体认识基本达成一致（李江云，2003；姚燕华等，2007；吴晓勤等，2009；邱跃，2009；徐忠平，2010；）：（1）控规是城市规划实施的关键环节，是城市规划实施管理最直接、最主要的依据；（2）在当前快速变化的城市发展条件下，控规需要在规划实施过程中不断地、动态地进行深化、修改和完善；（3）控规调整是必然、必要和合理的法律程序，是实施规划管理的重要手段、方法和工具。

基于以上认识，各地近年来的控规实践基本上都采取了分层编制的技术方法（韦冬等，2008）。例如北京的街区控规和地块控规，上海的单元规划和控规，天津的单元控规和地块控规，广州的控规导则和控规管理图则，武汉的控规导则和控规细则，成都的大纲图则和详细图则，南京的控规总则和控规细则，济南的街坊控规和地块控规等。

在控规执行方面，各地也纷纷探索过渡时期控规实施管理的操作方法，针对必然和必需的控规调整，建立相应的程序规则，对相关工作进行规范①。此外，部分城市还建立了控规审批专用图章制度，一些城市针对控规仍未全覆盖但有建设项目需求的地区，还探索了局部控规的做法。

1．1．2　对规划基础性工作——控规建库及动态维护工作重视不够

相比于规划学术界和实践工作者对控规编制技术、执行规则等内容探讨的热衷，控规建库及动态维护工作相关内容则鲜有讨论。2000年以来的控规文献中，80%以上探讨控规编制方法，10%探讨控规执行与调整，只有不到5%左右的文献讨论或涉及控规建库及动态维护工作。

实际上实时更新的控规数据库是城市规划工作中一项非常重要的基础性工作，对提高规划编制质量与效率，以及辅助规划管理决策有着极为重要的作用。出于实际工作需要，部分城市在这一方面已开始着手探索，如：北京针对“几乎每个项目都会发生投资建设者与规划管理者之间对控规指标的拉锯扯锯式的谈判博弈”、“控规调整随意”等现象，于2007年开始探索“按照统一标准和程序进行规划管理”的中心城控规动态维护机制（邱跃，2009）；武汉为解决规划管理缺乏技术依据、规划编制与管理脱节等问题，近几年探索建立了“以控规动态维护”为核心的“一张图”管理平台（殷毅等，2010）；杭州为整合现状信息、审批信息、控规及各专项规划，实现历史数据的追溯，探索建立了基于CAD和GIS并行的控规综合分析平台（邵昀泓等，2011）。上述规划实践工作的创新探索为其他城市建立控规数据库及动态维护机制，提供了较好的参考和借鉴意义。但就目前而言，该方面的工作仍然需要大力加强，已有的探索仍然局限于控规编制技术层面的完善，或仍然存在着控规成果数据标准不统一、难以实时更新、实用性不强等问题。

1．2　当前控规工作的新要求

1．2．1　相关法规要求开展控规动态维护工作

《城乡规划法》赋予了控规极为重要的法定地位，对控规的制定与执行程序进行了严格规定。2011年1月1日起施行的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（以下简称“控规办法”）进一步要求：“控制性详细规划组织编制机关应当建立控制性详细规划档案管理制度，逐步建立控制性详细规划数字化信息管理平台（第十八条）”、“控制性详细规划组织编制机关应当建立规划动态维护制度，有计划、有组织地对控制性详细规划进行评估和维护（第十九条）”。

1．2．2　城市发展要求规划工作加快实现更加科学有效的信息化

当前中国城市进入了21世纪后的第二个黄金发展时期，“快”＋“变”在未来相当长一段时期内仍然是中国城市发展最显著的特征，也是影响城市规划工作的最关键因素。规划工作要引领城市发展，需要对城市进行持续、系统的动态跟踪研究。此外，随着《物权法》的进一步实施，以及公民社会的发展，社会民主化要求越来越高，城市规划必须建立一套行之有效的公布、公开制度。面对上述种种发展要求，都有待于建立一个更加科学有效的城市规划信息化平台。而作为规划管理的核心环节，控规数据库及动态维护制度的建立则是最为关键、最为重要和最能发挥作用的一个工作内容。

①如：《北京中心城控制性详细规划（街区层面）及其实施管理办法》、《成都市规划管理局控制性详细规划编制（调整）、审批管理办法（暂行）》、《武汉市控制性详细规划编制审批调整管理规定（试行）》等。

2　南京控规相关工作回顾

2．1　南京控规工作基本情况

在2001年总体规划调整及随后一批次区域规划和专项规划编制工作的基础上，南京全面开展了第一轮控规编制工作，至2007年基本实现了近期建设地区的控规全覆盖。

2009年以来，随着新一轮城市总体规划修编的基本完成以及13个区县总体规划编制工作的相继开展，南京开始了新一轮的控规编制、报批与执行工作，工作重点从“编制全覆盖”转向“执行法定化”。近期以“推进控规法定化及动态维护”为核心，进一步完善制度建设，加强执行力度。共完成新编控规（含修编）25项，其中，市政府已批复11项。

2．2　相关工作基础与成效

2．2．1　已有控规成果数据库为日常规划管理起到了较好的辅助作用

为加强控规作为规划许可法定依据的作用，南京于2007年集中力量完成了控规“一套图”整合，并完成了控规成果的首次建库工作，所有入库的控规成果数据均可共享、浏览，为随后的规划管理工作提供了有力支撑。2009年以来，随着新一轮控规修编工作的推进，南京针对已批复的控规开展了新的成果库建库工作，目前已完成入库9项，范围约100平方公里。实现主要功能包括：（1）按目录索引的方式查阅单元分布图和原始成果文件；（2）通过输入条件检索（如：规划编制单元编码、项目名称等），快速查找相应的控规成果数据，并进行浏览；（3）在AutoCAD审批端，实时查询、叠加案件审批范围及指定范围内涉及的规划编制成果的DWG文件。

2．2．2　六线数据库较好地保障了城市运行的基本框架

南京2004年以来的第一轮控规工作，开创性地确立了以“6211”^[1]为核心的强制性内容。基于第一轮控规编制成果，南京将控规成果中最需要优先予以强制性控制的六线规划内容，单独提取出来，快速形成了基本覆盖全市的六线成果数据库，作为规划管理中最为刚性的控制内容，对保障城市健康运行的基础性骨架要素进行了较好的落实。同时，为控规数据库的全面建立和完善积累了宝贵的工作经验。

2．2．3　基于控规成果数据建立的规划年报制度，基本实现了对南京城市空间和规划发展的动态跟踪研究

在全面推进控规编制工作的同时，南京基于控规成果数据，建立了以“反映用地数据变更为核心”的规划年报制度，形成了对规划基础数据进行动态更新和维护的长效机制，促进了南京城市用地与规划数据管理的规范化与制度化，为规划工作的科学性奠定了基础，为政府决策和规划工作提供了权威参考和数据支撑。一方面，为政府和规划管理部门把握城市建设与发展态势，提供了核心的数据指标；另一方面，为南京城市发展战略研究、南京城市总体规划修编以及相关研究课题和规划编制项目提供了必要的基础数据。

2．2．4　控规编制软件的开发应用，为控规数据库的升级优化奠定了工作基础

直接采用既有软件制作的控规成果，存在着数据格式不规范、标准难以统一的问题。针对这些问题，南京于2008年启动了“控规辅助设计软件”的研发工作，目前该软件已开始试点运用。软件采用严格的数据质量监理手段，保障成果数据格式规范，使控规成果能够快速、方便地实现向GIS格式数据（真正的“控规一套图”）的转换。依据数据标准对控规成果进行格式规范的同时，该软件实现了总图则与分图则的联动，从总图则自动制作分图则，确保数据内容一致；提供了一批自动化、批量化工具，极大地提高了工作效率。

2．3　存在的问题与不足

面对宏观政策要求和城市发展态势，当前南京控规数据库及动态维护工作主要存在着如下两个方面的问题：

2．3．1　控规成果库定位偏低，不利于便捷维护和高效利用

目前大部分控规成果数据质量不高，两次建库均为成果库，与建立GIS数据库的要求还有很大差距。目前的控规成果库难以进行方便快捷的日常维护，不仅维护工作量大，而且容易出现数据内容不一致的问题。在数据的利用分析方面，也存在着功能单一、计算不够准确等诸多方面的局限。

2．3．2　尚未建立有效的更新维护机制

目前，在南京控规编制与实施过程中，规划编制归口部门、规划实施的具体管理部门和控规成果数据的维护部门缺少畅通渠道和制度保证，无法及时取得控规调整成果数据，目前新建成果库数据的时效性仅能维持有限时段。

3　关于南京控规建库及动态维护工作的思考

贯彻落实《城乡规划法》、《控规办法》，建构作为规划编制、管理、审批、执行、监督依据的唯一法定规划图库，尽快着手建立南京控规GIS库及控规动态维护机制势在必行。鉴于此，笔者从控规数据库、控规动态维护工作机制、相关配套工作三个方面，提出一些工作思路和建议。

3．1　控规数据库优化思路

结合当前南京规划工作的实际需要，为确保控规成果调用和动态更新维护工作的落实，笔者提出分期逐步实现控规GIS库的方案。即：近期仍采用现有的成果库方式开展控规成果数据入库，提供浏览、定位等服务，满足目前工作需求；同时试点运用“控规辅助设计软件”，生产一批高质量的控规成果数据，启动GIS数据库建设；远期推广运用“控规辅助设计软件”，对控规成果数据进行全面的标准化处理和质检，通过“GIS建库及管理软件”进行GIS建库和数据管理维护。总体上实现基于GIS库的数据深度应用，实现版本自动管理，从而真正建立全市“一套图”管理机制。具体而言，基于GIS的控规数据维护管理平台能实现以下三大功能：

（1）实现全市控规一张图的GIS建库及管理，通过在线编辑、区域裁切更新、整库替换更新等方式，辅助进行控规GIS库的动态更新和维护，自动记录更新行为和历史版本管理，并实现控规GIS库和控规成果库数据的同步。

（2）实现控规GIS库数据的叠加显示和符号化，快速查询控规地块的指标，以及分图则边界、规划单元边界的属性信息等。

（3）实现对自定义区域内控规地块的指标统计（如：全市容积率在2．0以上的住宅用地）、辅助分析和专项图纸的自动生成等功能。

3．2　控规动态维护工作初步设想(www.xing528.com)

在推进建立控规GIS数据库的同时，笔者建议同步推进建立规范合法、职责清晰、简便快捷、执行有力的控规动态维护机制。相关工作主要包括以下三个方面：

3．2．1　结合部门职责，明确工作角色和分工

图1　控规动态维护流程示意图

建议控规动态维护工作分四种角色，按如下分工开展工作：

归口部门：牵头控规成果管理与维护工作，对动态维护工作进行日常监督检查，对控规数据的发布与使用进行归口管理。

会议组织部门：组织规划编制项目审批会议，根据会议纪要代拟控规调整批复文件并按规定程序报审。

责任部门：负责控规调整的前期可行性研究，提交申请和符合入库标准的控规图则，负责辖区内控规整合及数据库动态维护工作。

技术部门：负责技术配合与辅助，包括数据规整、数据格式验收、成果入库，以及计算机技术支持。

3．2．2　基于职责分工，制定方便快捷的维护流程

基于上述工作角色分工，控规动态维护工作按提交申请、成果批复、系统确认、数据提交、数据验收及入库等五个环节进行，建构方便快捷的动态维护工作机制。具体流程如下：

（1）提交申请。责任部门牵头完成控规调整可行性研究与论证、批前公示等程序后，在将控规调整方案提交审议的同时，附符合入库标准的控规调整成果（含纸质、电子）。

（2）成果批复。对同意控规修改或局部调整的，会议组织部门按会议纪要代拟批复文件，按规定程序报审批复，批复抄送相关责任部门。

（3）系统确认。相关责任部门取得批复后，方可根据控规新要求核发建设项目规划条件。在规划实施系统中发出规划条件时，需对是否调整控规有关内容进行确认，调整控规内容的，系统自动将该信息发送给技术部门工作人员。

（4）数据提交。技术部门工作人员负责联系相关责任部门经办人，限期收集涉及控规调整的批复、图则及其他相关材料，填写控规动态维护任务表，对数据进行标准化处理和质检，并建立控规调整项目案卷袋，经责任部门负责人审核。

（5）数据验收及入库。技术部门工作人员按控规动态维护任务表对数据库进行数据更新工作，案卷袋统一归档。

3．2．3　突出工作原则，加强工作保障

在总体上，建议在规划管理部门内提高依法行政、依据已批控规进行项目审批的意识，将控规动态维护工作与规划许可挂钩，强调控规动态维护工作的重要性，提高控规成果数据库的地位与作用，如：凡不符合控规成果（一套图）的，原则上不得进行规划许可；经论证需对控规进行调整的，必须通过合法程序审批取得规划调整批复文件并更新至“一套图”数据库后，方可作为规划许可依据，进行项目审批。具体可以采取如下保障措施：

（1）工作前置机制。控规修改或局部调整的图则与规划条件同时提交审议。涉及控规内容的认定与边界等矛盾的协调，采取例会的形式由责任部门负责确认。

（2）信息平台机制。借助计算机信息平台手段，近期借助规划实施系统进行信息确认，远期考虑在规划编制管理信息系统中进行信息流转，提高工作效率与质量。

（3）监督检查机制。突出归口部门的督办职责，对关键环节予以系统自动监督和人工定期检查，在年终进行控规调整项目的梳理与汇总。

（4）软件辅助机制。适时向社会推行“控规辅助设计软件”，进一步规范数据标准与格式，尽可能减轻后期数据规整工作量。

3．3　相关配套工作建议

3．3．1　建立健全工作制度

出台或修完善《控制性详细规划执行规定》、《控制性详细规划动态维护管理规定》等工作规定，及《城市用地分类和代码标准》、《控详计算机辅助制图规范及成果归档数据标准》等技术标准。

3．3．2　加强软件技术支持

研发控规成果GIS建库及动态更新软件，包括“规划编制系统”“规划实施系统”“建库更新工具整合平台”等系统之间的接口。

3．3．3　统一提高成果数据质量

在加强培训指导的同时，适时推行“控规辅助设计软件”，对于新编控规，要求各编制单位应采用辅助软件制图并提供符合要求的成果数据；对于已编控规，可委托技术部门进行数据格式规整和标准化处理。

参考文献

［1］李江云．对北京中心区控规指标调整程序的一些思考［J］．城市规划，2003（12）：35－47．

［2］邱跃．北京中心城控规动态维护的实践与探索［J］．城市规划，2009（5）：22－29．

［3］邵昀泓，章建明，刘长岐，等．控规综合分析平台促进规划编制管理创新探讨——以杭州市为例［J］．规划师，2011（5）：88－92．

［4］韦冬，程蓉．控制性详细规划编制的分层及其他构架性建议［J］．城市规划，2009（1）：45－50．

［5］吴晓勤，高冰松，汪坚强．控制性详细规划编制技术探索——以《安徽省城市控制性详细规划编制规范》为例［J］．城市规划，2009（3）：37－43．

［6］徐忠平．控制性详细规划工作的制度设计探讨［J］．城市规划，2010（5）：35－39．

［7］姚燕华，孙翔，王朝晖，等．广州市控制性规划导则实施评价研究［J］．城市规划，2008（2）：38－44．

［8］殷毅，潘聪．建立“一张图”管理平台，推进控规体系建设．［M］／／桑劲，夏南凯，柳朴，主编．控制性详细规划创新实践．上海：同济大学出版社，2010：24－26．

［9］周岚，叶斌，徐明尧．探索面向管理的控制性详细规划制度架构——以南京为例［J］．城市规划，2007（3）：14－19、29．

Thoughts on Establishing Database and Dynamic Maintenance of Regulatory Detailed Plan——with a Case of Nanjing

Zhao Lei Li Xuefei Chi Youzhong

Abstract：Both the innovative work and the basic work need be synchronically done and enhanced in urban planning process under the conditions of current urban development．Regulatory detailed plan is the core sector of planning management，while its dynamic maintenance is not only aplan but also a basic work related to the entire urban planning．This paper discusses how to establish the platform of dynamic maintenance of regulatory detailed plan based on GIS，and suggests the project of establishing legitimatized，clear，convenient and powerful dynamic maintenance system．

Key words：Regulatory detailed plan；Establishing Database；Dynamic maintenance；Nanjing

（本文为2011年中国城市规划年会宣读文章）

【注释】

[1]所谓“6211”，即分别指：6——六条线：道路红线、绿化绿线、河道蓝线、文物紫线、电力黑线、轨道交通橙线；2——两种用地：公共设施和市政设施用地；1——城市高度轮廓控制线；1——城市空间特色意图区控制线。