土地利用规划与城乡规划差异分析及协调途径探索

土地利用规划与城乡规划差异分析及协调途径探索

赵　蕾　皇甫玥　陶德凯

摘　要：文章以总体规划为例分析了土地利用规划和城乡规划两类规划在编制主体、编制技术标准以及规划期限等层面的差异以及由此给两类规划实施造成的影响。结合当前规划实际工作，指出需要从法律、技术等层面强化两类规划的衔接。最后，笔者简要介绍了南京在规划管理和实践过程中创新两类规划协调衔接的具体操作方法。

关键词：土地利用规划；城乡规划；总体规划；差异；协调

土地利用规划与城乡规划是中国特殊国情下的两种产物，对于引导中国城乡空间发展和土地利用发挥了积极的作用。但随着中国城市化进程的不断加快，土地资源的稀缺性日益凸显，土地利用规划与城乡规划两者之间的矛盾也随之日益暴露，并逐渐成为中国健康城市化发展的阻碍。正是基于这个背景，实现“两规”的协调发展成为近年来社会各界不懈努力的方向，如国内部分城市尝试将国土部门和规划部门合并，期望通过管理职能的协调保障两个规划的有机衔接（如武汉、深圳），部分专家学者则提出了用城市发展战略规划和近期建设规划替代城乡总体规划，力求从技术层面规避两者的矛盾（尹海林等，2005）等等。本文尝试通过对土地利用规划与城乡规划（简称“两规”）关系的分析，梳理“两规”之间的主要差异，并以南京的实践工作为例，对“两规”的衔接与协调提出建议。

1　现行土地利用规划体系与城乡规划体系

1．1　土地利用规划体系

土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是区域社会经济发展和土地利用的综合经济技术措施。我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、详细规划和专项规划三个层次组成。其中，总体规划分为全国—省—地区—县—乡五级；详细规划有耕地规划、交通用地规划、水利工程用地规划、城镇用地规划等；专项规划有基本农田保护区规划、土地开发复垦规划、土地整治规划和土地整理规划等。总体规划对详细规划、专项规划进行控制，各规划之间形成了一种相互联系相互制约的关系，从而构成了土地利用规划体系（张莉等，2005）（见图1）。

1．2　城乡规划体系

城乡规划是指对一定时期内城乡的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。根据《中华人民共和国城乡规划法》第2条，我国的城乡规划体系由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划（见图2）。

图1　现行土地利用规划体系

图2　现行城乡规划体系

1．3　“两规”差异分析

土地利用规划和城乡规划都是以国民经济和社会发展规划为依据，其共同内容是土地资源的合理开发、利用和保护，在实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展这一根本目标上是一致的。《城乡规划法》第5条规定，城市总体规划、镇总体规划以及乡和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。《土地管理法》第22条规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，其建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设规模，可见“两规”对发展规模的控制上也是具有密切联系的。但当聚焦到“两规”联系最为密切的“土地利用总体规划”和“城乡总体规划”时，他们之间的差异很大程度上就凸现了“两规”之间的冲突所在。

1．3．1　编制主体与层次的差异

国土资源部门负责编制、实施土地利用总体规划，城乡建设规划部门负责编制和实施城乡总体规划，两者属于同级行政管理部门。土地利用总体规划是国土规划的组成部分，是国家根据国民经济发展和社会发展的需要以及土地本身的适宜性，对土地资源的开发、利用、整理、复垦、保护等在时间空间上所作的总体安排；而城乡总体规划是根据经济社会发展需求，对城乡空间资源作出科学合理的配置，是城乡建设的具体规划。

1．3．2　发展程度与内容的差异

从发展进程上讲，土地利用总体规划的发展滞后于城市总体规划。我国自80年代起开展土地利用总体规划，先后组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作，但由于体系等种种客观原因，导致规划的可操作性较差。城乡总体规划起步较早，国内编制最早、内容最完整的城市总体规划——《首都计划》诞生于1929年，对南京城市的空间布局、建设计划等做了较为详尽的描述。全国性、大规模的城乡总体规划编制工作始于20世纪50年代，其相关理论体系和规划实践相对较为成熟。从规划的内容上看，土地利用总体规划是国土规划、区域规划中对土地利用进行综合考虑的专业规划。城乡总体规划则是综合考虑城乡经济社会发展，以规划范围内土地资源为载体，对空间布局进行综合考虑和全面安排。

1．3．3　编制技术与标准的差异

土地利用总体规划的编制一般采取从总体到局部、从上到下、分级开展的方法，而城乡总体规划则更多采用自上而下与自下而上相结合的工作路线。土地利用总体规划的编制强调土地的合理利用，尤其是耕地的保护，耕地占用和保护指标的分配采取自上而下、层层下达的方式，不得突破，具有很强的计划性；城乡总体规划侧重在土地资源集中集约利用的前提下，对城市空间资源进行合理的布局，但基本是从各行业用地需求的角度进行各种土地利用的时空安排。

在用地分类标准上，目前土地利用总体规划采用的是国土资源部2001年编制的《土地分类》体系（见表1）；而城市总体规划中的用地分类标准是依据建设部1991年发布实施的国家标准G8J137—1990《城市用地分类与规划建设用地标准》（见表2），根据经济社会发展实践需求所研制的最新城市用地分类标准，更加注重了与土地利用总体规划的用地分类标准的衔接，该标准将于2012年1月1日正式启用。

表1　国土资源部的《土地分类》表

表2　建设部的《城市用地分类与规划建设用地标准》表

续表2

1．3．4　规划期限与口径的差异

根据《土地管理法》，土地利用总体规划的规划期限由国务院确定，由国家土地行政主管部门正式发文，对全国各级土地利用总体规划的规划基期、规划期及规划基期数据作出明确的规定。而城乡总体规划的规划期限一般由负责组织规划编制的政府部门根据城市的发展条件、发展趋势等自行确定（表3）。

表3　土地利用总体规划与城市规划期限

在用地统计口径上，国土资源管理部门将城市工矿用地和特殊用地单独列为一类，没有纳入城市建设用地；在人口统计上，土地利用总体规划统计的城市人口仅仅指城市驻地户籍人口，而城乡总体规划统计的城市人口不仅包含了户籍人口，还包括户籍不在当地但长期在城市中居住、工作的外来人口。因此，从统计口径上分析，土地利用总体规划中的城市建设用地和人口规模的现状及预测值较城乡总体规划的统计值均偏小。

2　“两规”差异对规划实施的影响

2．1　规划“两张皮”现象的产生

由于土地利用规划与城乡规划的编制和实施隶属于不同的行政主管部门，在用地功能布局、用地规模等重大原则问题上常常缺乏有效衔接，导致两类规划常出现相互不一致、脱节甚至冲突的情况。同时，由于“两规”的编制标准、规划期限、统计口径等都存在较大差别，导致“两规”的结论缺乏可比性甚至相互矛盾。两类规划在操作实施过程中难以达成一致，产生两个规划的“两张皮”现象，规划的公共政策属性和法定权威性受到严重削弱，对土地资源的合理利用带来极为不利影响。

2．2　不利于实现对耕地的有效保护

城乡规划、土地利用规划虽然均是由地方政府组织，但由于土地的出让直接受制于城乡规划里的控制性详细规划，地方政府出于追求政绩、地方经济的发展速度和规模、解决当地就业等等因素的考虑，常常需要扩大城乡建设用地规模，以满足各项建设项目的用地要求，耕地保护在城乡总体规划编制和实施过程中就显得越来越轻微。当城乡总体规划划定的建设用地规模突破土地利用总体规划所确定的范围时，一方面，由于“两规”之间较差的协调性，土地利用总体规划难以做出直接的干预；另一方面，由于两规在工作思路与技术路线的差异，土地利用总体规划的分配计划指标要比城市总体规划的需求预测指标偏小，政府部门往往并不会给予积极的关注甚至任由发展，最终导致城乡总体规划屡屡占用耕地，城市建设用地肆意蔓延，不利于实现对耕地的有效保护。(www.xing528.com)

2．3　不利于城乡空间的有序增长

土地利用总体规划从行政区域内土地资源的投放比例、土地结构的均衡配置实现对城乡空间增长的控制；城乡总体规划则侧重从城市功能完善方面对土地资源和布局的优化提升实现城乡空间布局的控制，“两规”对于维护城市空间结构都起到了重要作用。但由于“两规”自身差异性的存在，在规划实施过程中，没有达成两个规划1＋1大于2的局面，甚至在城乡空间发展过程中出现了对空间约束性被削弱的局面，城乡空间扩张常常带有较强的主观性，跳跃性扩张、无序性增长的现象随处可见。

3　“两规”协调途径的探索

3．1　完善“两规”在法律层面系统性

《城乡规划法》及《土地管理法》规定了“两规”的衔接关系，但“两法”既没有对“两规”如何实现衔接作出具体规定，也没有明确建立“两规”之间的制约关系，更没有对违反“两规”统一性的行为作出具体的处罚规定。众所周知，法律对于任何行为的发生具有制度化的规范作用，因此，实现土地利用规划与城乡规划的协调尚需建立配套的规定办法对具体工作的开展进行引导和约束。

3．2　促进“两规”在技术层面互通性

城乡规划行政主管部门和土地行政主管部门应建立高效协调机制，促进“两规”在规划期限、统计口径、标准规范等技术层面的互通性，逐步建立“两规”成果的协调机制，实现成果间的可比互通。2011年即将实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137—2011）加强了与国土部门现行土地利用分类的充分衔接，对应了“农用地、建设用地、未利用地”三大类用地，有利于城乡规划基础用地调查和土地现状资料相互利用、借鉴，有利于各地类空间和数量在“两规”中的落实。但在规划内容、编制方法等深层次的技术互通还尚需更进一步的研究。

3．3　强化“土地利用总体规划”的强制性功能

土地利用规划作为一个全局性的规划应更注重对土地资源的通盘考虑。面对日趋紧张的资源环境条件，尤其是快速城市化过程中耕地及基本农田的不断被侵蚀，《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）》明确提出了“确保全国18亿亩耕地红线”的底线，分解下达到各省市后，其确定的规模、空间布局等内容应作为城乡建设规划的一条刚性依据，并由此翻译、转换为规划语言和公共政策在规划实施过程中予以细化、落实。

3．4　开拓“两规”协调的新途径

为适应经济社会发展的总体需求，规划管理部门和学术界正积极探索新的规划类型，诸如城乡统筹规划、区域协调规划等一系列创新型规划正悄然兴起。这些“新型”规划打破传统规划在城乡关系、行政区划等诸多因素上的约束，从城乡建设用地增减平衡、耕地占卜平衡、空间置换等全新的视角审视城市的发展，为探讨“两规”的协调的具体操作和实施路径提供了实践的平台。

3．5　构建和完善“两规”协商机制

在我国特殊国情下，逐步建立和完善城乡规划部门和国土部门的协商机制是近期实现“两规”协调的有效途径之一。在编制城乡规划、土地利用规划的调研过程中征求意见等关键环节应建立制度化、规范化的部门交流对接会议，强化相关意见和建议在规划成果中的回应和落实。此外，利用数字化、信息化平台建设两部门协同维护机制，利用计算机等新技术手段提高数据应用管理水平。

4　“两规”协调方法的实践

南京正处在城市化快速发展时期，城乡建成空间的外延扩张给城乡社会经济发展、城乡空间结构形成了较大威胁，“两规”的不协调给城乡空间的影响尤为明显。近年来，南京市规划管理部门以城乡统筹发展为契机，在各层次、各类型的规划编制、实践过程中逐步开始探索“两规”的协调途径。

4．1　城市总体规划修编工作中的探索

“十一五”期间，南京启动了新一轮城市总体规划和土地利用总体规划修编工作。在区域协调和城乡统筹大的背景之下，为确保“两规”在空间布局、用地规模等核心内容上实现有效衔接，在“两规”编制过程中，市国土部门和市规划主管部门联合开展了《南京市土地利用规划与城市总体规划衔接研究》专题，这项研究开创了南京法定性规划研究“两规”协调之先河。（见图3）

专题在分析了“两规”之间关系及其衔接工作中的主要问题后，确定了“两规”协调的五项基础工作，即：行政管理机制的协调、规划现状的比较、基础数据的统一、技术平台的对接与表现方式的统一；并将“两规”协调的重点放在区域（城市）发展战略的协调、人口规模的协调、城市（镇）建设用地总规模的协调与土地利用空间布局的协调四项内容上。在此基础上，专题探讨了完善“两规”协调机制的政策建议，以期为“两规”的编制以及实施途径提供科学支撑。专题报告的基本结论在《南京市土地利用总体规划（2006—2020）》和《南京城市总体规划（2010—2020）》主要成果中得到了体现和落实。

图3　《南京市土地利用规划与城市总体规划衔接研究》工作流程

4．2　城乡统筹背景下的各类创新性探索

为进一步强化“两规”在微观层面的衔接，确保“两规”能够有机引领土地集约利用，指导城乡建设行为，南京市规划主管部门以统筹城乡发展为契机，以破解城乡发展空间资源不足的难题为抓手，在全市选择一批涉农镇街作为试点，开展城乡统筹规划工作。

南京涉农镇街城乡统筹规划在分析现状土地利用存在的主要矛盾的基础上，从规划的三个核心要素——“人、地、钱”之间的关系展开了经济性分析研究，着重指出现阶段规划编制和实施存在一个主要问题，即旺盛的城乡建设需求和有限的土地资源供给问题。为此，市规划主管部门会同国土部门提出，在万顷良田工程和土地增减挂钩等政策的基础上，开展土地综合整治规划，“坚持基本农田不减少，耕地面积适度增加、耕地质量大幅提升的原则”，从具体的规划实践中，寻找“两规”衔接的突破口。

土地综合整治是依法对农村地区低效和不合理利用的田、水、路、林、村、房等进行综合整治，提高农村土地利用率和产出率的土地利用活动。南京开展的土地综合整治规划将着力点放在了涉农地区，以镇街为单位统一规划、以村为单位整体推进，主要通过推进村庄整治，优化村庄用地结构布局；加强土地整理，提高农业综合生产能力；完善设施配套，改善人居环境；发展现代农业，促进农民增收；实施增减挂钩等五个方面盘活农村存量建设用地资源、提高农村建设用地集约利用度来破解城乡建设用地紧缺的难题。

实践证明，土地综合整治规划是协调城乡总体规划与土地利用总体规划在土地供给与需求总量和空间位置上矛盾的纽带和桥梁，尤其是“有条件建设区”概念的提出，有效缓解了当前“两规”在空间布局和规模控制两方面的矛盾，是加强“两规”衔接，保障两类规划实施的重要途径之一。

结论

土地利用规划与城乡规划之间矛盾的协调对于实现我国的可持续发展，保护稀缺的耕地资源意义重大。但由于历史等各个方面的原因，“两规”之间的协调还将是一个漫长而艰巨的任务，未来我们不应单纯地强求二者的完全融合，而应在“求同存异”的要求下借鉴“两规”不同的工作路线，既通过例如国土、规划部门合并的自上而下的行政手段进行努力，又可以通过诸如编制创新型规划的自下而上的自发手段进行探索，充分实现二者间的协调，建立起一个符合中国国情、对土地资源可持续利用的系统性统筹机制。

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Exploration of Discrepancy Analysis and Adjustment Method between Land－use Planning and Urban－rural Planning

Zhao Lei Huangfu Yue Tao Dekai

Abstract：Take the comprehensive planning as an example，the paper analyze the influence created by the discrepancy between land－use planning and urban－rural planning through the main body of planning，the technique standard and the planning time．Then combined with the actual working，the paper pointed that it needed the adjustment through aw and technique．At the last，the paper introduced the specific operated method of the adjustment between the two kinds of planning in the process of the management and practice of planning in Nanjing．

Key words：Land－use planning；Urban－rural planning；Comprehensive planning；Discrepancy；Adjustment

（本文原载于《现代城市研究》2012年第4期）