我国市政公用事业特许经营管制的改革比较研究

第九章　我国市政公用事业特许经营管制

第一节　发达国家市政公用事业特许经营的理论与实践

一、市政公用事业特许经营的理论

市政公用事业的特许经营，是指政府依据相关法律通过招标等竞争机制选择投资者或者经营者，并在一定期限和范围内授予其垄断经营某种市政公用事业产品或服务的形式。特许经营是政府放松管制、引入公用事业产品提供的竞争机制和混合提供机制的一种常见的途径。为了保证公共利益，防止特许经营企业滥用其垄断权，同时又能够以较高的效率提供产品或服务，政府对特许经营企业需要实施管制。但这一管制的形式比较特殊，通常是由政府与企业通过合同的形式来约定特许经营期限、价格水平、产品与服务质量和标准、财务核算方法、特许经营权变更等事项。

可竞争市场理论是特许经营制度的理论依据。尽管特许权经营者获取了特许经营期内的垄断地位，但基于竞争机制产生的特许权合同条款将对其可能实施的垄断行为进行限定，而且特许合同的存在意味着它仍然面临着潜在的竞争，因此它不会攫取过高的垄断利润。因此，通过特许权的竞争，既避免了重复投资与建设，实现了垄断经营下的规模经济，又尽可能地维护了公共利益。

从理论上来说，尽管特许权经营模式能够提供一种兼顾规模经济与社会福利的机制，但是，对特许经营者的管制存在着一些困难，使得这一模式的实践效果在一定程度上与其初衷相背离。

首先，特许经营管制最大的难题就是信息不对称问题，突出表现为管制者与特许经营者签订特许经营合同时，无法预断特许经营期限内可能发生的影响到条款内容的环境与政策变化，从而市场均衡无法实现。以价格为例，特许权合同谈判最为核心的问题就是价格。合同中约定的价格虽然在合同签订当时是一个均衡价格，但是如果市场成本与需求发生了变化，那么对于特许经营者来说，亏本或获利过多两种情况都有可能。无论哪种可能性成为现实，对消费者的利益都是不利的。厂商的亏本影响到提供产品或服务的持续性或质量，而获利过多是对消费者福利的损害。解决以上问题有两种办法，一种是在特许经营合同中增加关于应对不确定因素影响的条款，例如设置定期的价格核定与价格调整机制；另一种是缩短特许经营的期限。但是，无论哪种方法仍然存在着比较明显的缺陷。第一种方法大大增加了管制的成本，第二种方法对于某些投资成本高、建设经营期较长的项目来说不可行，而且也不利于公用事业产品与服务提供的稳定。

其次，特许经营期将结束时，特许经营者可能实施败德行为。例如网络设施维修的意愿减弱、服务质量的下降、产品或服务提供的中止等。

此外，由于特许经营权能为企业带来垄断经营的利润，因此不可避免地成为设租与寻租的目标。

二、市政公用事业特许经营的实践

西方发达国家在放松管制、引入竞争的改革浪潮中，纷纷在本国的自然垄断各行业中引入或推广特许经营模式，使得特许经营一时间甚至成为以市场化为特征的管制改革的代名词。

在实践中，特许经营的模式包括出售、租赁、建设—经营—转让（BOT），租赁—建设—经营（LBO），购买—建设—经营（BBO），建设—经营—转让（BTO），建设—拥有—经营—转让（BOOT），建设—拥有—经营（BOO），转让—经营—转让（TOT）。以上各种特许经营模式中，除了出售和租赁以外，其他几种模式都是由BOT模式衍生而来的。

一个典型的特许经营项目的主要参与者包括政府、项目公司、投资人、银行或财团以及承担设计、建设和经营的有关公司。

政府是特许经营项目的控制主体。政府决定着是否设立此项目、是否采用特许经营方式。在谈判确定特许经营项目协议合同时，政府也占据着有利地位。而且，政府还有权在项目进行过程中对必要的环节进行管制。在项目特许到期时，政府具有无偿收回该项目的权利。

项目公司是特许经营项目的执行主体，它扮演着中心的角色。所有关系到BOT项目的筹资、分包、建设、验收、经营管理体制以及还债和偿付利息都由项目公司负责。大型基础设施项目通常专门设立项目公司作为业主，同设计公司、建设公司、制造厂商以及经营公司打交道。

银行或财团通常是特许经营项目的主要出资人。对于中小型的特许经营项目，一般单个银行足以为其提供所需的全部资金，而大型的特许经营项目往往使单个银行感觉力不从心，从而组成银团共同提供贷款。投资人是特许经营项目的风险承担主体。以投入的资本承担有限责任。尽管在原则上BOT项目风险应由政府和民营机构分担，但实际上各国在操作中差别很大。

20世纪80年代以后，美国政府开放了电信、航空、铁路、电力、供水等领域，引入了多样化的特许经营方式，包含BOT、BOO、DMT等多种形式。

英国的基础设施特许经营制度大规模兴起于20世纪80年代，最初的目的是为市政公用事业融资，减轻政府财政压力。1992年提出着力推动PFI模式，当前已成为英国基础设施特许经营的首选模式。PFI模式是指政府通过项目招标的方式确定民间投资主体，由后者负责项目的融资、设计、建设与运行。政府在授权期限内，每年以财政性资金向项目经营方支付一定的使用费或租赁费，授权经营期结束时，民间投资主体无偿把项目给政府。

法国公用事业特许经营制度雏形在17世纪就已出现，20世纪70年代以来逐渐形成了成熟的理论体系和实践模式。委托管理是法国比较典型的一种特许经营模式，具体内容是由政府按照法定程序，在公平竞争的基础上，选定一家公共企业或私营企业，负责对城市基础设施建设进行管理，独立经营、自负盈亏。企业运营过程受政府部门监督，政府与企业之间是严格的合作关系。另外，法国的特许经营合同内容比较灵活，针对某一特定时期的特定问题其特约合同的组织结构、合同内容和技术手段等都有极大的可变性。

与英法等国相比，德国公用基础设施市场化改革的时间较短。目前，城市公用事业还是以社区公用为主导。其中，一半以上的城市交通、供电、供水、污水处理、垃圾处理企业仍然由国家所有。但是，尽管起步较晚，德国公用事业特许中的公法企业制度较有特色。公法企业是政府设立的特殊目的机构，是独立法人，其组织机构、人事和资产都是独立的，运作规则由公司章程加以规定，但政府对其承担无限责任。

我国从20世纪80年代开始在市政公用事业改革中引入特许经营的模式。这一模式的引入，改变了过去市政公用事业由政府独家投资、独家建设和独家经营管理的体制，逐步形成了在政府统一规划和管理下，多元化投资、多模式运作和社会广泛参与的新体制；打破了行政垄断，促进了竞争经营格局；同时，推进了政府职能的转变，促使其管制水平的提高。

三、公用事业民营化与政府管制的必要性

长期以来，市政公用事业被视为市场失灵的范畴，基本上由政府所有和垄断经营。即使是在市场经济最发达的美国，私人经济在市政公用事业中的作用也一度轻微。但自20世纪80年代以来，世界范围内却逐渐掀起了一股公用事业民营化改革的热潮。随着市场经济体制改革的不断深化，在这股热潮的推动下，我国市场公用事业民营化改革的步伐也日渐加快。市政公用事业民营化改革的不断深入表明，私人经济和市场机制在公用事业领域将扮演越来越重要的角色，这就可能使人们产生这样的疑惑：民营化是否意味着从过去的政府完全包揽转向政府全面退出？如果答案是否定的，那么，需要明确的问题是，公用事业民营化后，是否仍然需要政府强有力的管制？以下将从理论上对这一问题进行分析和梳理。

（一）市政公用事业的混合产品性质与政府管制

市政公用事业属于地方性混合产品。就受益范围和对象而言，主要是某一个地区的所有居民；就消费的竞争性和排他性而言，它既不像纯公共产品那样具有完全的非竞争性和非排他性，例如，交通、用水、用电都存在竞争性，在高峰时段表现尤其明显，供水供电在技术上也可实行排他；同时，又不同于纯私人产品，有些市政公用事业还是具有较明显的消费非竞争性和非排他性的，例如道路、公共桥梁。世界银行按照公共性的强弱，对市政公用事业进行了以下分类：第一类，地方电力分配的竞争性和排他性都比较强，属于私人物品；第二类，城市间的高速公路和高压输电网竞争性较弱，几乎不发生拥挤，但是排他性强，可以通过收费获得投资回报，属于价格排他的公共物品；第三类，城市环卫、交通标志和农村道路的竞争性和排他性都较弱，接近于纯公共物品。

（二）市政公用事业的自然垄断性与政府管制

许多市政公用事业都具有网络特性的基本特征，它们通过传输网络才能向消费者提供产品和服务，例如公路、电网、光缆、水管、气管等。除了具有网络投资的规模经济效应、网络资产的沉淀性与专用性、网络的外部性与内在协调性内部协调性决定了市政公用事业传输网络具有较强的自然垄断性。这一性质在公用事业的市场化改革之后仍然存在，因此，政府管制依然是必要的。

此外，市政公用事业市场化之后将出现的一个新问题是，垂直一体化的原有厂商为了削弱对手竞争力，必然凭借其掌握网络的优势，而向上游的竞争性厂商设置接入障碍，从而使得市场机制无法在放开竞争的上游环节发生作用。因此，保证公平接入，营造公平竞争环境，也是市政公用事业市场化政府管制的重要任务。

（三）经济转型的特征与政府管制

以上论述的关于政府管制的必要性主要是由公共产品、外部性、自然垄断理论得出的，在经济学中，公共产品、外部性和自然垄断都被归为“市场失灵”的表现，从这个意义上说，政府管制的理由是为了克服市场失灵。应该说，这个理由具有普遍性，既适用于市场经济成熟的发达国家，也适用于像我国这样正在向市场经济转型的国家。然而，毕竟我国仍处于转型阶段，我国当前的市场经济发展状况与发达国家有着很大差别，因此，探讨政府管制的必要性，除了要考虑普遍因素以外，还必须考虑到特殊性，尤其是制度特征对政府管制提出的要求。

在我国，有三个显著的制度特征与政府管制的必要性密切相关：一是经济制度的转轨，二是从垄断到竞争的转变，三是企业国有产权下的企业行为扭曲。

从第一个方面来看，市场经济是一个制度体系，包括独立的司法系统、有力的执行机构、有效的市场管制体制和完善的审计手段等，只有依靠这些制度，才能保证交易合同得到有效的执行、市场秩序得到规范化、市场信息得到充分的披露。与许多发展中国家和转轨国家一样，我国现阶段经济体制最典型的特征是市场经济制度的基础比较弱，因此，常常出现市场秩序比较混乱，管制不够有效的问题。由此导致“一放就乱，一乱就收”的恶性循环。为了保证转型的平稳进行，政府管制是一个重要的制度保证。当前市场经济体制的改革更多强调政府的放权，但并不能因此否定政府对经济的有力干预。不过，在转型过程中，需要重新界定政府在市场经济中的职能，实现政府职能的转变，即从过去的行政干预转移到公平执法和市场管制上来。

从第二个方面来看，在从垄断向竞争的过渡中，即使已经引入竞争，仍有必要保持政府管制。最主要的原因是，一方面，有效竞争还没有充分形成；另一方面，缺乏制度环境。在公用事业垂直一体化结构非自然垄断环节引入竞争后，很多国家取消了对这些环节的政府管制，但这样做的前提是，是可以利用其他反垄断政策进行管制，同时拥有健全的法制和高水平的审计机构。而我国目前既没有建立起相对完整的反垄断体系，法制环境也有待改善，审计手段、水平都较为落后。这样，为了保持有效竞争能够形成，即使在这些环节引入了竞争机制，仍有必要在一定时期内保持政府管制，保证从垄断到竞争的平稳过渡。

从第三个方面来看，我国的政府管制还面临着企业行为的扭曲问题。虽然从根本上解决这个问题要靠深化企业改革，包括建立现代企业制度、构造法人治理结构以及产权多元化等，但企业改革是一项长期的任务。因此，在这种情况下，有效的政府管制可以减少这种扭曲带来的影响。

如上所述，市政公用事业的网络环节具有很强的自然垄断性，因此仍需保持垄断。同时，其他环节也不能完全放开，任由企业随意进入，过度进入必然恶性竞争。尤其是在产权改革没有到位的情况下，国有产权的软预算约束使得企业只考虑盈利的前景，很少考虑到进入的沉淀成本，这样，企业很有可能会过度投资建设生产能力，并且不计成本地投入价格战，甚至进行恶性竞争。在这种情况下，政府可以发挥一定的积极作用，包括防止无效率的市场准入、防止垄断定价、防止恶性竞争。既要防止垄断定价，又要防止恶性竞争看起来好像是矛盾的，因为垄断定价是企业确定较高的价格，而恶性竞争是定低价，但在企业行为扭曲时，这两种情形可能共同存在。实际上，这正是我国管制有别于发达国家管制的一个重要方面。

第二节　我国市政公用事业特许经营管制的分析

一、进入管制存在的问题

（一）审批制度与程序不尽合理

不少地方的特许经营项目从立项到建设阶段开始之前需要经过两次审批。第一次审批是立项与实施方案审批，第一次办理审批的主体通常是行业主管部门，审批的部门涉及规划、土地、建设、环保、财政等行政主管部门。第二次审批是特许经营协议签订后，由特许经营者即项目公司为主体办理，负责审查的仍是上述各行政主管部门。

按照《行政许可法》，特许经营项目经政府推出之后，应被视为政府同意项目，不需要再办理行政审批手续。然而，从现行特许经营项目的实施程序来看，项目公司办理审查手续是有必要的。因为虽然项目实施方案已经得到了各行政部门的批准，但是，实施方案与特许经营协议关于项目实施内容的深度不一样，从最初的项目可行性研究到项目的实施方案，再到特许经营协议，有关项目实施的内容是逐步细化的。虽然项目可行性研究与项目实施方案已经通过了相关部门审查，却不代表特许经营协议不会存在与可行性研究或实施方案不符之处。因为目前的做法是，各行政部门并没有参与项目招标、评标的过程，所以，从各行政主管部门的角度来说，它们很难保证特许经营协议没有问题。在特许经营协议签订以后，项目建设之前，再对项目公司进行一次审查，是为了防范建设、运营阶段出现问题，防范失职。

虽然在项目实施程序中以项目公司为主体办理有其合理性，但是，这样的审查存在比较明显的问题，从而影响到特许经营项目的顺利实施。

首先是审批的实质未变。根据2004年7月的国务院发布的《关于投资体制改革的决定》，非政府投资项目审批程序，由原来的审批制改为核准制和备案制。实行核准制的项目，企业仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。但是在实际操作中法律没有完全落到实处。名为核准或备案的项目，在有的行政部门那里依然采取以前审批的做法，或形式虽变了，却没有实质变化，属于变相审批。

其次是结果的不确定性。在中标者确定了之后，投资者只能先与政府草签合同即特许经营协议。正式的合同必须要等中标者办理完相关的审批手续，成立项目公司后，才能与政府签署。也就是说，中标者通过审查是其与政府签订正式合同的前提。但是，有关政府部门在审查后提出的意见可能与草签的合同存在冲突，如果冲突无法协调，就会导致正式的合同无法签订，从而特许经营项目的实施中断，投资者在之前付出的成本也就付之东流。

（二）强制性招投标制度依据不足

2002年，建设部出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》明确规定，市政公用行业的工程设计、施工和监理、设备生产和供应等必须从主业中剥离出来，纳入建设市场统一管理，实行公开招标和投标。许多城市在市政公用事业投融资体制改革中，引入了市场经济的公开、公平、公正、竞争的原则，在建设环节全面地推行了招标制，规定一些投资额较大的项目在勘察、设计、施工、监理和重要设备材料采购等环节必须对社会实行公开招标。可见，实行强制性公开招投标，是为了克服原有投融资制度下建设、施工、监理等各环节的行政干预和暗箱操作的问题。

尽管对于一般的商业性建设项目而言，公开招投标有助于防范竞争不公和腐败，但是，对于市政公用事业特许经营项目来说，这种强制性招标的要求并不合理。(www.xing528.com)

首先，需要澄清一个认识上的误区。对于政府投资的项目而言，由于旧的政府投资体制中存在不透明、暗箱操作的弊端，因此，在所有环节强制采用招投标是十分必要的。而对于民间投资的特许经营公用事业项目而言，其特许经营者本身就是通过招投标方式确定的，再对这样的投资运营者在相关环节上强制适用招投标显然是重复之举。对于建设过程可能存在的暗箱操作与腐败问题，根本的防范之道不是强制性招投标，而是通过特许经营者约定相应的义务条款和严格的管制来约束。

其次，从法理上来说，市政公用事业项目的特许经营者一旦被授予了特许权，它的行为就不应再受招标法或采购法的约束，它有权决定履行合同义务的方式，有权决定生产设备的提供者，有权决定工程的建设或运营的主体。例如，法国法律规定公共工程的特许经营合同涉及的工程不需要招标。

最后，根据地方法规，市政公用事业特许经营项目的投标方可以是联合体^[1]，联合体的合法性与强制性招投标的要求存在矛盾。政府之所以允许投标方以联合体形式存在，其初衷是鼓励各类专业实体通过联合实现专业优势互补，以提高投标者的整体竞争力。根据这样的出发点，如果中标者是联合体，那么其内部的专业公司应该拥有获得采购、建筑、设计等合同的优先权而无须通过公开的市场竞争即公开投标。否则，联合体就违背了其成立的初衷。

此外，强制性招投标程序是费时费力费财的，使得项目程序变得复杂，增加了特许经营者的负担，提高了整个项目的费用。

（三）特许权使用费征收缺乏依据

特许经营权使用费是政府凭借特许权授予人的身份向特许经营者收取的费用。目前有关市政公用事业特许经营地方法规明确规定政府有权视情况收取或减免特许经营权使用费^[2]。判断政府收取特许权使用费的做法是否合理，需要界定这一费用的性质。分析表明，政府收取特许经营权使用费缺乏明确的法理和经济学依据。

首先，从法理上看，规定特许经营者向政府缴纳特许经营权使用费，使得政府与特许经营者之间确立了以特许经营权为标的的买卖关系。但是，特许经营权源于政府的行政管辖权，它与商业特许经营权不同。商业特许权源自特许经营者拥有的知识产权、品牌等无形资产，可以在市场上自由买卖。而市政公用事业特许权源于政府的行政权，属于政府的权利和职能范围，不能在市场上买卖。尤其是先将公众赋予的权利出售给特许经营者，再让公众从特许经营者那里购买因支付特许经营权使用费而加价的服务或产品，这种逻辑在理论上难以成立。

其次，从经济学角度看，政府收取特许权使用费，表面看政府获益了，但特许经营者会将这部分成本转移到产品或服务价格当中，让公众承担。如果公众拒绝承担，即拒绝涨价，最终还得由政府补贴。

还有一种观点认为，政府有权收取市政公用事业特许权使用费基于其承担了监管职责。在具体收费标准上，应以进入特许行业的经营者获得的超额收益为特许权收费的上限。这种观点在理论上是不成立的。对于市政公用事业的监管部门而言，其监管职责并非特殊的职责，只是公共管理职责的一种具体形式，政府行使公共管理职能的经费应该由财政部门从财政收入中做出统一安排。否则，所有负有管理职责的部门都有权收取特许经营权使用费。

二、价格管制存在的问题

（一）定价的方法缺乏科学性

市政公用事业产品或服务的价格关系到投资者与消费者两方的利益，是特许经营协议中核心问题之一。定价过低将直接损害投资者利益，不仅不利于吸引民间资本投资，最终还可能造成项目经营失败而损害消费者；定价过高则意味着政府风险和守信成本提高，20世纪90年代国内许多BOT项目与外商出现的纠纷，都是由定价过高导致政府无法履约造成的。

在目前普遍采用的预测成本加给定投资回报率的定价方式下，价格的水平主要由成本与投资回报率两方面因素决定。就成本而言，由于缺乏标准，政府对成本的预测往往不够科学合理，造成价格失真。如果成本估算过低，投资者可能遭受损失，甚至会造成招标时的恶性价格竞争。有的地方政府在特许经营招标时，只看重价格因素，为了减轻地方财政与消费者的负担，往往会选择价格和成本较低的投标者。但是，有的投标者所给出的低价格与成本没有经过科学充分的论证，在特许经营的实施阶段不能实现，导致政府为了保证项目能够正常持续的运营，反过来还要提供补贴或允许特许经营者提价。如某市的垃圾处理特许经营项目，某企业以较先进环保的垃圾处理技术和明显的低价优势中标。但项目运营不久，该项目因价格难以弥补成本而几乎中止。其原因是计划采用的技术与设施配套没有实现，再加上遇到了原材料价格上涨而引起成本上升，计划的低成本未能实现。这其中固然有企业自身的原因，但如果地方政府相关部门事先能够认真审查企业明显偏低的报价，并提出质疑或否定，该项目就可以避免因为收益过低而中止运营。

就投资回报率来看，投资回报率反映的是在融资方案已经确定的前提下，项目的权益资本能够为投资者带来的资本增值率。尽管现在的市政公用事业特许经营协议中一般不直接规定投资回报率水平，但由于它决定了投资者的核心利益，因此，政府与投资者谈判的许多内容都是围绕着投资回报率水平而展开的。政府希望尽可能压低投资回报率，从而降低公共产品与服务的价格。投资者则希望尽可能地提高投资回报率。如果不考虑双方的谈判技巧，投资回报率的期望值主要受到两方面因素影响。一是机会成本。也就是如果不投资于市政公用事业项目而是其他领域，经营者可获取的投资收益。二是风险贴现。投资风险越高，越需要提高回报率。政府在将市政公用事业项目推向市场时，如果希望降低投资者对投资回报率的要求，从而降低服务或产品的价格，使广大消费者受益，就应该尽量做出减少各类风险的安排，以降低风险贴现。

（二）价格调整机制有待完善

除了定价以外，成本的变动和价格的调整是市政公用事业项目实施特许经营的一项重要的内容。温和的通货膨胀是经济增长中的一种常态，特许经营项目在建设运营期内因物价水平上涨而导致成本上升，是难以避免的。尽管特许经营者可以通过提高生产技术和管理水平来消化一部分成本压力，但消化的程度和速度依行业不同而出现很大差异。如果缺乏事先安排好的调价机制，投资者利益和项目运营的持续稳定都会受到影响。如某市垃圾处理项目，虽然项目中断与事先的定价较低存在直接的关系，但如果项目运营时特许经营者能够根据实际情况及时调整其价格，项目仍然可以正常运营。但是，由于特许经营协议中没有约定调价机制，导致投资者利益受损，项目进展受阻。

三、管制机构实现职能的阻碍因素

政府职能分工不清是我国政府管理体制中长期以来固有的弊端。职能分工不清，导致实施特许经营的任一个环节都可能出现问题。

在招标、谈判或签订协议阶段，代表政府进行谈判的部门不是固定的或法定的，有时候是行业主管部门，有时候是综合性的管理部门，有时候又是一个临时性的管理机构，导致投资者无法准确判断其谈判对象是否具有合法资格，所做的承诺能否兑现。

在履行协议的阶段，一旦出现问题，往往出现哪个部门都可管，但哪个部门都又没有足够的权限解决的局面，从而导致项目搁置，企业受损。本来投资人遇到政府承诺不能兑现或相关部门不履行职责的情况时，可以通过政府部门间的协调来解决。但是，由于目前政府间的权力分割现象突出，部门间缺乏有效的沟通、协调机制，因此，投资者除了诉诸司法手段以外，没有一个更好的纠纷解决机制。政府各部门、各层级之间职责界定不清、分工不明确，难以协调，使得投资者实际上面临着诸多的不确定性，即使政府事先所做的承诺再好，也必然无法实现。

四、受管制的特许经营者的负面行为

（一）恶意退出影响项目正常运营

市政公用事业产品和服务是人们进行正常生产和生活的必需条件，其供给必须满足稳定性、连续性和安全性。但是，有的特许经营者进入基础设施领域的动机比较复杂，为了达到不正当获利的目的而影响到供给的稳定性、连续性、安全性。投资者的这种行为可以归纳为恶意退出。在实践中表现为特许经营者获得项目的特许经营权后，不按协议履行义务，而是向他人高价转让项目以获取厚利，或者是在运营初期牟取不当利益后再转让项目甚至是消失。

（二）垄断经营阻碍特许经营的实施

国有垄断经营体制对市政公用事业特许经营的监管提出了非常严峻的挑战。特许经营实质上是一种界定政府和特许经营企业两者与公共产品提供相关的权利与义务的制度安排，因此，将国有垄断企业纳入到这一安排中来，是改变过去行业主管部门相对于国有垄断企业处于弱势地位，促使国有垄断企业提高效率，更好地提供市政公用事业产品与服务的一个有效途径。在这一制度安排之下，虽然原有的国有垄断企业仍然是独立经营的市场主体，政府不能对其进行直接的行政干预，但作为特许经营者，垄断企业必须在价格与成本、产品和服务的质量、安全、公共设施的维护等方面接受政府管制。与没有实行特许经营相比，企业的压力明显加大了，自由裁量权的行使也将受到严格的约束，因而可能阻碍特许经营的实施。如某市供气实行的是国有企业垄断经营为主的模式。垄断经营体制对特许经营的实施造成了比较明显的障碍。该市下属某区政府有意在区内实施供气的特许经营，使负责本区供气的某公司成为特许经营者。但由于市区的输气管网属于市供气公司所有，区供气公司必须先向市供气公司购气，再在区内供气。由于该区公司在购进价方面受到市公司的挤压，经营状况不佳，需要区政府补贴，从而区内特许经营项目难以实施。

如果市政公用事业项目的特许经营者是原垄断企业，那么对于政府管制部门而言，运营管制是一个难题。面对一个有着深厚政府背景的国有垄断企业，管制部门对价格与成本、产品和服务的质量、安全、公共设施的维护等实施有效管制是比较困难的。

第三节　完善我国市政公用事业特许经营管制的建议

为进一步改善市政公用事业特许经营，保证公用事业产品或服务的有效供给和高效运营，维护投资者和消费者利益，减少政府的损失，针对上文分析的问题，提出以下政策建议。

一、改造审批流程

一方面，现行的项目实施程序下，项目公司办理审查手续有其必要性；另一方面，从简化程序和降低项目不确定性的要求来看，项目公司办理审查手续不是一种非常合理的制度设计。这是一对明显的矛盾，这对矛盾实际上反映出现行特许经营项目实施程序的不合理之处。只有解决了这对矛盾，才能够使特许经营项目的审批程序在与国家投资项目建设审批体制的统一框架内，最大限度地降低投资者面临的不确定性与投入成本。

对于实施市政公用事业特许经营项目，应严格按照《关于投资体制改革的决定》的规定来实施审查。同时，为了避免再审造成的不确定性，地方法规可以规定，有关主管部门的审查结果不应当导致特许经营协议内容发生实质性变更。还可以考虑让各行政部门参加项目招标、评标的过程，这样特许经营协议签订阶段的审查与立项阶段审批结果不一致的可能性就会大大降低，从而既保障了特许经营者的利益，也保障了特许经营的顺利实施。

二、建立争端解决机制

市政公用事业项目投资运营周期长，特许经营协议中不可能事先考虑到所有的问题，其间出现未预料的问题是十分正常的，出现问题难免就有争端。妥善地解决争端是市政公用事业项目正常运行的必要保证。

有的国家在市政公用事业民营化过程中，把特许经营过程中的争端处理方式作为重要内容写入了特许经营协议。如尼泊尔规定，如果在特许经营协议期内，政府和项目公司出现争议，那么由项目公司和政府主管部门书面向对方指派一名代表，代表各自立场进行谈判。如果在30天内不能解决纠纷，则将争议提交其各自的首席长官进行进一步的审议。如首席长官在15天内或双方同意的更长的时间内无法达成和解，任何一方都可以提交仲裁。仲裁委员会由三位仲裁员组成，双方各指定一名，另外一名由这两位仲裁员指定。仲裁具有最终法律效力。

还有的国家是通过较完备的立法来防止争端的。如英国在改革之初就建立了比较完备的法规来减少争端，这也是英国民营化过程中政府和特许经营企业较少出现争端的主要原因之一。在此基础上，英国政府建立了垄断与兼并委员会、公平贸易局和各个产业管理办公室进行管制。如果各产业管理办公室和受管制企业出现冲突和争议，那么将由垄断与兼并委员会进行裁决，裁决的结果具有最终法律效力。

三、防范恶意退出行为

防范投资人的恶意退出，关键在于合理限制，例如，规定在特许期前期的一定年限内（一般应包括建设期和运营稳定期）不得转让，之后具有运营资质并承担相关责任的股东不得转让；任何转让必须事先经政府审核同意。

但是，需要指出的是，联合体中的投资者退出不属于恶意退出。参加联合体的投资者，如专业的建筑性公司或投资性公司，它们对长期经营项目不感兴趣，也不擅长，让它们长期参与项目，既无必要，也会限制它们参与其他项目的能力，对培育特许经营的大市场不利。所以，允许这类投资人在一定条件下退出项目公司，符合市场化经济的宗旨，同时对项目无损。

四、加强听证制度的作用

1996年3月17日颁布的《中华人民共和国行政处罚法》首次以立法的形式规定了听证程序，标志着行政听证制度在我国的确立。虽然至今为止行政听证制度引入我国只有十几年的时间，但它在公共政策领域发挥的积极作用越来越明显，所涉及的范围也越来越广。地方人大在制定有关法规时，举行立法性听证会；地方政府在制定有关公共政策的过程中，召集决策性听证会；行业主管部门特别是价格部门，就垄断性企业的产品提价一般也都举行价格听证会。听证会是一个征得利害相关人同意的过程，是一个不同利益群体表达自己的诉求，从而与政府部门或其他群体理性谈判的过程。

市政公用事业的特许经营项目关系到企业和广大消费者的利益，举行听证会是一种有效的沟通和协调方式。听证会可以由公用事业的管制部门组织，参加人员应包括特许经营者代表、项目相关方代表如设计与施工单位、消费者代表、专家学者代表。为了保证投票的公平性，每一类代表的人数应该保持大体相当。在程序方面，应保证在听证前、听证中对听证的信息严格保密。

在项目周期的不同阶段都可以进行听证。建议大型项目从立项到移交每个阶段都要召开听证会。项目规划阶段重点放在项目目标和项目规模方面的听证；可行性研究阶段的听证重点是项目监督指标和对项目受损群体的援助方面，以弥补专家评估的不足。专家评估往往依据科学的概率统计和国内外经验，而具体项目涉及的具体人群的具体承受力很可能出现显著差异，与其事后追加成本不如事前了解清楚，以便采取防范措施；施工阶段的听证，重点是发现施工效果和设计指标的差异并追究原因、制定对策；项目运营阶段重点放在产品和服务的质量、价格、总量和设计指标的差异，比较项目实施先后对消费者的影响。

【注释】

[1]联合体一般是由投资、建筑、设计、咨询等各类专业公司组成的投标者。

[2]建设部2004年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》中没有关于特许经营权使用费的规定。目前各地方法规中都有征收特许经营权使用费的规定，但在实际中，基本实行了减免政策。