自然垄断行业管制改革研究结果

第七章　我国自然垄断行业政府管制制度的完善

第一节　我国自然垄断行业政府管制改革的总体目标

任何经济改革的目标不外乎效率和公平。

从效率方面看，管制改革既要提高社会资源的配置效率，也要在保证企业财务平衡的基础上，促进企业效率的提高。一是提高社会资源配置效率。这是政府管制与生俱来的任务，也是政府管制改革需要继续坚持的目标。在自然垄断性仍然较强的领域，拥有网络的垄断或寡头垄断厂商可能会设置市场进入壁垒，阻碍网络间的互联互通，或者通过合谋维持垄断高价，从而损害资源配置效率。因此，必须利用价格管制、网络接入管制对垄断或寡头垄断型运营商阻碍竞争的行为加以抑制，以实现资源的有效配置。对于可以引入竞争的领域，通过开放市场，引入多个竞争者，打破原有的垄断格局。二是提高垄断厂商的生产效率。企业生产效率的实现以财务平衡为条件。由于垄断或寡头垄断型运营商的资本结构具有资金密集性和沉淀性，在引入竞争的条件下，如果缺乏合理定价，难以保证其固定资本的稳定回收，势必造成企业经营亏损，投资激励下降，基础设施的可持续发展便难以为继。在保证企业财务平衡的基础上，为了克服由于缺乏竞争压力而导致的生产效率低下，需要在信息不对称的约束下，引入具有激励性的管制政策，促进企业提高生产效率。

促进收入分配的公平，维护消费者利益同样既是政府管制的传统任务，也是我国政府管制改革的现实目标。除了垄断定价侵蚀消费者剩余外，垄断或寡头垄断厂商还会通过交叉补贴等不合理的收入分配机制，使消费者利益遭受损失。因此，通过价格管制和普遍服务筹资机制的创新，尽可能纠正企业与消费者之间及消费者之间的收入再分配机制的扭曲，使无论处于哪个收入阶层的消费者都能够以可承受的价格，公平地享受基本可得的服务。

第二节　深化管制改革的主要内容

计划经济下我国政府对于包括自然垄断行业在内的所有领域实行了严格的“管制”，之所以也称其为“管制”，是因为仅从表面上来看，这种“管制”与发达国家改革以前的严格管制具有很大相似性。但是，表面的相似并不能掩盖实质的差异。发达国家的严格管制是出于纠正市场失灵，提高社会福利的目的而实施的，或者是产业为了自身的垄断利益而主动寻求的。而我国计划经济下的这种管制本身是计划经济体制的一个组成部分。

20世纪80年代以来，从放松市场进入和改革投融资体制开始，政府逐步实施了以放松计划性严格“管制”为主的改革，从一定意义上来说，从严格的计划“管制”到“管制”放松也存在着像发达国家一样的政府管制与市场之间的替代关系，但这一改革中市场体制的引入和对计划体制缺陷的克服是相伴随的^[1]，直到今日，真正的市场型政府管制制度也还没有建立起来。因此，我国管制改革的深化是与管制制度的构建融为一体的。建立市场型管制制度的任务主要包括由谁管制（管制者）、管制什么（主要是进入与价格管制）、管制谁（被管制企业）、谁来管制“管制者”（反垄断政策）、如何实现普遍服务这几方面制度的完善。

一、被管制企业的产权改革

国有产权存在着无法弥补的先天缺陷，在以国有企业为主体的市场结构下，即便竞争性的市场格局形成，也并不一定诱导企业产出效率。因此，产权改革是管制改革的题中之义。

就具体行业而言，针对电信、航空等市场化程度较高，国内竞争局面已初步形成的产业，产权改革的重点就是要促使各厂商股权多元化，通过吸纳社会资源和公众化运作推动其参与国际竞争，实现长远发展。针对电力这样市场化进程刚刚开始的产业，则应加速其股份制改造，在国有资本占据主导地位的前提下引进部分民营或境外资本，通过产权主体多元化来打破行政垄断，提高市场的可竞争程度。对于铁路、城市公用事业等完全垄断行业则要加紧实现政企分离，通过将经营性资产划拨独立的国有资产管理机构，并与行业主管部门脱钩来完善其国有独资的法人治理结构，并借助特许权投标等方式引入经营权竞争，待其适应市场运作后，产权再向境内外非国有资本开放。

当然，产权改革应该逐步推进。自然垄断行业关系国计民生，改革涉及面广，牵一发而动全身。过快的民营化可能会造成社会不稳定。即使是在法国这样的市场经济国家，在对法国电信、法国电力等大型国有垄断企业进行私有化改革时也是多方权衡，并时有反复。而到目前为止，我国相关产业的市场竞争格局和市场定价机制都尚未最终形成，各项法规也不健全，激进的产权改革不仅风险大而且难以操作。

二、进入管制改革

（一）竞争的直接引入

开放市场、重构市场结构的主要途径是打破垄断的纵向一体化的结构，在非自然垄断环节鼓励多种成分的企业进入。

打破垄断的纵向一体化结构主要可以通过以下三种途径，即纵向分拆、横向分拆或两者相结合。所谓纵向分拆，就是把基础设施服务按服务流程纵向分解为几个相对独立的部分。这种措施已经应用于我国自然垄断行业的改革中。例如，复合循环式汽轮发电机的普遍采用使发电业务变得具有竞争性。目前，我国发电领域已实行公私多家经营，竞争上网；自然垄断性较强的输电和配电则还处于垄断经营之下。供气供水与电力行业具有相似的技术特征，因而这两个区域性自然垄断行业的改革可以模仿电力行业。气源和自来水生产可实行竞争经营，管道是网络业务，实行垄断经营。同样，在铁路运输业中，铁道路网管理与客货运业务，也可考虑彼此分离，前者垄断经营，后者竞争性经营。横向分拆即按市场将原垄断厂商分解成几个规模和业务范围相似的厂商。目前，电信、电力两个行业都已经实施了横向分拆，2001年中国电信被横向分拆为中国电信和中国网通，两家企业在全国范围内进行竞争。2003年全国输电网公司被拆成七大区域网公司。

但是，自然垄断行业毕竟是一种较为特殊的行业，具有规模经济、范围经济、沉淀资本大的经济技术特点，因此总的原则应该是使拆分后的格局成为规模经济与竞争活力相兼容的有效格局，即有效竞争的格局^[2]。在拆分带来的规模经济、范围经济的损失与打破垄断，促进公平竞争之间找到一个均衡点。是否拆分，以及拆分的程度如何都要依据具体的行业特点和技术水平来把握。横向分拆中最关键的问题是是否应该拆分基础网络。是否拆分取决于基础网络垄断的范围大小。

对于市话网而言，由于技术的发展改变了规模效益的市场范围，从而电信业的拆分也不一定导致规模效益的减少。高速的技术创新和进步大大减少基础网络投资的成本，市场需求的飞速成长也使得基础网络投资期明显缩短，从而电信基础网的自然垄断特性已经发生了变化，“一国一网”不再具有技术效率方面的现实优势。

对于输电网这样的全国性垄断网络，是应该进行拆分的。在基础网络全国性垄断的情况下，企图依靠管制和反垄断政策来保证公平竞争相当困难，何况我国目前管制政策都还处于建立的过程中，反垄断政策出台不久，不仅自身不完善，而且与管制政策的配合也需要磨合，因而效果更是十分有限。两害相权取其轻。尽管分拆成几家之后，可能在一定程度上会因为市场范围缩小减少规模经济效益，但是与独家垄断所产生的各种弊端相比要小得多^[3]。

对于市政公用事业产品的输送网络而言，则不适合于横向分拆。因为这些行业都是在市县一级地区垄断的，垄断范围小得多，实施管制也相对容易。而且，在地区有限的市场需求之下，分拆后规模效益的损失是十分明显的。

铁路业比较特殊，理论上可以将全国铁路网按地区分解，由不同路局经营。但是，分拆会带来网间结算、公平接入、业务结算等一系列技术和制度性较强的问题，处理不好影响铁路改革的安全性。

（二）竞争的间接引入

由于基础设施产业各行业的特性存在差异，各行业在引入竞争和结构重组的过程中，必须根据自身的特点在上述各种方案中做出合理选择。一般而言，基础网络具有较强的自然垄断性，仍然需要严格管制，难以直接引入竞争，不过却可以通过鼓励替代性竞争、特许权竞争、区域间比较竞争等间接竞争机制绕开技术因素造成的障碍，从而使竞争机制发挥作用。

替代性竞争是指效用相近的产品或服务的提供者为争夺市场份额而展开的竞争。替代性竞争在基础设施领域同样存在，尤以交通运输最为明显。与同种产品生产者的竞争一样，替代性竞争也能产生巨大的外在压力，迫使企业改善经营业绩。以我国的铁路业为例，在中短途运输业务上，它要与公路运输争夺客源和货源；在长途运输业务上，它要同民航争夺客源和货源，而无论铁路还是航空，又都要同水路运输竞争。改革开放以来，特别是进入20世纪90年代，由于公路和民航经营体制的改革和服务水平的提高，我国铁路面临公路和民航的竞争压力与日俱增。在替代性竞争的压力下，铁路运输业无论在收费水平还是服务方面都有了改善。鼓励替代性竞争，就应该消除对“替代服务”的限制，将各类交通手段之间方便地连接起来，从而有效地消除或减轻“独家”垄断的弊端。

目前在我国市政公用事业中还没有普遍开展特许权的竞争。永久性或准永久性的特许经营难以形成促进企业提高经营效率和服务水平的压力。因此，大量引入经营权竞争是十分必要的。我国各地公用事业生产经营成本和价格存在着较大的差异。虽然造成差异的原因比较复杂，包括地区要素资源、人力资源的差价等，但是不可比因素的存在并不能完全排除效率方面的差异对价格造成的影响。这说明，有些地区公用事业企业生产和经营效率的提高还是大有潜力的。通过特许经营权竞争机制，不但间接地打破原有供给区域内的垄断，而且可使供给范围突破行政区划的限制，允许企业跨区域提供产品和服务，不同区域的传输网络可以互联和开放使用，起到促进直接竞争的作用。

另一种适合在城市公用事业中引入的间接竞争机制就是区域间比较竞争机制，这一机制曾成功应用于英国的自来水行业管制改革。通过比较不同地区企业绩效的差异来促进企业提高效率，用于评价的指标一般有单位成本、投资成本、资本利润率、服务质量等。但这种机制在运用时存在与特许投标相同的问题，各地区的自然资源状况、某些成本、税收在价格中的比重等方面的差异都会影响到产品或服务的最终价格，运用指标进行评价时应该剔除或调整这些不具可比性的因素。

三、价格管制的改革

传统的价格管制对象是提供多种产品和服务的纵向一体化垄断性厂商。通过纵横向拆分和市场进入的放松，使原来潜在竞争性的服务市场逐步显性化为竞争性的或垄断竞争性的市场，只有在少数的难以消除自然垄断性质的环节，还将继续长期维持垄断或寡头垄断的市场结构，在这些环节中，价格管制仍然是必要的。当然，即使是在某些垄断竞争性的直接面向一般消费者的领域，从维护公共利益的角度出发，价格管制也不可完全摒弃。

在我国，价格水平和价格结构两方面都需要改革。就价格水平而言，主要是是否需要引入价格上限机制以及如何应用的问题；就价格结构而言，许多有效的价格结构定价方法，如二部定价、累进式差别定价、高峰负荷定价已经被大量地应用于电力、城市供水、供气这样一些行业。下一步的任务，一方面，要继续扩大这些方法的应用范围；另一方面，也是更为重要的，是需要解决这些方法在具体应用中的一些问题，如细化消费者类别、调整基本价与从量价之间的比价关系。由于价格结构的改革与具体行业的特点密切相关，难以一概而论，本书将在第八章以电力行业为例来论述价格结构定价改革。在此则主要讨论价格水平管制的改革。

（一）中短期内价格水平管制仍应以成本加成机制为主

近年来，在我国自然垄断行业引入价格上限机制这一呼声渐高。但是，我国近期内缺乏适合引入价格上限机制的制度环境，因而这一具有高强度激励作用的定价机制在近期内不宜大范围被采用。

1．近期内不具备发挥价格上限激励作用的制度环境

第一，管制信息不对称程度较高。尽管与成本加成管制相比，价格上限管制能在一定程度上克服信息不对称，但由于价格上限管制公式中的生产率增长率（X因子）和价格上限水平是依据对成本信息的判断，因此，价格上限管制的激励效果仍将受到信息不对称程度的影响。管制机构能否对企业的成本信息做出比较准确的判断，取决于两个因素，一是管制机构是否有能力做出较为正确的判断？二是在有能力的条件下，管制机构会不会真实地披露有关成本信息？

从第一个因素来看，主要取决于管制机构的审计水平和审计环境。我国现有的会计和审计制度还不完善，缺乏审计的专业知识和发达的信息网络等，这些都影响到管制机构获取的有关成本信息的真实度与可信度。从第二个因素来看，如果出现管制俘虏，管制机构将会偏袒被管制企业。我国的管制机构要么是从原来的行业主管部门转化而来的，要么在高管人员任免方面与行业主管部门、被管制企业之间存在密切联系，管制俘虏容易发生。目前我国政府管制的目标并不完全符合理论上的公共利益说，而是在实现管制机构与其下属企业结成的政企同盟最大化自身利益的前提下，去实现消费者利益的最大化^[4]。

第二，管制承诺的可信度低。在制度经济学中，承诺问题指的是政府当前采取的政策是否会让投资者相信以后的政策不会使他们的投资预期收益低于在竞争市场上可取得的收益即机会成本，也就是信息经济学中的激励机制问题。价格管制可以视为管制机构与被管制企业所订立的定价合同。在价格上限中，合同中所约定的价格调整周期、生产率增长率（X因子）等都可以视为管制机构做出的承诺。承诺的可信性直接影响到价格上限管制的激励效果。如果承诺得不到兑现，会导致棘轮效应，产生负激励。在合同期内，如果管制机构知道企业成本有所降低，为了能够进一步提高企业的效率，在合同期限结束之前修改合同，调整价格上限，造成企业只是形式上的节约成本的剩余所有者，并不能真正获得由于努力降低成本而带来的全部预期收益，就会抑制企业继续降低成本的动力。所以，实施价格上限这样高激励强度的定价机制，一定要考虑政府承诺的可信性。

在发达国家，由于有成熟的诚信体系和制约机制，政府承诺的可信度比较高。而在我国现实的状况是经济快速发展要求政策具有较大灵活性，市场型管制制度没有建立起来，管制的法治程度低，再加上各种人为因素，政策具有很大的不确定性，缺乏稳定的承诺，在这种条件下急于引入价格上限管制可能适得其反。

第三，质量降低的风险大。实施价格上限这一高强度的激励性管制方法会产生产品或服务质量下降的问题。英国电信行业实行价格上限管制之初，电信服务质量急剧下降，为此管制机构专门增加了质量标准和质量检验机制。但是，产品或服务的质量指标是多维的，要进行精准的测量几乎不可能。何况当前我国社会性管制和质量监督水平整体不高，社会公共危机事件发生较多，所以对价格上限管制的引入更应慎重。

2．完善成本加成机制的重点

当前的制度环境特征决定了近期内不具备在公用事业引入价格上限管制的条件，成本加成机制仍应作为主要的价格管制方法，但是必须对其进行改革。完善成本加成机制，重点是通过科学的方法和透明的程序制度来降低企业高报成本的程度，并减少管制俘虏的可能性。

成本加成定价机制的重点要包括成本审计、成本预测和资本回报率的确定。成本审计的重点是剔除可能发生的投资和运营费用的虚报和过度支出。对于虚报，可采用一般的查账程序予以核实和剔除，过度支出主要发生在与报酬和消费有关的项目上。成本预测应该考虑生产要素价格等成本变动的合理因素。资本回报率的确定可以参考银行同期贷款利率与风险相近的行业的数据。

定价的具体步骤应包括评估、论证、确认和公布执行等。在管制机构收集和查实有关成本，对资本回报率进行评估后，再由专家和各个相关利益集团对评估结果和定价或调价方案以听证会的形式进行评议，在充分论证的基础上由管制机构确认后公布执行。

建立调价机制，管制机构应制定调价的条件，如原材料价格水平、政策变动、宏观调控需要等情形。根据财政、企业财务、居民的承受能力确定成本上升负担机制。调价程序既可由管制机构启动，也可由行业主管部门或企业来申请，步骤类似定价。

（二）条件成熟时引入价格上限管制

与成本加成管制相比，价格上限管制的优点毕竟是明显的，因此，在我国的制度条件趋于成熟时，应选择恰当时机引入价格上限管制。当然，也可以考虑在改革力度较大的行业中进行试点。一种值得借鉴的办法是借鉴美国的经验，由管制机构提供成本加成和价格上限管制组成的“价格管制菜单”，由企业自行选择管制方法。这种提供菜单的做法具有自动识别企业效率的机制，结果低效率的企业会选择成本加成管制，高效率的企业将选择价格上限管制^[5]。在引入价格上限管制方法时，需要注意以下两个关键问题。(www.xing528.com)

一是价格上限管制的范围。在发达国家，价格上限管制的关键问题是网络接入定价，即拥有网络的企业对作为其竞争者的网络使用企业的收费水平，它是关系到竞争机制在公用事业能否有效地发挥作用的关键因素。国际上通行的接入定价方法有两种，既可将接入作为一个单独的环节来定价，也可将接入服务纳入价格上限的范围，将接入服务与最终服务同等看待，两种服务受同一个价格上限的控制。后一种做法的优点在于能够使基础网络运营商获取一定利润，并促进其提高效率。

二是管制的间隔期。管制的间隔期是指两次价格上限调整之间的时间间隔。期限过短，会影响到企业的投资激励；期限过长，又可能减少消费者剩余。长期以来，我国公用事业企业的低效率与垄断定价，已经使消费者承受了过多的企业成本负担。因此，在引入价格管制的初期，管制间隔不宜定得太长，可以考虑2～3年，待企业生产效率有明显改善后再考虑。当然，各个行业的管制间隔期应该根据行业技术进步的速度而有所差别。

四、管制机构模式的选择

发达国家独立管制机构的实践对急需构建行业管制机构的我国具有很大的借鉴意义。不过，在当前我国法制不完善、权力缺乏制衡、寻租比较严重、管制专业技能严重不足的情况下，建立了独立管制机构是否能发挥其应有的作用，还需结合我国国内当前的制度环境来分析。

首先是独立管制的基本条件。设立独立管制机构的前提条件之一是法律基础。只有通过法律授权，独立管制机构才能真正独立于行政部门，才能获得必要的权力和资源。我国目前还没有相关的法律。条件之二是建立必要的监督和制衡机制。管制机构独立于政府后，如果没有强大的监督和制衡机制，不仅不能解决“管制俘虏”问题，还可能成为腐败的温床。在当前的条件下，立法机构尚缺乏对专业管制机构进行监督的经验和能力。相比之下，政府有关政策部门的专业知识更为丰富。

其次是我国产业发展的条件和环境。在我国加入世界贸易组织之后，产业对外开放程度大大提高。由于我国企业实力与国外跨国公司存在较大差距，完全独立的管制可能会使政府失去保护国内产业免受过分冲击的手段，却有利于外资在我国形成新的市场垄断，特别是在反垄断制度还不成熟的背景下。在某些行业，政府部门可能还要利用带有一定倾向性的“合法”行政手段为国内企业创造发展的机会。

总之，考虑到我国的具体情况，短期内不具备在自然垄断行业建立独立管制模式的条件。但是，发达国家的独立管制体系中有许多内容仍然值得学习和借鉴，可以考虑以下折中方案，以后视条件成熟逐步过渡到独立管制。

近期内仍然坚持在现行的行政框架内建立相对独立的管制机构的做法^[6]。在中央一级，管制机构仍隶属于国务院，但同时实现产业政策、管制职能的相对分离。这种折中的做法是符合我国政治法律体制的特点的，同时也有利于行政部门进行产业协调，是在既定框架下的一种变通。同时，赋予管制机构必要的权力和资源，与其职责相一致的权力和资源是管制机构实行独立管制的基本条件。

除了管制机构的独立性以外，还应注意产业升级导致的管制机构的融合问题。技术进步使得关联产业间的进入壁垒不再明显，建立统一的管制机构实行综合管制是某些行业市场开放后的新趋势。例如，美国联邦通信委员会近年来已由单一电信管制扩展至互联网宽带传输、产业竞争政策、无线频谱分配和媒体产权规制四个方面的管制^[7]。英国的电信办公室已由新的通信委员会取代，这个委员会集中了电信、广播、电视、无线电等九个部门的管制职能。

五、完善公众参与管制决策程序的制度设计

建立公开透明的决策程序，完善听证会制度。如听证代表的选择、投票的程序等机制、公开公布决策结果以及详细的理由，并为不服者提供申诉的渠道。

具体来说，第一，完善代表产生机制。听证代表的产生机制关系到保证听证代表能否独立自主地表达其代表的利益群体的诉求。听证代表选择机制的健全主要包括两个方面的问题，一是完善选择方式与选择标准，二是加强消费者等利益群体参加管制决策的激励机制。在选择方式上，可以在现行的指定、推荐、自荐的基础上，引入备选池的做法。由管制机构对有意愿担当听证会代表的报名者，按照所持意见的立场进行排队和资格审查，形成备选代表池，听证代表从备选池中随机产生。

第二，建立相应的激励约束机制，促使公众利益能通过听证程序相对真实充分地表达出来。消费者利益的分散化与“搭便车”行为的存在使得消费者利益难以真实地反映出来，消费者参与政策制定的实际效果可能大打折扣。消费者人数众多，利益偏好差异较大，许多消费个体的利益被代表或被表达的充分度有限，甚至有的根本就未表达出来。此时，集体行动的人数优势被分散化的利益偏好抵消了。而且，集体行动中的“搭便车”使得许多消费者主动参与管制政策的制定过程的动力不足。在2002年国家计委召开春季铁路客运价格听证会之前，铁路部门主动提供了长达数百页的各种数据、资料来说明提价的必要性，并且在此之前早就进行了充分的准备工作。相比之下，尽管消费者人数众多，但就整体而言，主动参与管制政策制定过程的动机不足，准备也不充分。

在制度设计上，一方面，要保证听证会代表拥有便利的信息获得渠道，降低其代理成本；另一方面，应进行一定的成本补偿，给予其必要的经费保障和报酬，激励代理民意这种公共产品能够更多地被提供出来。另外，鼓励行业协会壮大，使更多有意愿且有能力的社会团体成为公众参与政府决策的代理人。

第三，建立强制信息披露机制。从理论上来说，价格听证过程中信息完全对称是不可能实现的，但通过合理配置听证组织过程中各方主体的信息披露权利和义务，强调申请人、经营者及其主管部门的义务，赋予听证代表，尤其是消费者代表更多的权利，可以扭转双方信息不对称的局面。建立强制信息披露机制，要求被管制企业公布信息，要求其及时向听证代表及社会提供真实全面的信息。

第四，完善申诉程序。完整的听证制度包含着申诉程序。指在听证结果做出后，听证代表或相关利益群体及其成员对听证结果或最终定价结果不服可以通过行政复议或行政诉讼等方式救济自己的权益。

六、普遍服务融资机制改革

（一）交叉补贴机制的不可维持性

交叉补贴是解决普遍服务问题的传统机制。交叉补贴是指纵向一体化的厂商用价格需求弹性较高的业务的盈利去弥补价格弹性较低的业务的亏损，以保持整体的财务平衡。交叉补贴通常被认为是一种“管制性的间接课税”，它之所以成为各国曾经采用的普遍服务融资机制，主要是因为交叉补贴的存在和交叉补贴的规模被复杂的定价机制掩盖了，一般不容易引起公众的注意。交叉补贴所具有的这种隐性税收性质使得它也可被厂商持续应用。

然而，在进行纵向一体化拆分和引入竞争后，这种机制的不合理性和不可维持性就十分明显了。在引入竞争的领域，价格会逐渐趋于边际价格。这样，仍然承担普遍服务义务的原垄断厂商必然亏损。如果继续保留交叉补贴政策，那么将会由于“吸奶脂”的竞争策略而使普遍服务难以为继^[8]。这样，就需要重新寻找一种能够维持普遍服务的融资机制，既可保证企业有能力承担普遍义务，又不阻碍其参与竞争。

（二）普遍服务基金的建立

我国自然垄断行业长期采用的交叉补贴、特殊定价和价外加价等定价方法，沿用的是传统重工业化原始资本积累的思路。通过国有垄断，将政府发展基础设施产业的义务转嫁到下游产业和消费者的身上。结果不但使普通消费者尤其是低收入的城乡居民不能享有普遍服务，反过来还要为此承担高额的垄断价格。同时，在垄断企业粗放发展的过程中，这种不公正的分配机制使财富大量流向行政垄断企业或政企利益同盟。因此，应该放弃交叉补贴这种机制，建立起普遍服务基金机制，使政府和自然垄断厂商真正成为普遍服务义务的承担者。

建立普遍服务基金，应该明确各行业普遍服务的范围，确定组织实施普遍服务的机构，由其制订相应的规划，明确基金筹资的规模，同时建立公正、透明、有效约束的基金运作程序，分阶段有步骤地实施普遍服务义务。基金来源于向行业内所有的厂商征收的费用，各厂商的缴纳额按照规定业务范围内的收益和贡献因子的乘积来确定，基金还可来源于政府预算、国际机构拨款、特许权收费。

普遍服务基金有两个使用渠道，一是对已经在提供普遍服务的企业进行补贴，二是对投资建设落后、边远地区网络的企业进行补贴。无论是哪种用途，都存在补贴额的确定问题。补贴额的确定既可由管制机构直接核算，还可以利用拍卖机制。由管制直接估算存在着信息不对称的问题，解决这一问题的有效途径是拍卖机制，这是国际上通行的一种方法。它的优点是可以在较大程度上解决信息不对称问题。在不存在串标的情况下，将大大减少管制机构为获知企业成本而付出的成本。在拍卖过程中，竞标者应用自己的模型和方法来计算投标的补贴数额，管制机构从中选取补贴数额最低的竞标者来实施普遍服务。一些拉美国家如智利和秘鲁的案例说明，竞标的结果往往是管制机构在零补贴的基础上发放了许可证^[9]，从而节约了政府资金。

七、加强管制法律与反垄断法的配合

在管制市场中，管制和反垄断是两种可以互相替代的资源配置手段。改革以后，网络业务将继续保持地区独占垄断的市场结构，这是法律所允许的，但其滥用独占地位而实施的反竞争行为依然要受到反垄断法的制裁。除了垄断市场以外，垄断竞争市场中的垄断行为也是法律的约束对象。由于资产专用性和固定投资的巨额性，大部分环节即使引入竞争后，也只是垄断竞争的市场结构，更何况破除行政垄断并非朝夕之事，因而凭借行政权力和垄断地位，歧视性定价、阻碍接入和互联互通等反竞争行为仍将长期存在。而且，随着改革的扩展和深入，除了这些垄断行为外，恶意兼并、价格串谋、掠夺性定价等市场经济垄断和不正当竞争行为也将不断涌现。除了国内企业的垄断行为以外，对外开放程度的提高也必将带来跨国公司的垄断行为，通过反垄断法抑制外来垄断对于保护国内企业，增强其竞争力都是十分必要的。此外，反垄断法还可以明确管制机构的责任和义务，增强管制的公正性。以美国为例，美国电话电报公司在1984年被迫解体，并非因其违反《电信法》，而是因其违反《反垄断法》，对其提起诉讼的也是司法部而非电信管制委员会。事实上，当年作为美国电话电报公司的竞争者，MCI公司进入市场也遭到电信管制委员会的反对，但却获得司法部的支持，正是《反垄断法》作为最终的裁决者，开启了美国电信竞争的大门。目前我国行政诉讼法规定只能对行政机构的具体行为进行诉讼，而不能对法规本身的合法性提出诉讼。将管制法律法规的合法性也纳入反垄断的范围，将大大提高管制的公正性。

根据各国的实践，管制与反垄断的配合模式可以分为以下三种：

第一种模式是不设立管制机构，完全由反垄断机构根据反垄断法进行调控。这种模式的优点在于由于只有一个执法机构，因此反垄断法在适用时具有统一性，不会因两个共同机构执法而产生矛盾。而且，可以降低行业的管制俘虏风险，有助于形成人力资本的规模经济。但它的弊端是比较明显的，由于执法重点主要是反垄断行为，有一些管制目标如普遍服务、互联互通就难以实现；适用一个行业的特定的技能或专长，在其他行业并不一定完全适用；不利于不同行业的管制者相互学习。采用这种模式的国家很少，代表国家是新西兰。

第二种模式是管制机构与反垄断机构共同执法。管制机构除了执行管制法律以外，还与反垄断机构共同执行反垄断法律，这种权力配置主要适用于企业合并的审查。例如，在美国，对于联邦通信委员会所管制的电信运营商，联邦通信委员会与司法部根据《克莱顿法》第7条有共同管辖权。美国1996年《电信法》进一步扩大了司法部的权力，废止了原先联邦通信委员会可以给予地方电话公司合并反垄断审查豁免的权力。尽管美国国会仍然希望在合并审查方面继续发挥联邦通信委员会的专业特长，但显然不愿意将这种权力只授予联邦通信委员会。在英国，电信管制办公室有权适用竞争法，与公平贸易局、垄断与兼并委员会共同履行反对不正当竞争与垄断行为的职责。其中，公平贸易局主要负责监督和调查被管制企业的反竞争或垄断行为，垄断与兼并委员会则拥有对管制机构与被管制企业在修改经营许可证条款纠纷进行裁决的权力。

共同执行反垄断法的权力配置体系有利于充分发挥反垄断机构和管制机构的积极性与专业性，以实现政府的多重政策目标与多种价值追求。但是，由于管制机构与反垄断机构政策目标的不同，两者共同执行反垄断法可能会出现执法上的差异，并且，共同执法也有资源的重复和浪费问题。不过，在实践中，为了避免共同管辖权的冲突，采用这种模式国家的管制机构与反垄断机构之间建立了事先通报与协调机制。管制机构或者反垄断机构任何一方在就合并做出决定前，都通过非正式形式了解另一方的意见，或者是使用联合声明以及日常性的协调会议来防止重复或重合。例如，在美国，联邦通信委员会在制定规章时，司法部会提出它们的评论，联邦通信委员会也经常会援引司法部就合并中的市场定义、集中度的衡量等所发布的指导原则。而且，司法审查制度的存在，从根本上保证了双方之间的冲突可以得到司法解决。英国也是如此，在电信管制办公室和公平贸易局都有权处理的领域，如果企业向其中的一个机构提出请求，也必须同时告知另一家机构。而且，新的通信委员会更倾向于采用反垄断法的理念来处理电信业的反垄断问题。

第三种模式是管制机构和反垄断机构分工执法，执法依据与内容分工明确，目前多数国家采用这种模式。在这种模式下，被管制企业既要接受反垄断法的规范，同时也要接受管制法律的约束。为避免管制机构与反垄断机构在执法中产生矛盾，管制法律与反垄断法律将它们的职权分别限定在特定领域。从实践看，大多数情况下，反垄断机构处理不正当价格和串谋等的典型垄断行为。管制机构则主要负责发放许可、确立主导运营商的价格水平、保证普遍服务之类的典型管制问题。德国是典型代表。德国电信管制机构——邮政电信管理局自成立以来^[10]，与联邦卡特尔局的合作良好。两个机构的合作主要是考虑市场界定和市场支配问题。

就我国来看，由于《反垄断法》明确规定了反垄断机构的职责，意味着我国采用的是管制与反垄断共同调控的模式。应该说，这种模式之所以为世界上大部分国家所采用，是因为在可预见的未来，反垄断还不可能取代管制成为对自然垄断行业的唯一调控手段。首先，在各行业管制放松以后，原来的市场结构必然由完全垄断或寡头垄断向垄断竞争过渡，在这一过程中，互联互通、交叉补贴等问题都会凸显，解决这些问题需要很强的专业技术知识，而且各行业存在很大的差异性。当前我国各行业承担管制职责的部门已经在管制改革不断推进的过程中积累了较好的专业技能。其次，管制与反垄断，前者是通过事前的规则与管理来促进竞争的形成，而后者是一种垄断已经出现的事后补救措施，事后补救的成本较大，对企业经营的负面影响较大。此外，像互联互通、服务质量、许可证条件的确定和执行都是一些需要连续监督的事项，这些只能通过事前或事中的管制来实现和决定。至于具体是采用第二种模式，还是第三种模式，目前还不明确，但显然第三种模式比较适合我国。职责界定不清，多头管理与相互扯皮是我国政府管理中惯有的弊端。第二种模式其本身就具有这一内在的缺陷。之所以能在美英等国较成功地运行，很大程度上取决于部门之间的通力配合与司法途径的强有力保障，而这正是我国所缺乏的制度运行环境。采用第三种模式，将管制机构与反垄断机构的职责通过法律形式明确界定，并通过实践探索建立起协调机制，可以以较少的成本推动管制改革的深化。

【注释】

[1]黄少安：《四元主体联合创新中国铁路体制——以广东省三茂铁路公司的创建和发展为例分析中国铁路管制的放松》，载于张曙光主编：《中国制度变迁的案例研究》（第二集），中国财政经济出版社1999年版，第18～48页。

[2]关于有效竞争问题的产生、实现、衡量标准可参见Clark，J．M．，Toward a Concept of Workable Competition，American Economic Review，30（20），1940，pp．241－256；Stephen H．Sosnick，A Critique of Concept of Workable Competition，Quarterly Journal of Economics，72（3），1958，pp．380－423．

[3]这里的基础网是指市话网，参见周其仁：《数网竞争》，三联书店2001年版，第28页。对于基于市话网的市话业务即“最后一公里业务”是否存在较强的自然垄断性，一般认为，随着数网并存技术的发展，一旦有线电视利用有线电视网经营市话业务，或者将来宽带光纤网进入每个家庭，市话业务将失去自然垄断性。

[4]鲁再平、许正中：《中国政府规制目标及其效率分析》，《江汉论坛》，2003年第5期。

[5]这是信息经济学中的Spence’s job－market signaling model模型的应用。

[6]这种模式接近于日本的做法，管制职能是由政府内阁各部来承担的。但是，日本的管制实践说明这种类型的管制机构虽然具有便于协调的优点，但是缺乏监督维护力度，从而没有能够起到管制机构应有的作用。参见于良春等：《自然垄断与政府管制——基本理论与政策分析》，经济科学出版社2003年版，第62页。

[7]吕志勇、陈宏民：《我国自然垄断产业市场化改革的几个关键问题研究》，《中国工业经济》，2003年第8期。

[8]第四章第二节对交叉补贴的问题已有比较详细的论述。

[9]［加］Hank Intven等编著：《电信规制手册》，管云翔译，北京邮电大学出版社2001年版，第283页。

[10]邮政电信管理局（REGTEP）目前已经由网络管制局取代。