自然垄断行业管制改革的比较分析

第五章　改革后管制现状的比较分析

第一节　进入管制现状之比较

一、美英全面引入市场竞争机制，形成有效竞争

发达国家在自然垄断行业引入竞争机制，包括两种方式，即市场中的竞争和对市场的竞争。市场中的竞争是指通过放开市场进入限制来促进同一市场内的竞争局面。对市场的竞争则是在自然垄断性较强，不适合直接引入竞争机制的领域，实行间接的竞争。这种竞争方式常常被应用于供水、供气等自然垄断型市政公用事业。在供给地区范围内的有限市场需求量之下，这些行业的管网输送部分具有很强的自然垄断性，如果采取直接放开竞争的方法，将破坏自然垄断的特性和规模经济的效率。但是，为了克服独家经营所具有的垄断弊端和政府严格管制的弊端，仍然需要借助市场机制的力量，以实现规模经济效率与社会福利最大化的目的。

美英等国通过采取打破纵向一体化结构、放松进入管制、不对称管制等措施，在自然垄断性质已经发生改变的领域直接引入了竞争机制，促进市场中的竞争。在自然垄断性依然较强的环节，则是通过特许招标和区域竞争这两种间接的方式来实现竞争的。20世纪90年代以来，这两种方式在发达国家的市政公用事业中得到了较为广泛而成功的运用。特许投标是对市场进入机会的竞争。它是由政府在认定由某一特定企业经营有效的前提下，给予企业特许垄断权。为了刺激企业提高效率，在一定的特许期限后再进行新一轮的竞争投标，将特许权授予以更高效率（更低价格）提供服务的企业。如果在投标阶段有比较充分的竞争，价格就可望达到平均成本水平，获得特许经营权的企业只能得到正常利润而不是超额利润^[1]。

区域间比较竞争是指比较不同地区的同一行业的垄断企业的经营绩效，以经营效率高的企业的经营成本为基准，并考虑各地区的经营环境差异，在此基础上制定管制价格，促使本地区企业为增加利润而提高效率。以英国对自来水产业的管制改革为例。英国政府在20世纪80年代末90年代初的自来水行业管制改革是区域间比较竞争措施成功应用的一个著名案例。在英国的英格兰和威尔士有10个地区性自来水供应公司，在苏格兰有12个地区性自来水供应公司。政府在为每个自来水供应公司制定管制价格时，对不同企业作了比较效率评估，考虑了每个企业的经营环境中可能会引起经营成本差异的因素，成本较低的企业就能获得较多利润。通过区域竞争，有效地促进了各地区自来水企业的经营效率的提高。

二、我国有效竞争结构尚未形成

各行业进入管制的放松程度不一，如电信的通信业务、电力的发电业务等竞争性环节的市场进入较为宽松，进入市场的厂商数量较多，然而，在已经放松进入管制的环节，市场中的厂商之间并没有能够形成有效的竞争。铁路、民航还处于较为严格的进入管制之下；市政公用事业在网络业务以外环节的市场进入已经有所放松。

市场开放进程最快的是电信业。竞争的本质是让消费者拥有更多的选择主权，且这种选择不受到人为的约束，而市场上存在若干家提供相同或类似产品的厂商，则是实现消费者主权的必要前提。从这个意义上来说，互联互通是通信业务实现真正竞争的重要标志。在这一基础上，消费者可以根据资费的高低、服务质量的好坏，以及一些个人偏好自主选择运营商。它保证了消费者无论选择哪一家运营商，都可享受到基本相同的通信服务。然而，我国基础通信业务的市场开放过程同时也是有关主管部门运用行政权力设置市场进入壁垒，排斥和限制市场竞争的过程。联通公司成立后，虽然表面上是当时中国电信公司的唯一竞争对手，但两者实力相去甚远，无法展开势均力敌的竞争，主要的原因就是受到当时集管理者与经营者于一身的邮电部在网络互联上的限制。信息产业部成立后，虽然在电信业看似已经形成由相对独立的管制机构实行管制，多家运营商共同竞争的格局，实际上则不然。自联通公司成立之日起，互联互通在较长时期内是电信业发展中突出的矛盾。矛盾最为激烈的问题主要包括长话对市话网的接入，移动网与固话网之间的联通，固话网与固话网之间的联通。实现互联互通的关键是市话网的放开，因为所有通信业务的提供都是在这一最基础网络平台上实现的。网络的不联不通背后固然有技术方面的因素，比如网间结算资费难以测算，但是人为因素远比技术因素的影响要大，依靠行政权力的保护维持垄断利益才是问题的要害所在。直到21世纪初，随着电信管理条例的出台，互联互通的问题才逐步得到实质性解决。

中国电信业经过政企分开以及以中国联通成立和拆分原中国电信为标志的两次重组，并没有实质性改变原有的市场结构。在固话领域，中国电信与中国网通两大固网电信运营商在业务和区域上基本彼此独立，没有形成真正的竞争格局。在移动通信领域，中国联通与中国移动，无法形成有效竞争。而且，随着电信技术的发展，移动业务对于固网业务的替代性逐渐增强，移动业务逐渐挤占固网业务，固网用户增长缓慢，分业运营的局限性日益显现。从2006年的四大运营商的中期财报中可以看出：中国移动上半年实现净利润302亿元，同比增长25．5%；中国联通28亿元，增长20．2%。两大固网运营商分别是中国电信140．8亿元、中国网通70．9亿元，同期下降4．2%、7．7%^[2]。

2007年上半年，中国移动营业收入已经达到1665．8亿元，增长21．6%，净利润379亿元，增长25．7%；而中国电信2007年上半年营业收入仅为886．2亿元，同比增长了1．5%，但净利润下降了4．8%，降至134．8亿元。其语音业务收入被移动通信快速分流，语音业务收入减至569．97亿元，同比下降6．9%。另外，中国网通一直步履维艰，2007年上半年营业收入下降0．7%，仅为415亿元，利润下降5．4%，仅为67．1亿元^[3]。从以上数据看，中国移动净利润已经超过电信、联通、网通净利润之和，形成移动“一家独大”，市场结构已经完全失衡。由于移动通信技术的先天优越性，我国电信运营商的非全业务运营，使电信业的市场结构严重失衡。一度以来手机单向收费、下调漫游费等利于用户的改革推进艰难，在很大程度上都可以归因于这样的市场结构。

2008年5月，在工业和信息化部、国家发改委、财政部的主导下，中国电信业实施了第三次重组改革。重组改革主要包括两大内容，一是电信企业的重组。中国电信收购中国联通CDMA网的资产和用户，中国卫通的基础电信业务并入中国电信；中国联通与中国网通合并；中国铁通并入中国移动。二是由政府给中国联通、中国电信、中国移动三家新的电信企业分别发放3G牌照。改革的目的在于促成形成三家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近、具有全业务经营能力和较强竞争力的市场竞争主体，打破垄断，促进竞争的深化。第三次电信重组后，互联互通问题会再次成为一个关系到有效竞争结构能否形成的问题而凸显。3G牌照发放后，我国通信业将呈现三种3G标准的多种网络并存的格局。互联互通是平衡市场的一个重要手段，它能扶持弱势的运营商不断发展壮大，最终促进整个电信市场的健康发展。

我国铁路业的进入管制改革最落后。理论研究及发达国家改革的实践表明，铁路业的自然垄断性主要在路网环节，客货运业务都具有明显的竞争性。但是，目前我国铁路业的自然垄断性业务与竞争性业务仍然交织在一起，由铁道部这个政企合一的机构对其实行严格的市场保护，并直接经营企业，抑制了客货运输的市场经营活力，限制了竞争机制的引入。在垄断的保护之下，铁路运输企业提高效率和服务质量的动力不足。铁路运输业的经济效益已由长期盈余变为多年低迷，市场份额和竞争力持续下降。以运输市场为例，1980年，在铁路、公路与民航构成的全社会客运周转量之中，铁路所占比重为61%，以后一直下降，到2000年这一比重仅为37%^[4]。从货运周转量来看，水上运输量所占比例不断提高，到2006年比重为62%，公路和铁路2006年比例下降为11%和25%^[5]。

对民航运输业的进入管制采取许可方式，进入条件类似于美国的“适合、愿意和能够”的要求。但在实践中，除了法律规定的人员、设施和资本要求以外，还要受到其他限制。一是所有权的限制与歧视。目前现有的全部航空公司中，无一家是非国有控股或外资企业。企业的联合兼并、改制重组、发行证券、股票上市、利用外资都需要履行审核、报批制度。虽然有一些航空公司已经通过上市途径实现了初步的股权多元化，例如东航、上航、海航，还有不少地方航空公司在设立时就是采取多家法人入股的方式。但是这些企业的股权多元化程度还远远不够，国有股权仍然占绝对控股地位。二是航油供应、飞机和航空器材购买、租赁等竞争性业务仍然实施垄断经营。我国的航油政策一直实行计划供应体制。在民航改革中组建的中航油公司，凭借其在油源、储供油设施上的垄断地位，长期以来一直是国内民航运输企业的独家航油供应商。虽然成立了合资的华南蓝天航空油料有限公司，但市场份额远小于在华中、华南处于独家垄断的中航油公司。航空器材购买、租赁等竞争性业务则由原直属民航总局的中国航空器材公司垄断经营。

市政公用事业以自来水与燃气两个行业为例。自来水的生产在一些城市已经打破由国有自来水公司一体化经营的格局，引入了民营或外资的生产企业；自来水管网输送和销售业务都基本上仍然是由国有自来水公司一体化垄断经营。与自来水行业相比，燃气行业的进入管制的放松程度更低，管道燃气输送业务仍然是国有燃气企业垄断经营，管道燃气的生产与销售业务，在大多数城市也仍是由管道燃气公司实行一体化经营。

在已经放松进入管制的市场之中，企业之间之所以未能实现公平竞争，除与行政权力对竞争的直接排斥有关之外，还因为垄断企业凭借行政权力无偿占有着国有资源。计划经济时期政府在分配资源方面形成的行政配置体制，使垄断企业无偿获得了国家拥有的特殊资源，如航线、频谱、频道、路权等。改革开放后，国家在放权让利的同时，并没有相应地将这些无偿分配的资源收归国有，而是继续以行政方式分配给了垄断企业和部门。直到现在，这部分资源的大部分仍然由从原主管部门脱钩出来的企业继续无偿占用。资源的分配不均影响了竞争实力，导致了不公平竞争。

与发达国家的竞争机制已经在自然垄断领域发挥重要作用的状况相比，放松进入管制后，就总体而言，各行业市场独家垄断局面已经为多家并存局面所取代，但从行业中各种具体业务来看，基本还是处于独家垄断或寡头垄断的市场结构之中，其中最大的垄断厂商都是从原行业主管部门中脱离出来的国有独资企业（见表5－1）。

表5－1　我国自然垄断各行业当前的市场结构

续表

续表

注：①白天亮：《重组让民航竞争更充分》，《人民日报》，2009年9月18日，第9版。②《电力监管报告》（2008），http://www.serc．gov.cn／zwgk／jggg／200904／t20090423＿11296．htm。③从技术方面来看，小灵通既不属于长话业务，也不属于市话业务，而是一种基于市话网的本地移动业务，它是市话网垄断的延伸。但是，由于它具有按接近于市话费的水平单向收费和在一定范围内可移动的特点，事实上已经与市话业务和移动业务形成竞争。④吕志勇、陈宏民：《我国自然垄断行业市场化改革的几个关键问题研究》，《我国工业经济》，2003年第8期。⑤根据《2007年全国通信业发展统计公报》数据计算。http://www.gov.cn／gzdt／2008－02／05／content＿883563．htm。

第二节　价格管制现状之比较

在自然垄断行业中，价格管制是由政府（管制机构）对经过许可而进入市场并提供垄断性服务的厂商的收费水平及收费结构进行控制。由于价格对企业决策和行为起到指导性的作用，因而价格管制是政府管制中最为重要的一项内容。价格管制包括水平管制与结构管制两方面的内容。

一、美英强调价格管制的效率

（一）关于价格水平管制

1．两种价格水平管制方法的激励效果比较

价格水平是指每一单位产品或服务收费的高低。过去，价格水平管制方法只是单方面地强调保护消费者利益，但却带来了企业效率和服务质量低下等伴生物。新的价格管制方法重视对企业生产效率的促进，在保证消费者利益的同时，又能实现对企业效率产生明显的激励作用这一目标。在发达国家的实践中，价格管制的变革表现为传统的成本加成机制逐步为价格上限这一高强度激励性价格管制所替代。

成本加成机制是允许企业在成本的基础上获得投资回报，通过投资回报率或成本利润率的确定来限制企业获得的利润，也就是回报率或利润率管制，用公式表示就是P＝C＋Sr或P＝C（1＋r）。其中，C是企业的单位成本，S为企业的资本投资总额，r是投资回报率或成本利润率。成本加成机制存在严重的信息不对称问题，对企业效率的激励效果很弱，故也被称为低强度激励机制。相对于管制机构而言，被管制企业拥有信息优势，这些信息包括其生产的机会成本、消费者需求模式特征、服务质量和提高质量的成本以及消费者对于不同价格结构的敏感性等。信息不对称的存在使得管制机构很难得知企业的真实成本，企业可以利用信息优势虚报成本。为了自身利益，被管制企业不惜花费巨资试图来隐藏真实信息，使得管制机构在信息不完全或错误信息的情况下做出有利于企业的管制决策。比如，根据美国参议院的一项调查，在美国联邦通信委员会受理的一项电信费率案件中，美国电话电报公司在一年中曾为此花费100万美元。而在美国民用航空委员会受理的关于航空公司的一项费率案件中，28家航空公司一年内的庭外非诉讼性经费支出就高达280万美元。在加利福尼亚州的3项费率审理案件中，仅在法律咨询、技术支持和事实澄清报告方面，涉案的第一家公用企业花费了30万～40万美元，第二家公司花费了50万美元，而第三家公司的财务支出达到了200万美元。在如此高昂的经费支持下，这些公司向管制机构提交了大量的文件和数据，力图对管制机构产生信息诱导。还有一些被管制企业提供虚假信息蒙蔽公众和管制机构，使得管制机构在信息不完全或错误信息的情况下做出有利于企业的管制决策。例如日本东京电力公司在20世纪80年代至90年代连续出具多达29份虚假的报告，肆意向管制当局和公众隐瞒其下属的三座核电站中的核心设备存在的受损或可能受损的情况^[6]。

当然，管制机构通常要对企业报告的成本信息实行严格审计，以作为制定管制价格的依据。虽然这些审计手段的有效性随着管制机构管制经验的丰富和专业水平的提高而提高，但是其解决信息不对称的作用仍然是有限的，而且还需为此付出大量的人力物力成本。况且，即使在严格的审计制度下，企业难以虚报成本，管制机构也无法清楚地了解被审计出来的成本是否是企业努力经营的有效成本。在成本加成机制下，无论成本水平如何，获得的收益率总是固定的，因而企业没有提高生产率和服务质量的动力。

价格上限机制是指对被管制企业的产品或服务的价格设定上限的管制方法，在上限之内，企业价格可以自主变动，用公式表示为Pt＝Pt－1（1＋［RPI－X］÷100）。其中，Pt－1为基期加权平均价格，Pt为以下各年价格调整的上限，RPI为该年的零售物价上涨率或通货膨胀率，X是受管制产业的生产率增长率。基期加权平均价格和即期通货膨胀率都是给定的，而生产率因子则由管制机构通过估算企业的运营投入、资本投入、许可的资本回报率和资本基数来确定。虽然价格上限机制也不能完全解决信息不对称的问题，但是它对企业信息的依赖程度较成本加成机制要弱得多，它可以产生使企业自动提高效率的效果，也被称为高强度激励机制。由于生产率X在管制期内是不变的，如果企业在这段时期内能够通过技术创新或管理水平的改善使实际的X提高到事先确定的X之上，那么由此带来的剩余收益将归企业自身所有，故企业具备较强的提高效率的激励。而且，生产率水平一般是趋于上升的，企业在一个管制间隔期（3～7年不等）结束之后，即面临着X被相应调高的趋势，为了获取剩余收益，企业必须不断地提高实际生产率，以保持在管制机构确定的生产率之上。

除了促进企业生产效率外，价格上限机制还能产生有效的拉姆士价格结构。管制机制控制的是综合平均价格水平，在不超过价格上限的范围内，个别产品或服务的价格由企业自主调整。这种管制方法可以达到模拟市场机制的效果，符合拉姆士定价原则。

2．价格上限管制的应用范围越来越广

在价格水平方面，20世纪90年代以来，价格上限机制在全世界的范围内已经越来越多地运用于电信、电力、自来水、煤气等自然垄断型市政公用事业企业，其中既包括私有企业，也不乏国有企业。

英国是最初应用价格上限管制的国家，从1983年应用于电信业的改革取得巨大成功后，价格上限机制又于1986年取代传统的报酬率管制方法而运用于煤气行业，1989年运用于自来水行业，1990年运用于电力行业。英国各行业的价格上限管制模型参见表5－2。

表5－2　英国各行业的价格上限管制模型

注：①在电力行业中，X有两个取值，其中0适用于发电公司，1．3%为地区电力分销公司的平均水平。②在供气行业的价格管制模型中，Y是指由批发到零售的转移成本，允许的转移成本以1992年煤气价格指数为准，每年降低1%。③在供水行业的价格管制模型中，K表示X＋Q，其中Q是为达到当时英国和欧共体法定质量水平而发生的各项成本。
资料来源：王俊豪：《政府管制经济学导论》，商务印书馆2001年版，第107页。

成本加成机制是美国长期以来使用的价格水平管制方法，这种机制在美国已经有75年的历史。但从20世纪80年代末开始，价格管制方法也逐渐转向价格上限机制。1989年，美国在电信产业引入价格上限机制，管制对象为美国电话电报公司以及地方电话服务公司，2000年价格上限管制还被运用于加利福尼亚州电力改革。目前价格管制上限的使用范围在美国有进一步扩大的趋势。

（二）价格结构管制方法及评价

就需求而言，按照需求主体的不同性质可划分为居民用户需求、生产性企业用户需求、服务性企业用户需求、行政机关事业单位用户需求等。按照时间，需求可分为高峰时期需求和非高峰时期需求。按使用量可以划分为大量需求、中量需求和少量需求。不同的需求对应于不同的成本。就成本而言，可将总成本分为固定成本和从量成本。价格结构就是考虑了需求结构和成本结构的价格水平，存在着共同成本分摊的问题。

1．拉姆士价格结构

为提供多种产品或服务时发生的共同成本包括电力行业中的电厂、输电线路，电信行业中的电话交换机、电信网，煤气和自来水行业中的生产设备、管网等的运行成本，它需要在不同的消费者和产品之间进行分摊，按照拉姆士价格原则分摊共同成本是有效的。

就具有规模经济的自然垄断环节而言，平均成本高于边际成本，按照边际成本定价会导致企业亏损或财政承受负担。按照平均定价则可以保证企业财务平衡，又可以限制超额利润，从而实现社会福利的次优。设企业的价格为P，产量为Q，成本函数为C（Q）。约束条件为PQ－C（Q）＝0。这样平均成本定价问题转化为满足上述约束条件下的社会福利最大化问题：

其中，∫P（Q）dQ－C（Q）表示社会福利。使上式的一阶导数等于零，以求极值：

式中，MC为边际成本，从而有：

其中，是需求的价格弹性。

令，，有

上式中R是拉姆士价格指数，MC是边际成本，P是拉姆士价格，即在保证企业财务平衡条件下的社会福利最大化价格，它相当于在边际成本价格的基础上给予一定的加价或折扣。

拉姆士价格就是考虑了需求弹性的有效价格。按拉姆士价格的原理来分摊共同成本应当遵循反比弹性的原则，即弹性小的服务加价或折扣比较大，弹性大的服务加价或折扣比较小，从而形成拉姆士价格结构。

2．主要的价格结构管制方法及评价

线性定价包括定额收费和从量收费。定额收费是指无论消费量大小，都按固定的标准收费。从量收费是指无论消费量大小，都按相同的单位成本收费。在管制改革以前，定额收费被应用于发达国家的自来水和电信业中。许多发达国家的自来水用户都没有安装水表，而是按人收费，市内电话按月收取固定费用而不考虑通话量。定额收费虽然简单，但是却鼓励过度消费，而且，不考虑需求量的因素。实际上，对于大用户而言，无论是单位生产成本还是单位输送成本都要比小用户低，这样就造成了不同使用量用户之间的不平等。从量收费也存在这一弊端，因而在发达国家这种方法现在几乎完全被非线性收费所取代。

非线性收费的方法主要包括二部制定价、高峰负荷定价、差别定价。非线性收费的特点是将价格水平与需求结构和成本结构联系起来，对不同需求量的产品或服务制定不同的价格，以合理地分摊共同成本。

二部制收费是指将收费分为与消费量无关的基本费和按消费量支付的从量费两部分。用公式表示为P＝T＋AQ，T为基本费，A为单位从量费，Q为需求量，在实践中，由于自然垄断行业的固定成本很大，尽管用户总数也相当多，如果全靠基本费回收，基本费用还是太高，消费量较少的用户会觉得与自己的消费量相比支付的基本费太多，甚至会发生不再使用产品的情况。为解决基本费太高问题，实践中产生了两种变形：第一种是基本费只负责收回一部分甚至少量的固定成本，其余的费用折算成从量费用征收，这种定价接近平均成本定价和拉姆士定价。第二种是实行选择收费。这种办法对一定需求量以下的用户实行同一从量收费，而对一定需求量以上的用户实行二部收费，如煤气，对家庭用户实行从量收费，对企业用户实行二部收费。二部制收费有两个明显优点：一是企业分别收回固定成本和变动成本，保证了收支平衡；二是可以实现收支平衡约束下的社会经济福利最大化，优于平均定价。这一点可以通过分析不同定价方式下的消费者剩余的比较得到说明（如图5－1所示）。

图5－1　不同定价方式下消费者剩余的比较

图5－1中，边际成本定价下的消费者剩余为三角形DEPm，平均成本定价下的消费者剩余为三角形DAPc，两种定价方式下的固定总额费用分别为四边形PcABPm与四边形PfFEPm。实行二部制定价，企业将四边形PcABPm代表的固定费用作为基本费收取，将四边形PmEQmO代表的变动成本费用作为从量费收取，可得到的总收入可用多边形PcABEQmO内的面积来表示，此时的消费者剩余为三角形DAPc与三角形AEB之和，要小于边际成本定价下消费者剩余，但是大于平均成本定价下的消费者剩余。

针对需求量的不同而设计出不同的固定成本与从量成本的收费组合是复合二部制收费。可以证明，复合二部收费下的社会福利要大于单一的二部收费^[7]。

高峰负荷定价被广泛运用于发达国家的电力、供气和供水等行业。这些行业产品或服务的需求量呈现出随时间周期性波动的特点，形成明显的高峰需求和非高峰需求。高峰时期需求过大，可能导致生产设备超负荷运转或供应不足，在非高峰期则出现生产能力的过剩和闲置。为了熨平需求波动，缓解高峰时的拥挤，充分利用资源，并公平地分摊产品或服务的固定成本，需要制定合理的时间差价。可以证明，保证企业财务收支平衡条件下的高峰负荷收费可以实现拉姆士价格结构^[8]。

差别定价也是一种常见的定价方法。差别定价是指对具有相同单位平均成本的同类产品或服务在同一时期向不同的买主以不同价格出售的行为。实施差别定价的基础在于消费者的需求价格弹性的不同。消费者对产品或服务的评价不一样，愿意支付的价格也不同。需求价格弹性大的消费者愿意支付更高的价格。厂商就可以通过对不同类别的消费者制定不同的价格，来谋取市场利润的最大化。可以证明，差别定价符合拉姆士定价原则^[9]。

在现实中，垄断企业常常借助一些技术手段来实施差别定价将不同需求弹性的消费者分开。比如，自来水公司、电力公司通过安装水表、电表，对工业、商业、居民等不同用户制定不同价格。二部制定价和按需求量累进的定价都属于差别定价。

企业通过差别定价能够获得垄断利润，这似乎违背了价格管制的公共利益目标。但是，由于价格差别而产生的利润，可以弥补进入和固定成本，能够鼓励市场进入和竞争。而且，如果企业采取差别定价不是以获得垄断利润，而是以收回总成本为目的，那么这种差别定价就是正当的。总之，为了发挥差别定价的积极作用，同时维护公共利益，无论企业采取何种形式的差别定价，价格管制的对象应该是企业的综合价格水平而不是个别价格水平。

二、我国价格管制现状分析

虽然我国自然垄断行业产品或服务的定价机制在不断地改革之中，但仍然在很大程度上沿用计划经济时期形成的旧模式。

（一）价格水平管制的现状与效果

目前我国公用事业价格管制模式主要可为分为三种，第一种是直接定价加财政补贴，即政府确定公用事业产品或服务的价格，企业亏损通过财政补贴弥补。公交、供水等大部分市政公用事业都采用这种定价方法。第二种是比较标准的成本加成定价模式，根据企业可以回收成本且获得一定利润的原则确定价格。20世纪80年代我国电力行业对新建电厂实行一厂一价就属于这种模式。第三种是固定成本加成管制。与第二种方法一样，也属于直接的成本加成定价。但不同之处在于，第三种方法中的服务价格与固定投资回报率是通过投标者在对特许经营权的竞争形成的。2003年以前这种方法广泛应用于实行特许经营的公用事业。以上三种价格管制模式尽管各有特点，但从基本原理上看都属于成本加成方法，能够保证企业在一定程度上实现财务平衡甚至获得一定收益，从而稳定地提供公用事业产品，而且在公用事业发展不足的时期还能够产生投资的激励效应。然而，在当前的价格管制下，企业主动降低成本、提高效率的动力是不足的。公用事业企业在经营过程中面临着很大的成本快速上升的不确定性。由于原材料价格上涨、工资水平上升、城市化进程加快导致的固定资产投资规模扩大等因素造成了公用事业成本的快速大幅攀升，在成本加成机制下，被管制企业要么通过调价转嫁给消费者，要么通过与政府博弈获得更多的财政补贴。

此外，长期以来，多头的价格管理模式加大了价格管制中信息不对称的程度。价格管制职能被不同的部门割裂开，成本审计和监控、财政补贴由行业主管部门和财政部门负责，价格则由国家发改委审批，负责审批价格的部门不直接掌握企业的成本资料。在这种情况下，企业虚报成本的动机很强，价格管制主客体关系颠倒，成本定价成为了“倒逼”定价。成本的不断增加成为企业提高价格的“合理”理由，也为维持高收入提供了来源。

成本加成定价下，公用事业企业的低效率可以由服务价格、职工报酬、企业效益、劳动效率几方面的指标得到突出的反映。从服务价格来看，1994年以来，除1994、1995、2007三年以外，其他各年水、电、气行业的CPI均高于全国CPI；市内公共交通在2000年以前的各年CPI低于全国CPI，但2000年以后，多数年份CPI高于全国CPI。从职工劳动报酬来看，1994年以来，电、热、水三个行业年人均报酬都要高于全国年人均报酬，且前者增速高于后者；企业效益用工业成本费用率来反映，除自来水行业大部分年份呈下降变化以外，煤气行业的工业费用利润基本上呈直线上升趋势；热力行业2004年以前变化微小，2005～2008年有三年呈上升变化；从全员劳动率来看，除电力、热力行业以外，煤气、自来水行业各年水平都要低于全国各行业平均水平。总之，1994年以来，不断上升的服务价格、职工报酬水平、不变或下降的企业效益水平、无明显提升或下降的生产效率都充分说明了成本加成管制下公用事业企业的低效率。分别见图5－2、图5－3、图5－4、图5－5^[10]。

图5－2　1994～2008年全国CPI、水电气分类CPI、市内公共交通分类CPI

图5－3　1994～2007年全国各行业年人均劳动报酬与电热水行业年人均劳动报酬

图5－4　1994～2008年电力与热力行业、燃气行业、自来水行业的工业成本费用利润率

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图5－5　1995～2003年电力与热力、燃气、自来水行业的全员劳动率与各行业全员劳动率

（二）价格结构管制中的缺陷

上文的分析表明，二部定价、高峰负荷、差别定价等价格结构反映了成本与需求的结构因素，能够鼓励资源的节约使用，并保证企业获得一定的收益。但是，一方面，这些方法在我国自然垄断行业的引入程度仍然十分不够；另一方面，有些方法即使已经采用，但在实践中也存在问题。

以城市供水为例，发达国家非常重视运用差别定价来促进资源和环境保护，在供水行业普遍推行累进式差别定价，即对同种类型的用户核定相同的消费量上限，超过上限部分价格实行累进式递加。我国是水资源极度缺乏的国家，但至今未确立累进制水价制度。即使是两部制水价，也未普遍实行，加剧了水资源的供求矛盾。而且，水价分类体系不完善，不能充分反映不同性质的用水特征。例如，山东省农村地区长期以来实行分类计价，用水种类划分过粗，许多不同种类的用水价格没有明显区别，直到2009年8月《山东省农村供水管理办法》出台后，才开始实施农村居民生活用水和工业生产用水分类计价。另外，一些地区仍然没有制定分质供水政策，没有设立自来水、中水等不同价格科目，价格起不到调节节约优质水、刺激循环水或中水消费的功能和引导建立污水处理厂、实行分质供水的作用。而且，水价也没有像电价那样实行峰谷价，价格不能有效地调节不同季节的用水量，导致枯水期用水需求的高度膨胀，加剧了供求矛盾。

再以供气为例，长期以来，我国燃气行业按照用户性质实行差别定价，但有些差价关系并不合理，突出表现就是工业用气价格高于民用气价格。在天然气市场较成熟的发达国家，民用气与工业气的差价一般是2倍左右，政府对民用气实行高价收费。而在我国，民用气价相对低或对其有某种补贴。例如，目前北京民用价格和工业天然气价格分别为2．05元／立方米和2．35元／立方米，上海则分别为2．5元／立方米与3～3．8元／立方米，深圳市民用与商业用天然气价格分别为3．5～4元／立方米与3．95元／立方米^[11]。政府制定以上差价的意图在于以工业补贴民用，但这种“暗补”机制却扭曲了真实的成本差异。按照规模经济原理，公用燃气用户耗气量大，单位产品成本应低于民用燃气成本，价格也应该低于民用气价格。从用户结构上来看，以工业类用户为主可使其基荷用气量稳定、峰谷差小，也容易做到安全供气，容易使上中下游得以协调发展。工业用气价格虽偏低，但系统的整体效益却较好。民用气用户的服务要求较高，供气成本相对较高。民用气价低工业气价高的模式虽然对城市居民用气有一定的鼓励作用，但为了有效带动天然气需求，应该大力鼓励工业用气。

在英国、美国和日本等发达国家，燃气的价格都是民用高于工业用。不少发展中国家由于居民平均收入水平较低，对居民用气一般给予优惠，从而造成与工业用气之间形成一定的价格反差，但差距不是很明显。近年来居民用气价格虽然有所上升，但与发达国家相比，我国居民用气与工业用气的相对价格还是偏低。

第三节　管制立法与行政现状比较

一、管制行政比较

（一）美英独立管制及比较

1．美国独立管制的特点

在过去近30年中，美英等大多数发达国家对自然垄断领域采取了独立管制的模式，有效地实现维护公共利益、防止垄断行为、促进企业效率的提高、防止管制腐败等管制目标，是一种具有较大借鉴意义的制度安排。

美国独立管制是通过独立管制机构来实施的。美国自然垄断行业的独立管制机构分为联邦与州机构。联邦一级的独立管制机构包括联邦通信委员会和联邦能源委员会两个委员会。联邦通信委员会负责州际和国外电话电报管制。联邦能源委员会身兼州际电力批发管制、天然气的输送和销售管制、州际的石油运输价格管制三项职能。州级的独立管制机构主要是各州的独立管制委员会。绝大多数州都按行业分别设置了独立的管制委员会，但也有极个别州设置的是综合型独立管制委员会，例如，纽约州公共服务委员会的职能涵盖了地方的通信、供气、供电、供水等公用事业的管制。

这些独立的管制机构通常被称为“第四政府”，是一种介于司法、立法和行政之间的独立机构。独立管制机构的独立性表现为以下几个方面：

第一，成员任职机制的独立性。这一独立性源于管制机构中成员的任期规定。成员的任期是固定的并且是缺额补选的；委员会中的多数成员不是来自同一个政党；只有在成员渎职、失职或违法的条件下，才由行政机构解除其职务，但需经过立法机关审核。在这种机制下，成员可以避免因为触犯他人利益而存在被免除职务或者降职的风险，外部对职务的干扰因素不再起作用，极大地促进了委员依法独立的行使职责。

第二，意愿表达与决策的独立性。不同于一般行政机构中的行政首长负责制，独立管制机构内部决策的形成主要是基于成员之间的相互磋商，基本不存在命令与服从。这种工作机制大大减少了来自上级的干扰，有利于委员在决策过程中表达真实意愿。

第三，专业能力的独立性。人力资源的多元化构成为管制机构提供了独立完成管制工作的知识与技术基础。在管制机构中，既有经济方面的人才，也有法律、管理、技术方面的专家，多元化的人力资源构成符合管制在技术和知识方面的交叉性与综合性要求，从而使委员会可以独立地胜任复杂的管制工作。

此外，管制程序的透明公开是保证管制独立性的必要条件。美国管制程序主要包括三个基本要素：一是在决策过程中为利益相关者提供发表意见的机会，举行公开听证会是发达国家管制决策程序中普遍采用的步骤，有些决策过程还要聘请专家参加；二是公布决策内容以及详细的理由；三是为受屈方提供申诉的渠道。大多数国家的申诉直接由法院受理。此外，独立管制机构的决策程序也受到外部的监督。管制机构除了要向议会进行工作汇报，接受管制预算审查外，还要接受外部审计机构的定期审计。

实际上，除了独立性的特点以外，美国的独立管制机构还具有“准立法”和“准司法”综合性质。具体地说，在制定有关的法规时，独立管制机构在行使着类似于立法的职责；在进行价格、服务或安全标准的管制时，独立管制机构扮演的是行政机构的角色；在举行听证、搜集有关事实以及做出裁决时，它又履行着类似法院的功能并且配备有“行政法官”等专门人员。不仅如此，管制委员会还可以决定收集证据并且采用它认为需要采用的规则来起诉和处罚违规的企业，即建立起一种类似法庭的机制。

尽管独立管制机构基本独立于立法、司法、行政三个部门，但是其权力的行使依然要受到三权分立结构的影响。立法、司法和行政机构仍然可以在自认为必要时直接介入管制过程而无须获得独立管制机构的同意，这是在三权分立结构之下的另一种类型的权力制衡。以1974年美国司法部诉美国电话电报公司一案为例，尽管按照1887年的《州际贸易法》和1934年的《通信法》，美国联邦通信委员会应该拥有极为广泛的权力，但这并不意味着它就可以完全自由行事，美国司法部仍然具有随时介入的权力，这直接导致了美国电话电报公司的解体。在这一过程中，司法部门的独立性限制了管制机构的自由裁量权。

独立的管制机构所具有的“准立法”和“准司法”综合性质，使得其具较大的实际权力，从而成为被管制厂商极力要俘获的对象。在美国司法部诉美国电话电报公司一案中，美国司法部坚持认为联邦通信委员会实际上在奉行着偏袒美国电话电报公司的政策，甚至有人认为联邦通信委员会实际已经被美国电话电报公司所“俘获”，因而难以持公正态度。正是出于此种考虑或担心，美国司法部越过该委员会，采取了直接介入的方式对美国电话电报公司案进行了独立审理。而从案件结果来看，美国司法部力主对美国电话电报公司进行结构性分拆，而不是像以往一样仅由联邦通信委员会对其进行一般的管制性纠正。

不过，随着放松管制运动的兴起和发展，美国独立管制机构的经济管制权力受到很大的削弱。市场、技术、理论方面的变化使得管制机构的管制内容由以往的限制市场进入转向鼓励竞争性进入，在价格管制方面不再是直接控制，而是控制与激励并重。随着市场竞争原则更多地被引入政府管制当中，美国独立管制机构的经济控制功能在不断地萎缩，这在一定程度上降低了厂商对俘获的利益预期，从而减少了被俘获的可能性。

2．英国独立管制的特点

英国自然垄断行业的管制机构是在自然垄断行业的私有化过程中建立起来的，即在私有化之后，逐步建立对垄断的私人企业进行控制与约束的一套政府管制体制。政府管制体制的内容之一就是政府管制机构。从1984年开始至1989年的6年时间里，英国先后设立了电信管制办公室、煤气供应管制办公室、自来水服务管制办公室、电力供应管制办公室，分别对电信、供气、供水、输电进行进入和价格管制。英国的管制机构所具有的一个重要特点，就是管制机构负责人的个人权力相当集中。在每个管制办公室，都由负责该产业的国务大臣任命一位产业总监来担任办公室负责人。总监具有相当大的权力。总监是管制决策的制定者，工作人员的主要职责是为他提供进行决策的信息。他与国务大臣商量后有权发放企业的经营许可证，有权解释和监督实施被管制企业经营许可证的条款，有权建议修改许可证的有关条款。这种个人权力的高度集中是英国管制机构能够保持独立地位的重要条件。在管制机构负责人拥有足够决策权力情况下，行政部门干预管制的机会就很少了。

实际上，这种个人权力集中式的独立管制模式并不是英国政府在改革中的创新，而有着其制度的历史基础。在私有化之前的国有企业垄断经营时期，英国国有企业与政府之间的关系是十分密切的。这种密切性表现为主管国有企业的官员——政府部长的权力十分大。部长通过任命董事会成员来影响国有企业的重大经营决策，在这种任命制下，国有企业董事会对部长的服从程度是很高的。英国之所以在政府与国有垄断企业之间建立起如此密切的联系，并基于此建立了议会监督政府部长，政府部长监督国有企业董事会，国有企业董事长监督国有企业经理人员的一个较长的委托代理链条，是因为政府认为主管国有企业的部长与国有企业的董事会都是公共利益的代表者。但是，每一个代理人都有自身特定的个人利益，作为理性人，代理人在公共利益与个人利益之间总选择做出有利于后者的决策。而且，实际上，公共利益并不是一个十分清晰的概念，政府部长往往基于他们自己对公共利益的理解来干预国有企业的经营决策。由于不同人有着不同的理解，这就导致干预的随意性较大。英国国有垄断经营的实践说明，仅仅依靠政府部长、国有企业董事会自觉地对公共利益目标进行内部化的管制机制很难产生良好的实际绩效，实际是政府干预的结果偏离建立国有企业的初衷，企业经营缺乏明确的目标，政府官员易被企业俘虏，政府对企业经营决策干预过多，而这些对企业的投资、生产经营都产生了明显的消极影响^[12]。这也是英国政府于20世纪70年代末在自然垄断行业开始大规模实施私有化，并同时建立新的管制体制的主要原因。

但是，改革总是有路径依赖的，英国20世纪80年代建立的独立管制模式的权力向个人集中的特点与改革前政府部长拥有国有企业较大的控制权具有很大的相似性，因此，旧模式下的某些弊端不可避免被移植到了新的模式当中。例如，管制权力的个人集中带来了管制的不确定性，对被管制企业提高生产效率产生消极影响。就同一行业来说，在企业的经营期内，如果产业总监发生了变化，那么没有任何机制能够保证下一任总监会沿袭上一任总监的风格，采用一致的管制原则和方法。就不同产业来说，不同产业总监的风格不同，使得有些产业的管制较为严格，另一些行业的管制较为宽松。自然垄断企业的投资建设期较长，企业在进行投资决策之前会将政府的管制行为作为一个重要的因素来考虑，管制的不确定性必然会抑制企业投资，不利于促进行业的技术进步和生产率的提高。英国的新管制体制是以放松控制、加强激励为导向的，但管制者个人权力过大却使得管制结果与改革的导向相悖。

3．美英两国独立管制制度的比较

美国独立管制机构的历史较长，联邦第一个独立管制机构州际商业委员会在19世纪90年代就建立起来了，在美国开始放松管制的改革之前，独立管制机构的运作就已经相当成熟了。而英国则是在20世纪80年代自然垄断行业管制改革的过程中，在政府部门的基础上建立了新的独立的管制机构。英国管制机构的模式从日本模式即政府部门既是产业的主办者又是管制者^[13]，向职能独立的管制机构模式转变，与美国的模式靠拢。但是，美英两国的模式还是在不少方面存在明显的差异。

第一，在机构设置方面，美国的独立管制机构是独立于行政系统的，具有准立法、准司法、准行政机构集一身的特点。行政系统无权对管制机构管理的事务进行干预，而英国的独立管制机构则内设于政府部门，管制机构与负责该产业的政府部门在整个管制过程中共同发挥着重要作用。如电信管制办公室就设在贸易工业部下，该部的国务大臣对管制办公室与被管制企业之间的纠纷具有最终的裁决权。

第二，在管制机构的决策机制方面，美国的管制机构实行委员协商制，而在英国，管制的决策权集中于管制机构的负责人。

第三，在管制的程序方面，美国强调法律程序和公众参与，采取公证和审理的形式；而英国，权力更多地掌握在管制机构手中，由管制机构提供制定管制决策的依据方面。

第四，在司法部门的介入方面，美国的司法干预相对较多，许多管制争端最终通过司法部门的裁决得以解决；在英国，管制机构与被管制企业之间的争端虽然也可以通过司法途径来解决，但是实践中很少使用司法手段。

第五，在管制机构的类型方面，美国的管制机构实际上有两种类型，联邦一级的是分产业型的，即针对特定的产业分别设产业管制机构实施管制，这与英国的情况一样；而州与地方的管制机构是综合型的，由一个统一的管制机构对辖区的公用事业进行管制。

美国与英国的独立管制制度各有优劣。与英国不太注重程序及个人权力集中的管制模式相比，美国的管制注重程序、公众参与，决策的协商机制、司法的干预权较大，克服了英国个人权力集中模式下的各种弊端，更加体现了管制的公共利益取向，有利于实现公共利益。但是，美国的这种模式的运行成本较大，管制决策往往程序复杂冗长、各方意见难以统一，需要花费较长的时间才能完成，而且许多管制问题还会因此悬而未决。相比起来，英国管制的运行成本较小，管制决策效率较高。

（二）我国管制机构职能界定不清，缺乏真正独立性

在我国，除铁路业仍然维持政企合一的体制以外，近年来电信、电力、民航业都进行了政企分开的改革，管制机构不同程度地由政府部门中分离出来。从管制机构履行的职能来看，我国自然垄断产业管制机构的类型分为两种：一是产业政策与管制机构混合型；另一种是单独设置的管制机构。就第一种类型而言，管制机构首先是行业发展的指导者、行业重大计划的制订者和执行者。不仅担负着从宏观上调控和指导整个产业发展的职能，而且还往往需要主持乃至参与产业内有关重大计划的执行，并对有关计划执行和整个产业发展的具体业绩负有事实上的责任，同时作为行业的管制者来履行部分进入管制或价格管制职能。以电信业与民航业为代表。作为1998年政府机构改革的产物，信息产业部的成立标志着电信行业的政企分开。从信息产业部的职能来看，1998年以后电信行业的多次改革都是由信息产业部与国家发改委等部门来主导实施的，积极地履行了价格、进入管制方面的职能。同时，有关法规也明确规定信息产业部具有“研究制定国民经济信息化发展规划，协助主业推进国家重点信息化工程；指导、协调与组织信息资源的开发利用；指导电子信息技术的推广应用和信息化普及教育”的宏观产业政策职能。在民航业中，民航总局及其地区管理局除了行使进入、价格管制职能，另外还要履行“制定民航事业发展的方针、政策和战略，拟定民航法律，法规草案”的宏观职能，同时也承担着“平衡民航企业间的经济利益”、“监测民航业经济效益”的国有资产管理职能^[14]。第二种类型以电力行业为代表。2003年成立的电监会是我国自然垄断领域第一个专业性管制机构，自成立以来，它在电价市场改革、区域电力市场建设、直购电改革方面所开展的工作都表明了其作为一个管制机构所具有的专业性和相对独立性。尽管与混合型的管制机构模式相比，电监会形式上更接近发达国家独立管制机构，但是它与混合型的管制机构没有实质区别，都不是真正意义上的独立管制机构。在管制职能上，国家发改委、财政部、国资委等政府部门涉足了自然垄断领域各行业的进入管制、价格管制，并且国家发改委掌握最终控制权，所以，无论是哪种类型的管制机构，实质上都只有不完整的管制职能。

（三）管制程序制度设计缺陷较大

听证制度是发达国家政府管制的一个重要的程序制度。它以多方的参与、规范的程序来实现利益的平衡。在价格管制中，价格听证是保证价格管制能够实现公共利益最大化的重要制度。随着1998年《价格法》的实施，价格听证成为我国公用事业价格决策当中一个必经的法定程序，2002年出台的《政府价格决策听证办法》明确了价格听证基本规则，使价格听证的实施有了基本依据。

制度的运作效果与制度本身设计的合理性有直接的关系。虽然听证制度已经成为我国公用事业价格决策中的一个必经程序，但是由于制度设计本身还存在着许多明显的问题，从而在这一制度的作用发挥受到很大的限制，也影响了公众对这一项制度的信任程度。

1．听证代表产生机制不健全

听证就是各利益相关方代表以面对面的方式博弈的过程。就自然垄断行业的价格听证当中，听证代表是各利益相关方的代理人。代表不仅要能够客观地反映自己所代表的利益方的意愿，而且还要对价格调整的必要性和可行性等专业性很强的事项提出具体意见与建议。因此，听证代表的选择直接影响到博弈的结果。在目前我国的价格听证实践中，听证代表的选择由政府主导，听证代表的独立性受到影响。在代表的产生机制上，根据现行法律规定，听证会代表可以采取自愿报名、单位推荐、委托有关社会团体选拔等方式产生，在实践中，代表往往通过自愿报名或单位推荐的方式产生，产生方式单一，对不同类别代表的性质、使命的差异考虑不足，因而难以达到价格听证多方充分参与的目的。而且，在听证代表的择选中，并非所有的相关利益群体都能推出自己的代表，各方利益代表及其内部组成人员之间的比例也经常不均衡，其结果必然影响着各利益群体在价格听证中的平等作用。

2．缺乏有效的披露机制

信息不对称是自然垄断行业管制的一个难题，它的存在导致了管制效率的低下甚至管制的结果背离初衷。垄断企业以及主管部门在定价信息方面拥有明显的优势，它们可能控制着听证过程中定价信息披露的真实性和全面性，而作为信息受众的消费者代表处于信息获取的劣势地位，在这样的信息不对称情况下，消费者代表往往无法提出有说服力的意见，而且相关专业知识的不足也使得听证代表难以辨清复杂的定价信息。垄断企业及其上级主管部门与其代表在定价信息的掌握上拥有的优势相对于消费者代表来说是天然的，很多必要的基础性的价格信息有赖于它们提供。例如，铁路票价上浮具有很强的技术性，要经过精密的分析，如成本、客流量、客流分布计算等。垄断行业涉及的技术经济和成本核算问题非常复杂，即使是专家也不可能掌握所有的信息。现行法律法规缺乏对信息披露义务的强制性规定，导致消费者与垄断经营者在听证博弈过程中的地位不平等。

3．听证的法律效力不明确

虽然现行法规规定多数听证代表不同意定价方案或对其有较大分歧时，价格决策部门应当协调申请人调整方案，必要时由政府价格主管部门再次组织听证。这种原则性的规定只是表现了重视听证结果的倾向和立场，但是对听证结果是否具有法律效力没有做出明确规定，使得听证易于流于形式。

二、管制立法之比较

（一）美英管制立法完备

1．以完备的管制立法作为改革依据

美英等国的自然垄断管制改革都是遵循着先立法再改革的路径，因而自然形成了较为健全的管制立法体系。

在通信行业，1969年，美国州际商业委员会通过了《微波通信公司决议案》，批准美国微波通信公司向中、小用户提供电信服务。这意味着美国电话电报公司长达数年的市场独家垄断地位被打破。1981年，美国联邦通信委员会公布信息产业第二次调查结果，在维持对数据传输基本服务类业务管制的基础上，放松了对提供数据传输和数据处理双重服务的高级服务类业务的管制。1995年，美国颁布《通信竞争与解除管制法》，全面放开电信市场。1996年，美国又颁布《通信法》，强制性开放已进入厂商的网络并允许新进入的厂商通过各种方式进入网络接入，已进入的厂商必须以成本价格向新进入者收取网络接入费用。这部法律使竞争机制在电信业中发挥的激励作用达到了前所未有的程度。在电力行业，1978年，美国颁布《公用事业管制政策法》，将电力输配、网络互联的管辖权划归联邦能源管制委员会并开始调整这些行业的费率，同时颁布了联邦能源委员会第888号令。在航空行业，1977年，美国通过《航空运输放松管制法》，启动了航空运输业放松管制的历程。1978年，美国颁布了《航空放松管制法》，部分取消了市场进入管制并放松费率管制。在铁路行业，1973年通过《区域铁路重组法》，放松了对支线铁路停运报废的限制并放松了对铁路费率的管制。1976年，美国颁布《铁路振兴与管制改革法》，对铁路行业管制政策实行了重大调整，并改革了纵向一体化的组织结构。1980年的《斯戴基尔斯法》对铁路行业市场实行横向分割，划分为可竞争部分和垄断经营部分。在公路运输行业，1980年，美国颁布《机动运输法》和《家用货物运输法》，放松了地面运输的管制。1982年，美国颁布《公共汽车管制改革法》，将放松管制扩大到城市公共交通行业。

英国的管制体制应自然垄断行业私有化的需要而建立，管制改革完全采用了先立法再实施的模式。从20世纪80年代初到90年代初开始，在自然垄断各行业分别颁布了行业基本法，确立了独立管制机构的法律地位与职责权力，并明确了产业市场结构的调整与原国有垄断企业私有化的具体方案。1984年颁布《电信法》，根据该法设立了电信管制办公室，废除了英国电信公司在电信行业的独家垄断经营权，实施民营化。1986年颁布了《煤气法》，根据该法设立了煤气供应管制办公室，并废除英国煤气公司的独家垄断经营权，允许该公司向社会出售股份。1989年颁布了《自来水法》，设立自来水办公室等管制机构，允许10个地区自来水公司向社会出售股份。1989年颁布了《电力法》，根据该法设立了电力管制办公室，把电力企业分割为电网、分销和电力生产三个环节并允许民营化。1993年颁布了《铁路法》，根据该法设立了铁路管制办公室，并将国有铁路重组为20多家列车运营公司，允许它们民营化。

2．管制与反垄断政策的相互配合

从发达国家的实践来看，反垄断政策与管制政策一起，构成了自然垄断领域内的公共政策。对于这两种政府政策的关系，斯蒂格利茨是这样评价的，“特别行业管制法与反垄断法均以垄断为管制对象。但二者的宗旨、内容和实施手段均不同。前者以承认垄断为前提，而后者以否认垄断为前提；前者以警戒垄断恶果的出现为目标，而后者以禁止谋求和维持垄断为宗旨”^[15]。可以说，经济性管制强调的是政府行政决策对企业有关决策的替代，而反垄断和反不正当竞争法旨在禁止有关市场行为和市场结构。

从发达国家的经济实践来看，作为竞争的伴生物，垄断属于经济中的普遍现象。自然垄断虽然与其他垄断的成因不同，但各种垄断排斥和限制竞争的方式以及危害性的后果是相同的。而且，现实中自然垄断往往与其他垄断相混杂，企业往往借自然垄断之名实施垄断行为。放松管制后，在位的垄断企业往往会运用垄断权力阻碍竞争，损害经济效率和消费者福利。而且，在政府放松了管制之后，自然垄断行业某些市场中出现寡头竞争格局，与竞争性的市场相比，寡头竞争的市场发生串谋的可能性较大。基于以上认识与实践，发达国家都制定了较为严厉的反垄断法来对付可能出现的垄断与串谋行为，并保证管制决策的客观性和中立性。

对于我国自然垄断行业的管制改革而言，目前已经出现在位厂商排斥竞争的行为，随着改革的深入，将有可能出现寡头串谋行为。因为目前在某些自然垄断行业中，少数企业存在着非常密切的联系，有的甚至还是由一家公司分拆出去的，因此这些企业在政府放松管制之后，达成公开或暗中串谋的可能性更加不容忽视。因此，在我国推进政府管制改革的过程中，为了保证政府管制改革的预期目标的实现，加强反垄断的政策是十分必要的。

（二）我国管制法制和反垄断政策体系建设滞后

至今我国的政府管制仍然基本上是在行政系统内部建立和运行的，并且管制的对象又基本上属于国有企业和事业单位，所以对管制法律体系和管制的法律环境的需求并不很迫切。而且，我国自改革开放以来就有先改革后立法的传统，自然垄断的管制改革继承了这一传统，作为指导实践的法制建设要落后于改革实践。

管制立法的落后表现在两方面：一方面是行业基本法的缺乏或已有的行业基本法内容过于陈旧。目前我国对于自然垄断行业主要是依靠行业法律法规来管理的，但这些法律法规中的大部分是在管制改革之前由行业主管部门负责起草或制定的，其指导思想往往是保证国家基础设施的安全，并使行业利益合法化，而不是为了规范市场主体的行为。例如，电信行业是我国自然垄断行业引入竞争最早的一个行业，也是改革进程最快的行业，从联通的成立到中国电信的拆分再到互联互通、网间资费结算的改革，以及长途、本地通话业务的完全垄断格局被打破、3G阶段的企业重组，电信行业的改革已经进行到了深入的阶段，在这个过程中暴露出许多无序竞争、过度竞争、政府随意干预的现象，改革的纵深推进对颁布一部能够规范协调各方关系的法律提出了迫切要求，但直到2000年9月政府才颁布了《电信条例》。《电信条例》虽然在形式上与发达国家电信法律相差无几，但由于其立法层次低，仍有明显的部门立法和维护行业利益的痕迹。再如，铁路业目前还是以1990年9月颁布的《铁路法》为基本法律，该法的许多内容已经不适应现实情况。在电力行业，1996年4月实施的《电力法》是自然垄断行业中一部相对较新的法律，但该法规定的主要政府管制机构已发生变化。而且，原则性规定多，操作性较差，如“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计入税金，坚持公平负担，促进电力建设”^[16]。但对成本如何构成，收益“合理”的标准是什么没有具体规定。各行业立法情况见表5－3。另一方面，与管制程序相关的法律建设滞后。我国目前的行政法律体系，在行政程序、抽象行政行为的行政诉讼、行政违法行为的法律责任以及行政法与刑法、民法补救措施的接轨等方面，也都缺乏完整的建设，从而不利于建立起透明、合理的管制决策程序。

就我国的国情而言，管制立法落后于管制改革实践的现象有其合理性。我国的改革模式是渐进式的、探索式的、先易后难式的，某一领域改革的步骤、方案的确立建立在对先行改革领域与该领域改革经验与教训的积累的基础之上，在改革之初，确定的只有改革的大方向与框架，细节问题是在改革的过程中通过问题矛盾的暴露、利益集团的博弈等逐渐明晰的，因此，要在改革实施之前就确立一部相对完备作为改革实施依据的法律是不现实的。而且，在我国，某一领域的改革一贯缺乏良好的配套环境，改革涉及的利益关系又错综复杂，往往是等改革深入到一定的阶段，暴露出严重的问题与矛盾，即或者是某一利益集团严重受损引起社会不稳定因素，或者是对宏观经济造成负面影响，或者是影响到其他领域某项重要改革的推进时，才会提上立法议程形成法律。即使法律草案已经设计好甚至已经进入到立法提案阶段，最初也会由于利益各方难以达成一致意见或既得利益方的阻碍而难以通过立法程序而进入实施阶段。但是，不能因为我国改革的整体环境不支持先立法再改革的模式就否定改变现实做法的必要性。原因是，在当前我国已经加入世界贸易组织并全面履行世界贸易组织协议的条件下，自然垄断行业将按照协议的要求对外开放，这要求我国国内的法律制度与世界贸易组织的有关规则相适应。世界贸易组织要求各成员国必须履行透明度原则，所有涉外经济贸易法规需要及时公布，并建立公众了解的渠道。这就要求改变先改革再立法的现状，逐步完善法律秩序，规范改革程序。而且，先改革再立法的弊端毕竟是十分明显的。作为管理者，政府的调控与管制依据不足，加重了改革的混乱秩序。

表5－3　我国自然垄断各行业管理立法状况

2008年8月，我国《反垄断法》正式实施。它将经济性垄断与行政性垄断纳入规制范围，在结合我国国情的基础上引入国际先进立法理念与制度安排，是我国经济立法上的一个标志性事件。这意味着，自然垄断行业不但是行业法规的规制对象，更要接受作为“经济宪法”的《反垄断法》的约束。但由于我国缺乏反垄断传统与执法经验，反垄断法律对一些关键具体问题规定比较笼统，缺乏明确界定。在与自然垄断管制有关的方面，存在着以下几大突出问题：首先，《反垄断法》与行业监管法之间的关系不明确。如果行业监管法本身就存在垄断之嫌，反垄断机构能否且如何根据《反垄断法》来进行规制？其次，未明确反垄断机构与行业监管机构如何相互配合。根据《反垄断法》，我国的反垄断采取反垄断委员会与各相关反垄断机构分权执法的模式，这是迁就现有体制的制度选择，这一制度最大的弊端在于执法过程中出现执法交叉与相互推诿并存的情形。另外，反垄断机构与现行行业监管机构的职责如何衔接也未明确。此外，对行政垄断的规制局限于“排斥或限制外地经营者”，有失偏颇。实践中，受短期内政绩考核利益的驱动，外资一般受到较高政策待遇，本地中小民营企业往往是地方政府运用行政权力排挤的对象。当然，我国的垄断现象、行为与体制转轨是密切联系的，因此抑制垄断、促进规范市场竞争是一项综合工程，《反垄断法》并非万能，许多问题已经超出它的作用范围，尽管如此，明确以上问题，细化规定对于发挥其应用作用仍然是必要的。

三、对管制者的管制

对管制者的管制主要依赖于立法与司法的力量。西方发达国家的政府管制是在选民—议会—政府—管制者的委托代理环节中建立和运行的，在这一环节中管制者行使权力始终受到立法和司法的监督。选民利益一方面通过议会的立法得到反映，比如，美国的独立管制就是国会通过授权法案来设立的，授权法案被认为是国会控制这些机构的一种有效方式；另一方面，通过独立的司法审查制度得以保证。司法审查制度是约束行为的一项重要制度。比如，美国的法院享有宣布制定的法律以及政府官员或机构的管制行为是否属于违宪行为的权力。州级法院可以裁定管制法律、法规是否违反了联邦或州的宪法规定。而联邦法院可以裁定州或联邦法律、法规是否违反了联邦宪法规定。根据美国的法律实践，某一公用事业管制委员会的法令可以最终被裁定是非法的，如果超出了宪法赋予其可以行使的权力范围或者是超出了其法定权限，或者是基于法律上的失误或过错；或者是被管制的费率水平过低，违反了关于禁上不通过合理程序和不加补偿地征用他人财产的宪法规定；或者是采用武断和非公正的管制行为，如毫无根据或缺乏根据地限定价格等。

我国的政府管制在很大程度上受到政府部门自身的控制，立法和司法机构对行政部门的监督较弱。这表现为，一方面，相对于行政部门而言，公众对立法的影响非常有限；另一方面，我国当前的司法审查制度与美国等发达国家的这一制度存在较大差异。根据我国行政诉讼法，司法审查主要对象是具体行政行为的合法性，不包括抽象行政行为的合法性，这在很大程度上限制了对管制行为的有效约束。

【注释】

[1]Demsetz，H．，Why Regulate Utilities，Journal of Law and Economics，11（2），1968，pp．55－65．

[2]《电信重组后仍面临深层次矛盾》，http://tech．qq.com。

[3]《电信重组后仍面临深层次矛盾》，http://tech．qq.com。

[4]肖兴志：《自然垄断产业规制改革模式研究》，东北财经大学出版社2003年版，第222页。

[5]银河证券研究报告：《高速公路 关注送转能力国道主干线公司》，www.stockstar.com。

[6]周林军：《公用事业管制要论》，人民法院出版社2004年版，第317页。

[8]具体证明参见［日］植草益：《微观规制经济学》，朱绍文、胡欣欣等译，中国发展出版社1992年版，第123页，135页。

[9]具体证明参见刘戒骄：《网络产业的放松规制与规制改革》，中国社会科学院研究生院博士论文，2001年，第93页。

[10]根据《中国统计年鉴》（1995～2009）有关数据绘制。其中，图5－4、图5－5中的数据是按行业“全部国有及规模以上非国有工业企业”来统计的。

[11]有关数据来自有关各城市燃气集团公司网站。其中上海市工业用燃气价格与深圳市民用燃气价格实行阶梯价格。

[12]王俊豪、周小梅：《中国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策》，经济管理出版社2004年版，第20页。

[13]日本的管制职能是由政府部门直接承担的，以电信业为例，电信业的管制是由原邮政省来承担的。但是，2001年，日本将原邮政省合并到总务省中，并在其下设立了电信管制局，还成立了一个独立于政府部门的委员会，专门负责处理电信企业互联互通方面的争端。

[14]为了解决1998年以来民航业因竞争而出现的全行业亏损问题，民航总局于1998年4月出台了优惠不得低于八折的禁折令，接着又于2000年4月推出了国内航空公司都必须参加的国内航线联营制度，实质上是一种通过联合限产以避免过度竞争的做法。这是民航总局干预企业经营的典型事件。

[15]［美］斯蒂格利茨：《经济学》，姚开建等译，中国人民大学出版社1997年版，第386页。

[16]王学庆：《垄断性行业的政府管制问题研究》，《管理世界》，2003年第8期。