自然垄断行业管制改革共性研究成果

第四章　中西管制改革内容的共性研究

世界各国虽然在改革的进程和具体内容方面存在差别，但大都包括以下四个方面的内容：一是放松进入管制，采取不对称管制政策扶植新的竞争者；二是在定价方面越来越重视市场机制的作用；三是打破原有垄断厂商的纵向一体化垄断结构，在已不存在自然垄断属性的竞争环节引入竞争；四是构建形式上独立的管制机构。管制改革内容的共性为我国明确改革方向提供了有益的启示。

第一节　管制改革的共同内容

一、放松进入管制

我国进入管制的放松最早发生在铁路业。20世纪80年代以前，我国国家铁路的投资权高度集中于政府，分别由中央政府和地方政府建设和经营管理。80年代中期，出现了第一条由政府、民间资本共同出资兴建的合资铁路——三茂铁路，从此打破了政府垄断铁路建设的局面。电力行业进入管制的最初改革也是在80年代中期。1985年电力产业开始实行以“电厂大家办，电网国家管”为方针的集资办电政策，目的在于吸引社会资金投资兴办发电厂。电信业进入管制的放松是以1994联通公司的成立为标志的，它标志着我国电信市场独家垄断局面开始被打破。

放松进入管制方面，英国政府的成功之举是培育了第二大电信运营商——莫克瑞公司，后来成为原垄断运营商英国电信的强有力竞争对手；在电力行业，打破纵向一体化的垄断结构，对电力生产与输送实行垂直分离；在煤气行业，限制原垄断厂商英国煤气公司的市场份额，有力促进了新企业进入市场；在自来水行业，通过实施区域间比较竞争机制、允许区域外企业进入区域内经营等措施，同时实现了市场内和市场间的竞争。

美国管制改革最典型的例子是电信行业。美国电话电报公司一度垄断国内长途和市话通信。20世纪70年代初，联邦通信委员会明确了微波通信公司等电信公司的“特殊电信传输服务公司”的身份，允许其开始经营长途业务。到80年代，长途业务市场完全放开^[1]。90年代开始，鼓励电信业的多元化投资以及相关的企业兼并与收购活动。在电力行业，90年代的《能源政策法》明确了“例外批发发电公司”的概念，它们不像原来垄断性公共电力企业那样受到政府的管制，并且可以竞争性地获得向公共电力企业批发出售电力的权利。

在放松进入管制的同时，各国还积极应用不对称管制政策促进进入管制放松后的市场竞争。自然垄断行业的资产专用性和巨额投资决定了新进入市场的厂商的竞争力一般要弱于已在位的垄断厂商，为了形成势均力敌的竞争局面，政府通常给予新厂商以一定的优惠政策，扶植其尽快提高竞争力。如在电信业中，我国政府对联通公司、英国政府对莫克瑞公司、日本政府给予新厂商定价可以低于原垄断厂商的优惠政策，要求垄断厂商以低成本提供网络接入服务。美国在长话市场上对主导厂商美国电话电报公司实行价格管制，对新厂商则不予管制。

二、拆分原垄断厂商的纵向一体化结构

放松管制以前，各国自然垄断行业基本上是采取纵向一体化的组织结构，即单一厂商垄断整个产业产品或服务的生产、输送和销售的所有环节。管制改革几乎都是从纵向一体化的分解开始，把自然垄断行业链上产品或服务的生产从长距离输送和地区分销等下游环节独立出来，营造上游产品或服务的竞争性结构。

我国自然垄断行业企业组织结构的变革始于电信业。20世纪90年代中期，国家对非基本电信通信业务市场实行更为广泛的开放，从而在电信服务市场上出现了2600多家从事无线寻呼服务和增值电信服务的公司。在电力行业，90年代末，为了实现发电市场的公平竞争，消除电力产业组织结构垂直垄断的弊端，中央政府在浙江、上海、山东、辽宁、吉林、黑龙江等6个省（市）开展了“厂网分开、竞价上网”的试点。各类发电公司开展公平竞争，优胜劣汰。

对电信垄断巨商美国电话电报公司实施结构性分离被公认为美国政府改革自然垄断行业管制体制，引入竞争机制的开端。1974年，美国司法部指控美国电话电报公司垄断了美国的电信设备市场、长途电话和地区性电话市场，最后该公司被分割成为7个地区性经营公司，美国电话电报公司只能经营长途电话业务。

组织结构的调整同样是英国管制改革的一项重要内容。从20世纪90年代开始，英国管制机构对电力公司实行发电、输电、供电业务分业经营，逐步在发电、售电甚至是配电市场上引入竞争，输变电则由全国电网公司独家经营，国家仍对输变电价格进行管制，形成了多家发电公司、多家配售电公司和一家输电公司的格局，从而大大提高了英国电力行业的效率。

三、在价格管制中越来越重视市场机制的作用

我国政府定价方面的种种改革措施体现出政府逐渐向企业放权，某些产品或服务的定价机制向市场定价过渡的特点。在电信业，20世纪70年代末80年代初，为了解决电信基础设施投资不足以及电信服务短缺的问题，中央政府采取了“统筹规划、条块结合、分层管理、联合建设”的政策，向地方政府下放了较大的定价权限。到了90年代，长话、移动、上网的用户价格已经进入了竞争阶段，逐渐向市场定价过渡。在电力行业，80年代下放和调整了高度集中的电价管制权限，实行“还本付息”电价。90年代，在发电环节端引入市场竞价机制。在铁路行业，从1995年起，国家对北京、上海等7个铁路局实行春节期间浮动票价。对于地方性的自然垄断型公用事业，也同样下放了价格管理权限。目前，居民用电价格实行国家和省两级管理，煤气、自来水、城市公交的定价权都下放到了所在城市，但中央仍保留对全国36个大城市自来水价格的核准权。

放松定价管制同样是美英等国管制改革的重要内容。以电信业为例，美国联邦通信委员会为了促进长话市场的竞争，对在市场上居于主导地位的原垄断性厂商美国电话电报公司实行价格管制，但对新加入企业的价格则不管制。1995年联邦通信委员会认为该公司已不再具有垄断地位，长话业务的竞争局面已真正形成，则取消了对美国电话电报公司的价格管制。长话费完全由市场机制决定。日本允许新进入市场的企业的收费可低于原垄断厂商NTT的10%～25%。具体的定价管理形式也由较为严格的申报批准制改为认可制、注册制甚至不加管制^[2]。再如电力行业，英国发电领域的市场结构经历了独家垄断到双寡头垄断再到垄断竞争的格局，零售则从地区性独家垄断到有限制的竞争（在某一业务量以下允许竞争），到2000年，这两个环节的竞争已经相当充分，价格完全由市场决定。

四、构建管制机构

我国第一个非正式管制机构的出现始于电信业。1998年3月，政府在邮电部、电子工业部的基础上组建了信息产业部，并将广播电视部等其他部门的通信管理职能并入信息产业部，将其定位为电信业的管制机构。随后又进行了邮政和电信的分家，我国电信公司成为一个独立经营的电信运营商，至此，与市场型管制相对应的政企分开的体制架构初步形成。在电力行业，政企分开的标志性事件是1997年国家电力公司宣告成立，一年后电力部被撤销，国家经贸委电力司成立，继承了原电力部拥有的行政管理职能。2003年，国家电力监管委员会的成立则标志着我国首个正式的专业政府管制机构的诞生。

重建管制机构是英国管制改革的主要内容。英国“把原来由政府直接干预国有企业生产经营活动的管制体制，改革成为由相对独立的专门政府管制机构通过一定的政策措施对企业实行间接管制”^[3]。总体来看，改革后“政府管制的总体框架大致由政府管制立法、确认各个管制机构的权力与责任、各管制机构之间的运作关系等部分组成”。各行业管制机构参见表4－1。根据相应立法建立的管制机构，除了各产业新建的管制办公室外，还包括垄断与兼并委员会和公平交易办公室。这两个委员会是对以上所有产业都拥有管制权力的综合管制机构。在整个政府的管制运行过程中，各产业的政府管制总监与负责该产业的国务大臣，特别是总监，发挥着关键性作用（参见表4－1）。

表4－1　英国自然垄断各行业管制机构

资料来源：王俊豪：《英国政府管制体制改革研究》，上海三联书店1998年版，第94页。

第二节　管制改革共性的启示

一、管制改革反映出政府与市场关系的调整

过去30年在西方发达国家盛行的自然垄断行业政府管制改革作为政府与市场关系转变的一个重要部分，取得了显著的成效。这场放松管制的运动实质上反映出某些领域中政府干预的减弱和市场力量的增强。正如Richard Mckenzie和Dwight Lee所指出的，“政府力量的增长正受到超越国界的基本经济力量的节制。政府已经变得越来越弱，至少是相对的，并必将变得更弱”^[4]。

更准确地说，市场与管制是相互协调相互发展的。一个市场的产生、发展、成熟和规范运行，必须有政府广泛、深入和系统的干预，市场的竞争秩序因为管制而进一步完善。反过来，管制也必须随着市场竞争水平、产业结构和经济规模的发展做出适时的调整。因为市场经济是一个动态的运行过程，市场的竞争程度、交易规模和产业结构在这一运行过程中有着自我调整和自我完善的内在机制。政府管制正是在完善市场竞争、纠正市场失灵的过程中渐进演化形成的。在经历了一段协调发展的过程后，动态的经济和静态的制度之间就可能产生矛盾，静态的制度或是直接阻碍经济的进一步发展，或是由于制度中出现空白点而无法对调整当前的经济秩序发挥作用。

而且，虽然市场失灵在理论上界定了市场与政府的边界，为政府管制提供了理论基础和参照系。但是，在动态经济中，这种边界是比较模糊和处于变化之中的。市场失灵与管制失灵都有可能发生，因此需要对政府干预与市场两种机制进行调整，以寻求制度的均衡。20世纪五六十年代流行于西方发达国家的管制公共利益学派强调，对于自然垄断实施的政府管制是为了维护社会公共利益。但是，管制的实践以及后来的理论表明，在纠正市场失灵的过程中，政府出现了失灵。特别是在我国这样法制不健全的转轨国家，由于缺乏约束和纠正机制，政府失灵对社会福利产生的危害往往更大。管制的失灵促使人们寻求管制的替代方法，主要思路是在市场中引进更多的竞争机制以提高企业的内部效率，即使这些市场在不同程度上仍然保留或者存在着自然垄断成分。尽管第三章的分析表明这些与市场机制有关的替代方法都无法完全替代管制这一政府干预，但是，不能因此而否认替代方法的积极影响与重要意义。

二、促进效率是管制改革的首要目标

综观各国放松管制的主要原因及实践，可以得出以下结论：效率是管制改革的根本准则。过去对自然垄断行业实行严格管制，是基于这样的认识：一方面，自然垄断意味着规模经济，可节约社会资源。为了保证规模效益，需要进入管制。另一方面，自然垄断企业必然采取垄断定价，需要价格管制来克服垄断定价的弊端。

如果说政府的严格管制是以促进效率、增加社会福利为宗旨，那么，政府放松管制同样是以此为出发点。之所以放松管制，是因为新的理论和实践完善了人们对自然垄断的认识。由成本弱增性决定的自然垄断仍然是实施进入管制的主要理由，但某一行业或业务自然垄断的属性并非一成不变，技术和市场需求等因素的变化将使自然垄断的业务变得具有可竞争性。而且，好的动机也可能导致坏的结果。由于管制成本高昂，制度的不健全为寻租提供了大量机会，政府管制在实践中易产生负面影响。因此，无论是为了适应各种因素引起的自然垄断性质的变化，还是避免政府行为的无效或低效，放松管制都是必要的。

然而，更为全面地看，放松管制并没有完全取代严格的管制。一方面，新的管制内容会伴随一部分管制内容的减少或废弃而出现。另一方面，自然垄断依然存在，管制也不可能完全消失。政府之所以在加强管制与放松管制之间不断地更替变换，其目的正是在于寻求实现效率的次优政策。研究表明，各国管制改革确实对行业的成本、价格、劳动生产率、技术创新等反映企业效率与社会效率的各因素产生了明显的影响（参见表4－2）。

表4－2　放松经济管制对行业竞争和效率的影响(www.xing528.com)

续表

资料来源：宇燕、席涛：《管制型市场与政府管制》，《世界经济》，2003年第5期。

当然，社会公平也是政府管制需要实现的目标之一。随着经济和社会发展水平的日益提高，对基础设施服务的需求越来越普遍。而且，社会的可持续发展要求当代国家的政府将“以人为本”作为施政纲领之一，尤其是应该成为当前发展中国家公共服务体系的目标。在人们对公平目标如此重视的今天，将效率视为政府管制的根本准则似乎既不合时宜，也有失偏颇。然而，进一步分析，则会发现在管制改革中，这两个目标者其实并不矛盾。政府管制的公平目标是通过普遍服务政策来实现的。普遍服务是各国在基础设施领域内共同实施的公共政策，综观各国规定的各行业普遍服务内容不尽相同，但从经济学的一般意义上来说，具有一定的质量保证、对所有用户、可承受价格这三个要素，即以合理的价格对所有用户提供质量合格的服务。普遍服务意味着低收入阶层也能公平地获得享受基础设施服务的机会，这就需要政府通过直接或间接的补贴来提高低收入阶层的消费能力来实现^[5]。

传统的体制下，各国普遍服务政策主要是依靠交叉补贴这一间接补贴机制来实现的。在实行严格进入管制的情况下，普遍服务的义务是由垄断厂商一家来承担的，而承担这一义务会导致厂商的亏损。技术和地理的因素造成了不发达、边远地区的投资往往更大，而需求量却相对较少，而且收费也低，从而投资收益率可能是很低或者是负的。为了能够维持对不发达地区的业务，垄断厂商必然需要通过其他渠道获得更多利润来弥补这部分损失。这是过去允许交叉补贴存在的原因。获取更多利润的方法之一是向经济较发达地区的消费者收取高价，例如我国电信行业中传统的城市话费补贴农村话费，电力行业中直供区供电公司补贴趸售县用户。另一种方法是政府允许厂商对某些需求弹性比较低的服务收取低价，而对需求弹性较高的服务收取高价，以保证厂商维持财务平衡。例如，用长话费收入补贴市话费收入。再如，大工业、非普工业、商业等用户的销售电价补贴居民、农业用户的销售电价。

然而，与其说交叉补贴这一间接补贴机制能够实现普遍服务，促进分配公平，还不如说它只是一种实现企业财务平衡的机制。因为不同业务或不同地区之间的价格补贴并不一定能使真正需要补贴的低收入阶层受益。首先，就业务而言，在每一种业务无论是长话或者市话的消费者中都存在低收入阶层，就地区而言，即使在城市也存在与农村一样的贫困阶层。因此，能够实现普遍服务目标的补贴应该是直接以低收入消费者为对象的透明而直接的补贴，而不是过去的交叉补贴这样一种间接补贴机制。

其次，放松管制后，由交叉补贴引起的“吸奶脂”问题会使得原垄断企业难以维持普遍服务。吸奶脂，字面的意思是“挑出牛奶温热后上面那层富有脂肪、美味的部分来吃”，在管制经济学中，是指放松管制后，厂商将争相进入有盈利的领域，导致原垄断厂商在这一领域的市场份额和利润都将下降以致亏损，从而交叉补贴失去存在的基础。

总之，交叉补贴机制的弊端决定了需要重新寻找一种新的实施普遍服务政策的机制，或者说，普遍服务这一实现社会公平的政策可以以更有效率的方式来实施。从这个意义上来说，保证社会公平是管制改革的既定前提，效率仍是其首要目标。

三、管制改革是放松管制与再管制的组合

世界性的管制改革浪潮是以放松管制、引入市场机制为基本特征和主要内容的，因而放松管制通常被认为是管制改革的同义语。但是，这种理解是不完全的。从完整的意义上来说，管制改革是管制的再调整，即政府对其影响企业行为的做法进行了重新安排，而不是简单地取消或放松管制。对于20世纪70年代末开始的管制改革的性质，虽然主流观点认为相对于重新管制而言，放松管制所占的比重更多。但是，也有学者认为，重新管制是管制改革的中心而非附带品^[6]。在管制改革中，新的管制伴随着管制的松动而出现。例如，在美国，地区内与地区间长途电话服务的区别的消除增加了州政府管制的范围和权力。而且，作为最后修正判决的结果，法院对电信企业管制活动的介入也有所加强，对产业绩效进行定期审查^[7]。

如果将放松管制视为市场化，那么发达国家各国的管制改革则是以不同方式将市场化与重新管制结合在一起的。各国市场化的程度不一，各自采取自己特定的重新管制的形式，并且由此发展出不同类型的新型管制体制。根据市场化与重新管制之间的关系，放松对产业控制的管制改革可分为竞争导向的再管制和法律再管制。在原来竞争机制不发挥作用的垄断领域引入竞争机制，比如基础电信市场，通过扶持新进入者或者使市场在位者处于不利地位的做法，属于竞争导向的再管制。为了应付不断增加的市场复杂性或者为了与更严格的国际管制标准接轨，政府将隐含的规章变为成文的形式，或将行政规章变成法律形式，则属于法律上的再管制（如表4－3所示）。

表4－3　减少产业控制的管制改革的类型

资料来源：肖兴志：《自然垄断行业规制改革模式研究》，东北财经大学出版社2003年版，第84页。

总结近30年以美英为代表的发达国家管制理论与实践的发展，可以看出，管制与市场机制并不是一种对立的关系。传统的管制理论基于自然垄断，开出了严格管制的药方，这是对市场机制的取代；但随着市场、技术的日益变化以及人们对政府管制失灵、自然垄断市场中潜在的竞争机制认识的逐渐深刻，管制政策的取向从对自然垄断市场的进入限制与垄断厂商的价格限制转变为将通过管制或管制的变革来消除妨碍市场竞争的因素，尽可能为市场机制在自然垄断市场发挥作用创造条件。换句话说，管制改革的变化过程就是从为管制（目标）而管制（手段）转变为将管制作为实现竞争效率的政策工具的变化过程。无论是传统的管制，还是以放松管制为特征的管制改革，都是出于实现公众利益的目的而对自然垄断实施的政府干预。但两者存在着根本的区别，传统的管制对市场经济活动的干预主要依靠强制性的控制或限制措施，即通过非市场手段来限制市场交易。是在市场交易成本过高或市场失灵的情况下，政府行为对市场机制的替代。而管制改革是在市场交易成本过高或市场失灵的情况下，试图通过政府干预来塑造或促成市场竞争与交易，从这一意义上来说，这种管制改革可视为激励性管制。

就我国而言，管制改革更是放松管制与管制重构的结合。转轨后从计划经济下继承的只是管制的某些形式，其实质完全不同于真正的市场型管制。我国计划经济的出发点是取消市场和竞争，以政府计划取而代之。长期的计划经济使政府权力全面而深入地控制了微观经济运行的各个方面，形成我国特有的行政垄断。因此，转轨时期，经济生活的许多垄断实际上并不是市场经济发展到一定阶段市场竞争优胜劣汰的产物，恰恰相反，是行政权力导致的竞争不充分而产生的垄断。实际上，我国目前的状况是经济性垄断的缺乏与行政垄断的充斥并存。这样，我国市场化的政府管制对象不仅包括一般意义的市场失灵，还有传统体制衍生的行政垄断。换句话说，政府不仅是市场失灵的管制者，更是限制自身干预行为的主体。破除行政垄断的过程就是限制政府原有权力、放松直至消除计划管制的过程，也是从计划型管制向市场型管制转变的过程。因此，我国的管制改革必然是一方面放松某些已经不适应形势的计划型管制，另一方面建立市场经济体制要求的市场型管制。

四、放松管制是产权改革与引入竞争的组合

如上所述，虽然不能单纯地将管制改革等同于放松管制，但放松管制的确是这场管制改革的导向之一。就放松管制本身而言，它是一个复合概念，与民营化、产权多元化、开放市场、引入竞争等概念的联系十分密切，其实，产权改革和引入竞争都是放松管制的题中之义。

以英国为代表的发达国家放松管制既不是单纯地私有化，也不仅仅是放开竞争，而是这两者的结合。在20世纪的整个70年代里，自然垄断领域内的9个国有企业的总体劳动生产率的增长速度低于全英劳动生产率的增长速度^[8]。20世纪80年代全英劳动生产率的增长速度要明显高于70年代的水平，从80年代中后期开始，这几个经过私有化改革后的企业的劳动生产率则明显高于全英的劳动生产率。对于私有化与自由竞争化两者哪一个对英国管制改革的成功具有更大的作用，理论界存在大量争论。英国在私有化过程中积累了丰富的经验，并促成了相关产权理论的发展与创新，一时间使得私有化改革是提高自然垄断企业在内的国有企业效率的最佳途径的观点十分流行。但是，90年代竞争理论的发展，对私有化在管制改革中的作用的认识有所改变。经过大量实证研究之后，英国的经济学家认为英国自然垄断企业效率提高的动力更多地来自竞争而不是私有化^[9]。尽管对于自然垄断行业政府管制的改革，私有化和引入竞争到底何者更为重要的问题至今没有形成共识，但关于私有化和自由竞争作用的争议本身就反映了两者在放松管制中都是不可或缺的。

从我国的现实情况来看，我国自然垄断行业的低效率，不完全是政府管制或是缺乏竞争造成的，在相当程度上还源于国有企业改革未能完成。国有垄断体制是我国管制改革的一个约束前提。英国与日本等国在20世纪70年代末80年代初纷纷实施了民营化，其管制体系是在产权私有化的基础上构建的，或者说管制体系是应产权私有化的需要而构建的。美国则素有自由经济的传统，私人产权一直是其各行各业的主要的产权形式，无论是严格的管制，还是放松管制，都是以私人产权为基础的。我国则基本是在放松进入管制，但仍然保持国有垄断的前提下开始建立管制体系的。这意味着我国管制改革的任务更加繁重。抵制竞争机制不仅仅是垄断本身，而且还有来自根植于国有垄断经营体制之中的行政因素。因此，要使竞争机制能够发挥作用，破除行政因素的抵制，有赖于法律环境的完善，即立法与司法制度对行政行为的约束制度更加完善，但这是一个长期的任务。短期内直接而有效的途径是通过产权改革来弱化行政因素对竞争的阻碍。

【注释】

[1]欧阳武：《美国的电信管制及其发展》，中国友谊出版社2000年版，第186页。

[2]张磊：《产业融合与互联网管制》，上海财经大学出版社2001年版，第73页。

[3]王俊豪：《英国政府管制体制改革研究》，上海三联书店1998年版，第56页。

[4]肖兴志：《自然垄断产业规制改革模式研究》，东北财经大学出版社2003年版，第80页。

[5]直接补贴是指直接增加消费者的收入水平，比如政府直接给穷人发放消费券、补贴现金；间接补贴是指提高消费者的相对收入水平，比如降低价格。交叉补贴与价格相关，是一种间接补贴。

[6]Steven K．Vogel，Freer Markets，More Rules：Regulatory Reform in Advanced Industrial Countries，Cornell University Press，1996．

[7]［美］丹尼尔·F．史普博：《管制与市场》，余晖等译，上海三联书店1999年版，第12页。

[8]这9个国有企业包括英国航空公司、英国机场管理局、英国煤炭公司、英国煤气公司、英国铁路公司、英国钢铁公司、英国电信公司、英国电力供应局、英国邮政局。

[9]王俊豪：《英国政府管制体制改革研究》，上海三联书店1998年版，第80页。