自然垄断行业管制改革的一般动因比较

第三章　管制改革的一般动因研究

20世纪70年代末以来，发达国家掀起了一股以放松管制、开放市场为导向的自然垄断政府管制改革浪潮。无独有偶，我国自然垄断行业市场化改革的序幕几乎是在同一时期拉开的。尽管我国自然垄断领域内的改革本身是经济转轨改革的组成部分，但是，中西改革在时间、导向方面的相似性说明，在世界性管制改革浪潮的背后必然存在着共同的理论依据与现实动因。

第一节　对自然垄断这一“市场失灵”的重新认识

一、新定义区分了自然垄断的不同情况与治理对策

如上文所述，对自然垄断的重新定义以成本弱增性代替了规模经济，由此细分了自然垄断的不同情形。与规模经济定义下自然垄断厂商的成本曲线呈下降的形状不同，在成本弱增性的定义之下，厂商单一产品的成本曲线既可能上升，也可能下降。当市场需求量处于平均成本的下降阶段时，边际成本小于平均成本，按边际成本定价会导致厂商亏损，这种情况属于强自然垄断；在平均成本曲线最低点，边际成本与平均成本相等，按边际成本定价使企业盈亏相抵；当市场需求量处于平均成本上升阶段，边际成本大于平均成本，按边际成本定价能够使企业盈利。在后两种情况中，按边际成本定价既可实现厂商的财务平衡，又可保证社会福利最大化，这两种情况均为弱自然垄断（如图3－1所示）。

图3－1　强自然垄断与弱自然垄断

在图3－1中，在产量水平Q小于Q′的范围内，属于强自然垄断；在产量水平Q≥Q′的范围内，属于弱自然垄断。

在弱自然垄断的情形下，存在着自然垄断厂商的“可维持性”问题。可维持性指的是在位厂商的定价可以阻止潜在的竞争者进入市场分享利润，以保持其垄断地位。夏基将可维持定价定义为真正能够阻止拥有同等（或低级）技术的竞争对手进入市场的价格^[1]，潘扎和威利格把可维持定价定义为使新进入者的利润水平为负，垄断者的利润水平为非负的一组价格^[2]。不可维持性则指垄断企业无法通过可维持性价格阻止新企业在盈利的情况下与其分享市场份额。在上述Q＞Q′的弱自然垄断情况中，市场需求曲线与平均成本相交于平均成本上升过程中，此时边际成本大于平均成本，垄断企业按边际成本定价不但使社会福利最大化，还能获得盈利，此时的自然垄断为不可维持的。因为面对新的进入者，原垄断厂商的价格调整有一定的时滞，在这期间，新进入者的定价只要稍低于垄断厂商的定价，就能抢夺市场份额，获取一定的利润。由于这种进入增加了整个产业的成本，所以需要政府实行进入管制。在Q＜Q′的强自然垄断和Q＝Q′的弱自然垄断情况下，自然垄断是可维持的。因为此时垄断厂商按边际定价要么亏损，要么只是盈亏相抵，竞争者的定价如果再低于原垄断厂商，必然亏损，因而不存在进入激励，从而不需要政府实行进入管制。可见，是否实行进入管制与厂商的可维持性密切相关。综上，对于自然垄断，政府不应采取一刀切的管制政策，而是根据自然垄断的强弱、进入市场有无障碍和企业是否具有可维持性等因素分而治之（参见表3－1）。

表3－1　自然垄断的不同管制方法

注：表中价格管制1指兼顾企业利益和社会福利的次优定价，价格管制2指边际成本定价。
资料来源：汤敏、茅于轼：《现代经济学前沿专题》（第二辑），商务印书馆2002年版，第26页。

二、范围经济不能为纵向一体化提供充分依据

本书在第一章中指出，范围经济这一概念为电信、电力、铁路等行业维持纵向一体化的垄断结构提供了理论依据，但仔细分析则不尽然。

首先，对自然垄断行业中的网络输送环节与其上游环节之间是否存在范围经济目前没有统一的定论。虽然在理论上可以对范围经济和成本弱增性进行描述，但正如夏基所指出的，成本弱增性是难以直接检验的^[3]。即使能够检验，需要通过定量计算才能得到结论。而各人样本、计算方法的不同都将直接影响到结果的差异度和可信度。比如，一般认为铁路行业具有比较明显的范围经济。但是，Brown、Hasenklamp、Oumt ＆Yu的实证研究显示，虽然理由尚不充分，但同时开展客货运输可能会导致一些范围不经济，其原因和拥挤以及晚点有关，而造成拥挤和晚点的原因是由于在相同的线路上开行了在速度和加速度方面特性都完全不同的列车^[4]。对是否存在范围经济的争议在一定程度上为打破传统的垂直一体化结构，放松进入管制的主张提供了理论空间。

其次，复合供给利益是使得自然垄断行业存在范围经济的原因之一。复合供给利益是由共同设施和共同成本所导致的，与使用或拥有共用设施的厂商的数量并没有确定的联系。以长途电话通信中始发城市的电话拨号和目的城市的电话受话为例。这一过程涉及三个层次：通信信号先要从拨号电话经过线路传至始发城市的中继站；在那里与其他信号一道处理并经过更大的线路系统导入受话城市的当地中继站；之后在此与其他信号分离并经过当地中继线路输至被拨叫的受话电话。在上述通话过程中，涉及三项服务：从拨号电话与拨号始发城市当地中继站之间的服务；拨号始发城市与受话目的城市两个中继站之间的服务；受话目的城市当地的中继站与被拨叫的受话电话之间的服务。如果由三家公司——拨号始发城市里提供拨号电话与当地中继站之间服务的一家公司；在不同城市的电话中继站之间提供远程通信载体服务的一家公司；以及在受话目的城市的当地的中继站与被拨叫的受话电话之间提供服务的一家公司——来分别提供上述三项服务的话，其成本并不一定比单独由一家公司集中提供三项服务的成本要高。原因就在于三家公司使用了同一网络系统，这样就可以避免设施的重复建设。事实上，正是基于以上原因，美国州际贸易委员会对美国电话电报公司进行了强制性的结构性分拆^[5]。

最后，即使纵向一体化能够产生范围经济的好处，但是它却会严重妨碍竞争。电力、电信、供气供水行为中的纵向一体化厂商可以凭借其对掌握基础传输网络的优势，拒绝或排斥其他独立生产厂商接入并使用网络，同时实施类似于搭售的不公平竞争行为。例如，由于较长时期内我国电信公司设置互联互通障碍，导致各运营商之间的网络处于联而不畅状态；国家电力公司排斥非本系统的独立发电企业上网。而且，垄断厂商往往通过一体化的组织结构将垄断行为延伸到竞争性的环节，严重损害竞争性环节中其他独立厂商的竞争权利和消费者的消费选择权。例如，在煤气和自来水行业，我国许多地方的煤气公司和自来水公司在新装管道服务中要求用户购买其下属机构的炉具、灶具、水管，从而使得其下属的管道及设备生产企业免于竞争。为了抑制垄断行为，促进市场竞争公平，需要对纵向一体化的结构进行拆分，将其中竞争性的业务剥离出来。虽然拆分可能导致范围经济的丧失，但是，范围经济的损失范围仅仅局限于原有的纵向一体化企业，而垄断和不公平竞争的负面影响却是作用于所有竞争厂商和消费者的。两害相权取其轻，即使损失了范围经济的利益，但为了消除垄断的弊端，也需要打破纵向一体化的结构，引入竞争。

三、技术革新和市场需求的扩大使原有的自然垄断性弱化或消失

某一行业的自然垄断性质不是永远不变的，技术和需求的变化可能使自然垄断性弱化甚至消失，为打破自然垄断行业的垄断，引入市场竞争机制提供了依据。

（一）技术进步的影响

长期以来，规模经济是政府通过管制来保护自然垄断行业独家垄断的市场结构的依据之一。但近几十年来以信息技术和其他高新技术为代表的技术发展和革新使得这些行业中某些业务的规模经济性质发生变化，从而通过进入管制来维持垄断市场结构的理由已经被大大地弱化了。

技术的进步改变了生产函数。最典型的是电信行业。由于过去一直被认为具有自然垄断性质，各国电信业不是由国有企业垄断经营就是在政府的严格管制下运营。然而随着远程通信技术的发展，特别是光纤、通信卫星、计算机等大容量传送途径的开发，大大减少了电信基础设施的投资规模和平均成本。尽管规模经济的效益仍然存在，但是生产成本下降不再单纯地依赖于规模扩张，加快技术的变革同样可以收到收益倍增的效果。再比如电力行业，新技术导致了电厂最佳生产规模的变化，最佳发电容量从20世纪80年代大约在900MW变为21世纪初的100～1000MW，分散的、新型的电厂比过去的垄断厂商具有更高的生产效率。

技术的另一个影响表现为替代竞争。从经济发展史的角度来看，铁路本来是作为运河的竞争对手产生和发展起来的，在19世纪逐渐取得了垄断地位，但是铁路在20世纪所处的环境又发生了较大变化，随着高速公路的延伸和飞机场的建设，火车、汽车、飞机之间彼此相互竞争并可以替代，消费者可以根据自己的需要在不同运输方式之间进行选择，这表明自然垄断无法绝对排斥竞争机制。

（二）市场需求扩大的影响

市场范围的扩大，使得一家企业独占市场不再具有合理性。根据规模经济理论，一个行业的独家垄断结构能否成立，或者说该行业的市场应该由一家大厂商来独占还是由多家厂商共同供给，取决于该行业内垄断厂商的平均成本曲线和整个产业需求曲线间的关系。

基于规模经济的自然垄断性质会因市场需求量的扩大而改变。一旦市场需求量扩大到超过了垄断厂商平均成本达到最低的产量水平，该行业的市场结构就不再是完全垄断的。因为随着市场需求量的增大，可变成本也在迅速增长，在总成本中所占的比例越来越大，当单位可变成本的增加速度超过了单位固定成本随着产量增加而不断下降的速度，总的平均成本开始上升。反过来，如果市场规模足够小的话，竞争性行业也可能变为自然垄断行业。例如，在一个足够小的社区中，超市业也会具有自然垄断性质，从整个社区的角度看，一家超市比多家超市供给社区的成本要小。

根据平均成本与市场需求之间的关系，可以将自然垄断区分为暂时性自然垄断和永久自然垄断。在一种产品的情况下，如果自然垄断是永久性的，不论市场需求有多大，厂商的长期平均成本LAC总是下降，并低于长期边际成本LMC（如图3－2所示）。暂时性自然垄断是指长期平均成本超过某一产量之后就不再下降。随着需求量增长到超过了Q′，自然垄断性市场就变成了可竞争的市场（如图3－3所示）。现实中不存在绝对永久性的自然垄断，只有相对永久性的。例如，像电信固话网及基于其上的市话业务、电力的输电网及基于其上的输电业务可能在一个国家的范围内都是具有比较明显的自然垄断性质的，但是随着经济的开放，市场将是全球性的，在世界的范围内，所有产业都是竞争性的。

图3－2　永久性自然垄断

图3－3　暂时性自然垄断

斯蒂格利茨曾指出，在过去20年中，从世界各国的经验中得到的一个重要启示是，潜在的竞争一般还不够充分，因此必须建立更高水平的竞争，为市场提供有效的制约。我国具有广阔的市场，在多数产业中，可以有很多企业同时生存。虽然竞争是可行的，但是，政府强加的壁垒和历史形成的壁垒导致竞争并没有达到应有的程度^[6]。

被视为是我国电信业进入管制放松标志性事件的中国联通公司的成立，最初就是源于市场需求的扩大。改革开放后，国内经济水平迅速增长，到20世纪90年代初，邮电部经营的公众通信网的供给能力已经明显滞后于市场需求的发展。而在当时，除了邮电部统一规划和经营的公众通信网络之外，还存在分别归各部门所有的专用通信网。其中，军队通信网、铁路通信网和电力通信网等全国性专用网有30多个。所有专用网的微波、电缆线路的总长度，分别是公用网的2～3倍。在邮电部的垄断经营之下，一方面公众网不能满足迅速扩大的需求；另一方面，专用网的通信能力又被大量闲置。1992年，电子工业部、电力部和铁道部联合提出组建中国联通公司，这一建议尽管遭到来自政企合一的通信行业主管部门——邮电部的反对，但为了解决供不应求的矛盾，联通的进入最终得到中央政府的批准。

技术进步与市场需求扩大的影响带来了深刻的政策启示，这就是，自然垄断不是一个绝对静止的事物，它总是处于不断的变化当中。也就是说，随着市场、技术等外在因素的变化，静态的自然垄断格局将被动态的（潜在的市场竞争）打破，在新一轮市场竞争基础上又可能产生新的自然垄断。这一启示反过来证明了自然垄断在经济上的合理性在于它本身就是竞争的产物，自然垄断与竞争从来不是相互矛盾的。二者在理论上的相通性决定了实践中必然存在着契合点，这一点正是本章第三节中用市场机制解决“市场失灵”所要论述的问题。

第二节　管制中的政府失灵

传统微观经济学认为政府的职能在于矫正“市场失灵”，这种观点暗含一个假设，即政府是“追求社会福利或公共利益最大化的”，政府将社会福利最大化作为自己的政策目标，向社会提供公共产品。传统的政府管制理论就是建立在这一假设基础之上。但是，公共选择理论重新界定了政府行为的目标。公共选择理论认为，政府也存在失灵。与普通人相比，政府官员并无更多的意识形态资本存量，即没有超人的利他动机，作为理性地追求自身效用最大化的经济人，他们在政治市场上以个人利益为追求的目标。因此，政府官员有可能以权谋私，以损害公共利益为代价谋取个人的利益。政府失灵导致政府干预的结果严重偏离实现效率和追求公共利益最大化的目标，人们需要重新权衡市场机制与政府干预。

自然垄断政府管制中的失灵包括两个层次：一是政府“不是好的政府”，即政府干预不是以公共利益最大化为出发点的，这个层次的失灵主要表现为管制俘虏与寻租；二是好的政府也会“好心办坏事”，主要表现为传统管制方法下的企业低效率、实施管制本身存在高额成本。

一、管制俘虏与寻租

传统管制理论是以政府公共利益最大化为前提的。20世纪70年代提出的管制俘虏与寻租理论否定了传统的管制公共利益理论，重新解释了政府管制的原因。

管制俘虏理论认为政府管制是为了满足产业对管制的需要而产生的，管制机构最终被产业所控制，即执法者为产业所俘虏，政府管制是为了平衡各集团的利益而不是提高社会福利。

施蒂格勒、佩尔兹曼、贝克尔等人运用经济学的基本方法分析管制的产生和实践过程，进一步发展了管制俘虏理论。施蒂格勒认为，各个利益集团在选择效用最大化的行动过程中都是理性的，它们会说服政府使用其强制力这一基本资源，提高自身的福利，政府的管制是应利益集团最大化其收益的需要而产生的^[7]。佩尔兹曼和贝克尔的模型进一步证实并完善了施蒂格勒的观点，得出相同的结论，即在管制中组织得更好的利益集团受益，因为组织得更好的利益集团可以提供更大的政治支持^[8]。这一观点也可以用奥尔森“集团规模”理论来解释。奥尔森认为，在其他条件相同时，集团成员数量越多，每个成员的收益在集团中所占的份额就越小。成员采取行动的成本由自己承担，“搭便车”不可避免。这样，集团越大，收益和成本的不对称性也就越大，从而集团成员采取行动的激励就越低。因此，小的集团更容易组织起来对政府管制产生影响，从而管制的结果倾向于以牺牲大集团的利益来增加于小集团的利益。在现实中，与行业中的厂商相比，广大的消费者是一个更大的集团，因此，管制的结果总是有利于生产者。

管制俘虏与寻租密切相关。利益集团为了获得管制下的垄断利润而对管制政策施加影响的过程就是管制的寻租。管制寻租的可行性源于管制机构的自由裁量权。政府的管制是依据法律和规章来实施的。但一般而言，相关的法律或规章只是提供了管制的原则和准则，具体执行细则是由管制机构来掌握和决定的，因此，管制者在一定程度上拥有自由裁量权。例如，在价格管制中，采用哪种标准来分摊共同成本就取决于管制机构的偏好。在发达国家，寻租主要表现为产业利益集团通过院外游说、政治捐款来争取占有租金的垄断特权；在转型期的发展中国家，寻租则与行贿、受贿等腐败行为联系。寻租是一种非生产性活动，需要耗费大量的社会资源，虽然给寻租者带来了租金收益，但对整个社会而言却是一种损失，而且以不合理的方式重新分配了财富或产权，也损害了社会公平。

管制俘虏与寻租理论比管制公共利益理论更加符合现实，在解释管制实践方面具有更强的说服力。19世纪末美国国际商业委员会（ICC）对1887年铁路运价管制的研究表明，管制与市场失灵并不太相关；对1912～1937年美国电力事业价格管制效果的研究则表明，管制仅有微小的导致价格下降的效应，并不像管制公共利益理论所宣称的那样能够促进价格明显地下降^[9]。在我国，由于存在着利益一体化的政企同盟，消费者往往是管制博弈的输家，这是我国特有的管制俘虏现象。不仅如此，随着市场经济体制改革的不断深入，社会政治、经济结构发生了显著的变化，最重要特性之一是权利由统一向分散发展，权利主体由一元变为多元化。利益集团的作用越来越明显，不同的利益团体在渐进改革进程中为了扩大自己的利益空间必然大量设租寻租。

二、传统管制方法的失效

改革以前各国对自然垄断行业一般采取报酬率法，一种是基于平均成本的报酬率法，即允许在回收平均成本的基础上获取一定利润回报。由于利润率的高低与成本高低无关，厂商必然缺乏降低成本的动力。另一种是基本资本额的投资报酬率法，用公式表示，就是［R（K，L）－C］÷K＜s。其中，R为收入额，C是总成本，K、L分别代表资本和劳动力成本，s为规定的投资回报率。在此方法下，企业可以获得一定的投资回报。这种方法的低效主要表现为所谓的A—J效应。由于回报数额取决于资本数量，企业将倾向于尽可能多地投资，以获得更多的利润。在经济学上，这就意味着，企业选择的不是成本最小或效率最高的生产要素组合，而是更多资本的组合。

管制方法的固有弊端导致管制的效果大大背离于提高效率这一初衷，突出的表现就是企业成本攀升，亏损严重。例如，1973～1975年，英国政府仅对煤矿、铁路和钢铁三个部门国有企业的财政补贴就达6．09亿英镑。之后又急剧扩大，到70年代末增加到18亿英镑，80年代中期更是增加到30亿英镑，占当年财政赤字总额的20%。20世纪80年代初，仅为煤炭公司付出的财政补贴就高达13亿英镑^[10]。(www.xing528.com)

长期以来，低效率是我国国有垄断企业存在的突出问题。这其中的原因当然不能排除国有企业天然的治理结构方面的问题，但是与严格的进入管制和定价方法的不合理也是密切相关的。以改革以前的邮电通信业为典型例子，1994年联通成立之前，政府允许企业价外收费，虽然大大促进了电信业的发展，但却加强了邮电部门的垄断权力，导致通信收费的节节上涨。例如，北京住宅电话的初装费由20世纪80年代初的200元一直上涨到1996年的5000元。移动电话的价格最高达到2．8万元。天则研究所的一项研究表明，当时我国的电话初装费、长途电话费尤其是国际长途等，都要大大高于存在着竞争的其他国家。垄断地位带来的不仅是价格的畸高，同时还有质量低下的服务。1994年之前，电话安装的时间在半年以上，交费一年后仍没有安装电话的现象并不少见^[11]。

三、管制成本高昂

管制成本是一种隐性税收，它虽然不直接体现在政府的预算中，但是政府为实施管制而支出的成本最终还是来源于税收。这种隐性税收增加了政府、企业和个人的负担。根据成本的承担对象不同，管制的成本可以分为实施成本和服从成本。

政府管制过程包括立法、执法、法律的修改与调整等环节，实施成本包括所有环节发生的直接成本。具体又可分为制度成本和运作成本。制度成本是指与立法相关的成本。管制法律法规的制定要经过一系列的复杂程序，包括对建议法规的调查听证、法规的制定与颁布、法规实施情况的调查等。运作成本又可分为两类，一类是执行某项具体制度所花费的成本，另一类是建立与维持管制机构正常运转所花费的成本。表3－2列出了1970～1991年美国联邦政府自然垄断行业管制机构的成本费用。

表3－2　1970～1991年美国联邦政府自然垄断行业管制机构的成本费用

资料来源：王俊豪：《政府管制经济学导论》，商务印书馆2001年版，第19页。

服从成本是指“垄断者（厂商）使管制机构服从它的意愿”所付出的成本，这一成本是由厂商自身来承担的。服从成本实际上就是上文所述的利益集团的寻租成本。

国内对自然垄断政府管制成本的实证研究非常少。于良春、丁启军提出，自然垄断产业进入管制成本，包括政府部门管制费用、社会福利损失、收入转移成本、被管制企业成本的增加这四部分。政府部门管制费用是政府相关管制部门因进入管制而发生的一系列费用；社会福利损失是管制下的垄断造成的消费者福利损失；收入转移成本指垄断定价造成的消费者收入向生产者的转移，这种成本无法评价；被管制企业成本的增加包括寻租成本、内部生产效率损失、管制时滞产生的风险^[12]。按照他们提出的方法，以电信产业、电力产业为例，可以大致估算出政府的管制费用（参见表3－3和表3－4）。

表3－3　我国电信业管制费用　　单位：亿元

注：2007年政府预算收支科目改革，无法得到行政管理费的数据，因而2007年和2008年管制费用分别根据当年电信业务收入与2006年行政管理费占GDP比例计算得到。
资料来源：根据《中国统计年鉴》（2008）、《2008年国民经济与社会发展统计公报》，中国统计局网站；《全国通信业发展统计公报》（2005～2009）、《全国电信业统计公报》（2008～2009），工业和信息化部网站的有关数据整理。

表3－4　我国电力业管制费用　　单位：亿元

注：2007年和2008年管制费用分别根据当年销售收入与2006年行政管理费占GDP比例计算得到。
资料来源：根据《2003年电力可靠指标发布会》，中国电力企业联合会网站；《2004年电力供需情况和2005年形势报告会》、《电力监管报告》（2006～2008），国家电监会网站的有关数据整理。

第三节　用市场机制解决“市场失灵”

一、自然垄断的可竞争市场理论

由于技术和市场需求的变化，过去具有自然垄断性质的许多业务都已变得具有竞争性。现在，在自然垄断行业中，只有基础网络业务被公认为具有较强的自然垄断性，例如电信行业的市话业务、电力行业的输电、供水供气行业的输送业务、铁路行业的路网经营，对基础网络环节实行严格的管制仍然是必要的。但是，政府管制的失灵表明政府管制并不能完全有效地解决自然垄断这一市场失灵，这样，发挥市场机制本身的作用，就成为解决当前自然垄断问题的另一把钥匙。可竞争市场理论为在自然垄断领域引入市场竞争机制提供了重要的理论依据。

可竞争市场理论由鲍莫尔等于1982年提出。该理论认为，在可竞争市场上不存在超额利润，对垄断产业或寡头垄断产业也不例外。如果现行经营者的定价高于平均成本，就会吸引潜在进入者以同样的成本与垄断企业分割市场份额与利润，潜在进入者即使制定比现有企业更低的价格也能获得正常利润，甚至部分超额利润。在垄断企业做出降价反应之前，消费者会因潜在竞争者提供较低的价格而购买其产品。因此，为了防止潜在进入者的进入，垄断企业只能制定超额利润为零的价格。而且，从长期看，潜在进入者的威胁会迫使现有企业消除生产和管理上的低效率问题。

可竞争市场理论本身的适用性在一定程度上受到条件的制约。首先，新企业只有在垄断企业做出降价反应之前，以低价抢占市场，才能产生所谓压力。由于投资巨大，新企业往往在短期内难以建成，这就为垄断企业进行价格调整提供了机会。其次，大量沉淀成本的存在不利于新企业快速进入与退出市场，从而无法实施其竞争策略。

尽管如此，可竞争市场理论对于政府管制仍然具有相当积极的意义。它的贡献不在于证明了传统的自然垄断行业是具有竞争性的，实际上，由于假设条件的缺陷，它也无法做到这一点。可竞争理论的价值在于为政府提供了这样一种思路，管制不是提高自然垄断行业效率的唯一和最佳的办法。只要适当地放松管制，创造可竞争的市场环境，就可以通过市场机制的自发作用在一定程度上来达到目的。

二、公共产品供给与市场机制

除了美国以外，英国等国对自然垄断领域的传统干预政策是设立国有企业提供产品或服务。正如第一章所分析的，之所以采取国有企业这一政府直接供给的方式，部分归因于自然垄断行业的公共性。现代公共经济学的发展，使人们重新认识了自然垄断与公共产品的关系，以及市场机制在公共产品领域中的作用。

（一）政府和市场的作用或失灵都是相对的

传统公共产品理论认为公共产品应由政府提供，而现代交易费用理论则认为，通过私人间的自愿交换与合作，也可实现公共产品的供给。但无论是政府还是市场，要实现有效供给，都必须满足一系列假设前提。也就是说，在公共产品供给中，政府与市场、公共部门与私人部门，既存在着与其效率条件满足程度相适应的职能，又存在着与其效率条件不能满足下的失效。^[13]理性的制度安排，应该是在正确认识各种组织制度和调节机制的功能与缺陷的基础上，跳出非政府即市场的选择逻辑，趋利避害，建立政府与市场混合调节以及公共部门与私人部门职能互补的制度框架。公共产品供给的原则是，首先应由私人在市场自愿机制引导下进行，在市场失效的情况下，政府再对市场行为实施间接调节，而不是直接干预。在间接调节失效或排他成本过高时，政府才有足够的经济理由，通过建立公共企业、事业机构来直接承担某些公共产品的生产职责。即使在公共部门直接的供给行为中，也可引入对生产权的拍卖、竞争性契约等市场方式。

（二）公共产品的性质是动态变化的

非排他性是公共产品的要素之一。所谓公共产品的非排他性，在很大程度只存在于理论之中。事实上，即使是像“灯塔”之类的所谓纯公共产品，也存在着一组消费者或使用者之间以及消费者与生产者之间，通过产权界定和市场机制排他的可能性，而且这种可能性将随着经济发展和技术进步变为现实。现代技术的发展使得不少产品或服务由原来意义上的公共产品转化为准公共产品甚至是私人产品，从而市场完全可以承担供给的义务。公共产品排他性量化技术的出现增大了排他的可行性，可以通过“受益者负担”的原则向使用者收取受益费用。如用电、用水、取暖、煤气等收费系统的改进，使这些产品或者服务可以很容易地实现排他。

（三）公共产品的供给不等于生产

公共产品的供给与生产是两个概念，供给可以理解为间接生产或直接生产，而生产仅仅指直接生产。这样，公共产品的政府供给并不排斥市场机制，大多数公共产品的生产和供给是可以借鉴私人产品的。即使是纯粹的公共产品提供，有些环节也可以利用市场竞争机制，通过招投标制度在私人部门之间形成竞争机制。

我国公共品供给制度的主要缺陷是政府通过行政审批、管制等公共制度壁垒来垄断公共产品的生产权。由此造成了资源配置效率低下、质量不高。提高我国公共产品供给效率的途径是按照效率原则，界定市场经济中的政府职能并改进政府治理公共事务的方式，打破政府及公共部门的垄断，放松政府管制，大力推行公共产品生产的市场化。在区分公共产品的生产与提供、政府直接生产与间接生产的基础上，通过改革政府管制制度，向民间资本开放公共品供给市场，构建公司以及各自内部的竞争机制。

总之，自然垄断的可竞争市场理论与公共产品混合供给理论为以市场化、放松管制为特征的管制改革提供了理论上的依据。

【注释】

[1]Willam，W．Sharkey，The Theory of Natural Monopoly，Cambridge University Press，1982，pp．4－15．

[2]Panzar，J．C．and R．D．Willg，Free Entry and the Sustainability of Natural Monopoly，Bell Journal of Economics，8（1），1977，pp．1－20．

[3]Willam，W．Sharkey，The Theory of Natural Monopoly，Cambridge University Press，1982，pp．5－6．

[4]武剑红：《竞争与管制理论在中国铁路改革中的应用》，载于张昕竹主编：《中国规制与竞争政策》，社会科学文献出版社2000年版，第160页。

[5]周林军：《公用事业管制要论》，人民法院出版社2004年版，第22页。

[6]［美］斯蒂格利茨：《促进管制与竞争政策——以网络产业为例》，载于张昕竹：《中国规制与竞争：理论与政策》，社会科学文献出版社2000年版，第375页。

[7]Stigler，G．J．，The Theory of Economic Regulation，Bell Journal of Economics and Management Science，2（1），1971，pp．3－20．

[8]Peltzman，S．，Toward a More General Theory of Regulation，Journal of Law and Economics，19（2），1976，pp．211－238；Becker，G．S．，A Theory of Competition among Pressure Groups for Politiccal Influence，Quarterly Journal of Economics，98（3），1983，pp．370－400．

[9]Stigler，G．J．and C．Friedland，What can Regulates：The Case of Electricity，Journal of Law and Economics，5（2），1962，pp．1－16．

[10]胡家勇：《国有经济规模：国际比较》，《改革》，2001年第1期。

[11]张维迎：《电信业竞争规则的形成与反垄断问题：兼评盛洪〈竞争规则是如何形成的——联通进入电信业后的案例研究〉》，载于北京天则经济研究所：《中国制度变迁的案例研究》（第二集），中国财政经济出版社1999年版，第120～135页。

[12]于良春、丁启军：《自然垄断产业进入管制的成本收益分析——以中国电信业为例的实证研究》，《中国工业经济》，2007年第1期。

[13]对公共产品供给的政府效率解与政府失灵、市场效率解与市场失灵的分析详见卢洪友：《公共品调节机制研究》，《财经论丛》，2002年第7期。