自然垄断行业管制改革比较研究结果

第二章　自然垄断行业政府治理方式的历史回顾与比较

第一节　各国政府治理方式的简要回顾

一、管制与国有化的关系

西方理论界将自然垄断的治理方式分为国有企业、管制、激励性管制、特许投标、放松管制等几种方式。这一分类比较细，实际上，后三种方式都属于管制的范畴。放松管制只是相对严格管制而言，并不是放弃管制；激励性管制和特许投标则都是通过市场机制来实现管制目标的两种具体手段。

根据以上划分，除了管制以外，治理自然垄断的另一种方式就是国有化。自然垄断的国有化治理方式，就是通过建立国有垄断公司或把私人企业国有化，形成国有企业对自然垄断行业的独家控制或垄断局面，然后依靠立法基础之上的政府行政管理，从外部管制和内部协调两个方面来约束国有垄断企业的行为，试图实现资源优化配置和社会福利最大化的目标^[1]。其基本思想是由政府直接拥有和管理自然垄断企业来实现福利最大化。

二、我国的国有垄断经营体制

计划经济体制下，我国对自然垄断行业实行的是政府投资并直接经营的管理体制。投资资金由政府拨付，价格由政府制定，亏损由财政负担，并且对投资实行严格审批。

以电力行业为例，20世纪80年代以前，虽然我国的电力管理体制经历了由中央集中管理到省或大区分散管理再回归到中央集中管理的变化，但集中和分散只是就政府内部的权限划分而言的。从政府与企业的关系来看，无论是在集中还是分散管理之下，实行的都是维持主管部门垂直垄断、政企合一的管理体制。新中国成立初期，电业管理总局负责发电、输电、配电、售电的全部生产运营，并先后组建了东北、华北、华东、中南、西南和西北六个大区电业管理局主管各区电力工业的全部生产经营，从而形成了垂直垄断、政企合一的电力工业管理体系。20世纪50年代中期到70年代中期，中央与地方管理权限的关系经历了几次集中与分散的反复，主管部门也多次变更，但是政企合一、垂直垄断的体制一直都没有发生变化。这段时期内，电力建设投资资金主要来自中央财政拨款，国内银行信贷资金很少用于电力固定资产投资，国外资金和企业资金更是十分有限。从价格制度来看，当时实行的是全国统一管理的电价制度。20世纪50年代初，燃料工业部（电力工业部的前身）制定了全国统一管理的电价制度。总之，当时电力工业企业的经营、市场进入、定价都是完全控制在政府主管部门手中的。

三、美国的严格管制

美国曾经是“管制的资本主义”的一个典范，对自然垄断行业的严格管制始于19世纪80年代，这种政策一直持续到20世纪70年代末。

在市场经济发展早期，美国政府对微观经济运行采取的是不干预态度。19世纪，美国市场经济进入了迅速发展的时期，伴随着经济迅速发展的是日益加重的市场失灵，从而导致政府对微观经济的干预。具体到自然垄断领域，政府的严格管制是以下两个因素推动的。

首先是铁路产业的发展。19世纪下半叶，美国铁路运输业发展迅猛，出现了过度竞争。1880年，过度竞争使票价猛跌，企业亏损。企业试图通过组织卡特尔来提高票价，但卡特尔很不稳定，短期内纷纷垮台。为了维持生存，铁路公司只好求助于政府，要求政府对票价做出必要的规定。作为对企业要求的回应，政府管制也就应运而生了。这一事件成为政府开始对自然垄断行业实施管制的标志，为管制铁路业而成立的州际商务委员会也成为后来各种管制机构效仿的模式。

其次是托拉斯等垄断现象的出现。19世纪中后期，生产日趋集中、企业规模不断扩大、寡头垄断成为普遍现象，卡特尔和托拉斯等垄断组织和形式有了相当发展。合并、收购、联合使得一些企业规模急剧膨胀，大公司联合起来控制价格和产量，毁灭和吞并中小企业，控制社会经济生活，大大损害了消费者利益，再加上铁路管制的示范效应，使得利用管制和反垄断政策来控制垄断行为成为当时美国政府最重要的政策工具。在自然垄断领域，最为典型的反垄断事件就是美国司法部对美国电话电报公司的第一次起诉。19世纪90年代以前，贝尔公司依靠专利权的保护，垄断了美国的电信业^[2]。1884年，贝尔公司的专利到期，全美很快出现了多家小电话公司，最高峰时达到6000多家，美国电话电报公司采取大举兼并措施，并拒绝为新的电话公司网络提供互联互通服务，后来引起司法部对其提起的反垄断诉讼，结果以法庭外和解的方式告终。美国电话电报公司承诺在未获管制机构同意的情况下，不进行兼并，并向竞争对手开放网络。可以说，美国电话电报公司在这一事件中主动选择了“管制下的垄断”。到1914年，有34个州和哥伦比亚特区已经对电话业务实施了严格管制，包括制定价格，核准提供公共电信服务，要求互联互通和发放经营许可证^[3]。

除了以上两方面的因素以外，20世纪30年代爆发的经济大危机使政府对经济的干预进入一个高潮时期，包括对自然垄断在内的各种经济性管制得到了史无前例的扩张，这也是罗斯福新政的一个重要内容。美国学者Paul，L．Joskow与Roger，G．Noll认为经济大混乱时期就是管制加强的时期，管制的明显扩张始于“新政”年代^[4]。管制权力的加强与扩张从行业管制机构的普遍设立与管制法律的集中颁布中得到了充分的反映。1934年联邦通信委员会成立，负责管制州际电信与广播业；1935年联邦电力委员会成立，其职责是管制州际的电力批发业务；民用航空委员会于1938年成立，负责民用航空的进入与价格管制。新政还加强了1920年设立的联邦电力委员会的权力，赋予它管理电力和天然价格的新职责。此外，政府还先后成立了一大批负责公用设施建设与管理的公用事业和公共工程管理机构。在管制法律方面，1935年国会通过了《公用事业法》和《公用事业控股公司法》，旨在为联邦电力委员会行使电价与电力输送管制方面的权力提供法律依据。1938年又通过了《天然气法》，旨在限制厂商水平与纵向的地区合并，并规定公用企业必须接受州法的约束。严格管制的时代一直持续到20世纪70年代。在此以前，美国有14个联邦机构可以合法地直接干预商业活动，有100个州一级机构可以限制商业行为。由美国联邦政府直接管制的经济活动大约占GDP的1／4^[5]。

四、英国的国有化政策

英国政府对自然垄断行业的干预最初是通过直接的国有化政策来实现的。在20世纪80年代建立起管制制度之前，政府对自然垄断领域内的私有企业实施了国有化改造，进行直接干预和管理。

英国自然垄断行业的国有化可以追溯到20世纪初。伦敦港务局是英国自然垄断行业中最早的现代公共公司。20年代和30年代英国广播公司、中央电力局、伦敦客运运输局等国有企业相继成立。但自然垄断领域真正的国有化高潮是在40年代中期到60年代。1945～1951年工党在其执政期间开展了一次史无前例的国有化运动，将民用航空、电报电话、邮政、铁路、电力、城市交通、供水供气等行业都国有化了，并相继建立了英国欧洲航空公司、英国铁路局、英国机场管理局、英国港务局、国家货运公司、国家公共汽车公司、英格兰运输局、英国电力总局和英国煤气公司等国有垄断企业。铁路、船坞、旅馆、饭店以及运河与内陆河流运输也全部收归国有，并与原来的伦敦旅客运输局一起交由英国运输委员会管理。在以后的历届工党执政期间，政府又陆续建立了一些公共公司，例如，1954年成立的原子能管理局和独立电视管理局、1966年成立的英国空港管理局、1968年成立的旅客运输局，等等。总之，在“第二次世界大战”前后，工党政治家们都大力创建国有企业，把它看作几乎是利他的事业^[6]。

第二节　美国的严格管制与英国国有化政策的比较

一、管制与国有化比较

新古典经济学家和制度经济学家对自然垄断的不同治理方式进行过比较。克鲁、克林多佛尔以效率和公平作为最根本的出发点，将新古典经济理论中的配置效率、X—效率、动态效率、规模效率、价格控制、公平等几个常用标准和新制度经济学中的交易费用、资产专用性这两个标准结合起来作为判断依据，对自然垄断的不同治理方式进行了比较与评价。参见表2－1，得分为1表示该方式“好”，得分为0则表示“不好”。

表2－1　自然垄断的不同治理方式的比较与评价

资料来源：肖兴志：《自然垄断行业规制改革模式研究》，东北财经大学出版社2003年版，第93页。

从表2－1可以明显地看出，除了在交易费用和资产专用性这两个方面，国有企业的方式要优于其他几种管制方式外，其他方面都不如管制。

国内有学者则认为，国有化本身可视为管制的一种形式。从产业组织学的角度看，国有企业也可看作是一种特殊的政府管制方式。在政府管制的历史中，国有化一度被当作是一项重要的自然垄断管制政策^[7]。

对于市场经济下的国有化政策与管制的关系，本书认为，作为政府的产业政策，将国有化归为广义管制的一种形式也未尝不可。况且，即使是国有化政策，也没有完全排除狭义管制的因素，如英国自然垄断领域内的国有企业仍然要受到立法机关的管制。然而，管制与国有化政策的关系并不重要，关键的是在管制之前实施国有化政策的做法对以后构建管制制度产生重要影响，这种影响在我国经济转轨环境下尤其深刻。

二、美英的治理方式比较

尽管在20世纪80年代以前美英两国政府对自然垄断行业都实施了强有力的干预，但在具体方式上，英国政府采取了国有化的治理方式。与英国政府不同，美国政府克服自然垄断这一市场失灵的途径，不是通过所有制的改变，而是在坚持私有制产权制度前提下，依据有关法律法规对自然垄断行业从外部实施严格管制。当然，美国的自然垄断行业中也不乏国有企业，但其所占比例十分低。到20世纪80年代初，除邮政、公路全部属于国有以外，铁路和电力的国有部门所占比重都仅为25%，在国有企业中就业的人数也仅占全国总就业人数的1．5%^[8]。对此，丹尼尔·耶金和约瑟夫·斯坦尼斯评价为“这是一种美国特有的方式”，“这一动向与欧洲和发展中国家不同”^[9]。

不过，无论是美国式的严格管制，还是英国式的国有化政策，政府的出发点都在于克服市场失灵。在崇尚自由竞争、厌恶国家干预的自由主义传统下，美国政府一般不直接介入微观经济，因而在解决自然垄断这一市场失灵时，不是采取国有垄断的方式，而是从反垄断和寡占行为的角度，以是否有利于促进竞争而不是限制竞争作为原则进行治理。而作为市场经济最早萌芽的英国以及欧洲的其他许多国家，在一定程度上则是由于后来受到了意识形态方面的影响，而采取了与美国式的外部管制这种治理方式相比起来，政府与企业关系更为密切的国有化政策。

第三节　我国与英国自然垄断行业国有化政策的比较

一、两种国有化政策相同之处

虽然一个是处于计划经济体制下，另一个是处于市场经济体制之中，但是，就表面形式来看，我国和英国在自然垄断领域实行的都是国有垄断经营体制，政府对企业实行的都是内部式的管理，即政府凭借所有者身份对企业的成本与利润、定价、补贴等进行干预。(www.xing528.com)

从20世纪60年代初到70年代末，也就是从国有化实施后不久到私有化和管制改革以前这段时间内，英国政府主管部门一共颁布了三个针对国有企业的白皮书，即通过规定投资回报率、资产收益率、定价和补贴政策对国有企业实施财务约束。从广义上来说，如果将国有化也视为管制的形式之一，那么将英国政府颁布白皮书可视为对国有企业的具体管制手段。当然，即使将英国的国有化看作是管制，政府对企业的管制仍然是通过内部化的管理来实现的，这是由国有企业的产权和治理结构所决定的。这一点与我国的国有企业管理体制是相同的。而且，这种管制不同于美国式的管制，是一种将公共利益目标内部化的管制^[10]。

二、两种国有化政策的成因差异

（一）我国实行国有化政策的原因分析

我国长期在自然垄断领域内实行国有垄断经营体制，是实行计划经济的逻辑结果或者目标要求。

任何制度的形成，都有特定的理论作为指导思想或依据。作为计划经济体制指导思想的是经典马克思主义理论。马克思主义认为，人类社会发展到资本主义社会，生产力大大提高，但生产资料的私人占有与生产社会化的矛盾也随之越来越尖锐，在经济运行上则表现为资本主义市场经济制度下无法克服的无政府主义状态。只有实行计划经济才能克服资本主义的种种矛盾，而公有制和国有企业是计划经济的基础。为了实行计划经济，就必然将全社会的企业改造为国有企业，只有全社会的企业都通过国有制的形式消灭了私有制对计划经济的障碍，计划经济才能实现。这样，新中国成立以后，在马克思主义意识形态和经济学理论的基础上，我国的国有企业就被当作一般的企业制度和计划经济的基础建立起来了。

如果说当时的意识形态和经济理论是普遍建立国有企业的理论依据，那么赶超发达国家的发展战略则是普遍实行国有化的现实原因。我国高度集中的计划经济体制是在经济基础极其薄弱、经济结构严重畸形的基础上，按照苏联模式建立起来的。新中国刚成立时，国民收入年均只有358亿元，人均66元。国民收入中工业的比重只占12．6%，在工业总产值中，重工业只占26．4%。而当时发达国家工业化增加值占国内生产总值的比重一般都在50%左右。例如，美国1953年为48．4%，联邦德国1950年为55%～60%，瑞典1951～1955年为54%～58%^[11]。面对落后的经济基础和不利的国际环境，能否迅速恢复和发展经济，尽快改变落后的经济结构，成为关系国家存亡和发展的关键。因此，政府选择了以重工业优先增长带动整个工业化进程，并实现经济发展的发展战略。为了保证被压低了价格的要素和产品的流向，保证经济中剩余的积累有利于重工业的优先发展，应运而生的一个制度安排就是对经济资源实行计划配置和管理的方法，实行工商企业的国有化，取消企业自主经营的权限。

当然，我国自然垄断行业之所以由中央政府或地方政府所有的企业独家经营，也考虑到了多家经营会导致重复建设的因素。然而，从深层次来看，为了避免重复建设而采取垄断经营的意图不在于提高企业的经营效率，而是为了节约和集中更多的社会资源去满足发展重工业，赶超发达国家的经济发展战略。因此，从表面上看，实行垄断的经营体制遵循着关于自然垄断和规模经济的经济学原理，但实质是为了满足发展计划经济的需要。高度集中的计划经济体制被打破之后，我国走上了探索建立公有制为主体的市场化导向改革的道路。虽然经济已经开始转型，但国有企业仍然是国民经济的主导力量，整个国民经济的发展在很大程度上取决于国有企业的经营状况。尤其是自然垄断行业关系到国计民生，因而这一领域内的国企经营状况更是举足轻重。开放基础设施领域，引入市场竞争机制必然影响到这些企业的生存与发展，因此，为了保证国有企业的利益，或者说，根本上是为了保证公有制为主体这一社会主义市场经济的特征，这一领域的国有垄断经营体制得以延续。

（二）英国实行国有化政策的原因分析

20世纪80年代以前英国实施国有化政策的原因与我国对自然垄断性行业实行国有化垄断经营体制的原因是完全不同的。在实行国有化前，英国大部分的自然垄断性行业，如电力、煤气、自来水行业中存在着一大批非国有的小规模的生产经营企业。在电力、煤气、自来水行业中，地方政府企业分别为363家（1946～1947年）、207家（1947年）、906家（1954年），私人企业分别为202家（1946～1947年）、763家（1947年）、148家（1954年）。这种极其分散的市场格局与自然垄断行业要求实现规模经济效益的特性发生了矛盾，损害了经济效率。如在电力行业，分散经营阻碍了大规模网络的形成，由于各地区之间缺乏互联互通，结果各地企业为了适应高峰用电需要而不得不增加电力配送容量。网络经济和规模经济的缺乏导致电力配送成本居高不下。如1924～1925年，电力配送成本占整个电力产业总成本的44%，而1933～1934年，这一比例上升到60%。因此，要克服分散和小规模经营的弊端就必须实行产业集中，在行业中形成少数几家甚至一家大型企业。而通过市场机制让企业自发自愿地实行兼并重组以实现产业重组需要较长的过程，而且，地方政府出于保护主义，不愿放弃对企业的控制权以及企业创造的财政收入，在一定程度上加大了自由重组的难度。因此，中央政府只有通过法律手段强制性地推行国有化^[12]。可见，英国国有化政策的目的在于提高经济效率，弥补市场机制的不足。

当然，以上原因是仅就自然垄断行业的具体情况而言的。从英国的大背景来看，英国的国有化是大规模进行的，不仅仅局限于这些行业。这样，对自然垄断实行国有化政策的原因似乎应该解释成为它本身就是国内国有化运动的一部分，而国有化运动的展开则是因为英国政府在很大程度上受到了公有制思想的影响。但是，进一步分析却表明，国有化的根本原因仍然是弥补市场失灵。

英国大规模国有化浪潮一共有两次：一次是1945～1951年；另一次是1951～1964年，国有化的对象主要是包括自然垄断行业、基础行业、高新技术产业在内的国家命脉行业，即银行、钢铁、电力、通信、民用航空、煤气、铁路、邮政、公路、内河运输、机场、码头、港口、造船。显然，其中大部分行业都或多或少带有自然垄断或公共产品的性质，只有少数是竞争性行业。而真正由国家完全控制即实行国有垄断的几乎都是自然垄断行业，即电力、供气、铁路、电信；其余的少数竞争性行业，国家只是控制了一部分，如国有经济成分在钢铁业、造船业中占了大部分，在汽车制造业中的比例为2／5^[13]。之所以选择以上行业进行国有化，是由于当时的政府认识到，像电信、电力、铁路这些行业建设投资规模大，资金回收期长，投资风险较高，私人无力或不愿经营，同时电力行业的教训说明分散经营对经济效率造成极大损失；而像供气供水这些地方行业，如果由私人垄断经营，则可能产生多方面的消极后果，如妨碍资源的有效配置，阻碍技术进步，损害消费者利益等。为了纠正私人垄断导致的市场失灵，实现社会公平，就在这些领域以国有垄断取代私人垄断。其他如钢铁、造船等技术含量高的部门，设备陈旧、生产成本高、重新装备需要大量投资，考虑到资金周转慢和经营不景气，私人不愿投入。收归国有后，政府既可利用国家资金大量投资，又可使私人企业得到廉价的基础商品与劳务，从而促进其他行业的更快发展②。因此，英国自然垄断领域的国有化固然是受到了意识形态方面的大气候的影响，但从经济原理上来看，其出发点还是为了弥补市场失灵。

三、两种国有化政策下政企关系的差异

综上所述，虽然从表面上看，我国和英国在自然垄断领域同样实行的是国有化政策，但两者是大相径庭的。我国自然垄断行业的国有垄断经营体制本身就是计划经济的题中之义，它与自然垄断这一经济现象并无因果关系。而英国的国有化政策则是为了解决市场失灵而采取的一种政府干预政策，从这一意义上，可以将它视为管制的一种形式。

国有化成因的不同导致了政府与国有企业的关系差异。如果说上述成因的不同反映了两种国有化政策的本质差异，那么，政企关系的不同则是由此导致的外在差异。

政企不分是长期以来包括自然垄断行业在内的我国国有企业管理体制的基本特征。在每一个行业中，都有一个行政主管部门，它既是这个行业的国有企业的所有者代表，负责进行行业管理，同时也参与企业的经营。

同样是国有企业的所有者，英国政府对国有企业的具体经营的干预程度却要小得多。一方面，表现为国有企业具有相对完善的外部治理结构。就中央一级的国有企业而言，其行政管理主要由议会、财政部、政府的各主管部门分工负责。议会与国有企业之间是监督与被监督的关系。议会经常就国有企业的经营方针、经济状况等听取汇报并进行辩论。议会内部设立了许多与国有企业有关的专门委员会，这些委员会分别从不同方面审议和监督国有企业的事务，对政府有关部门和国有企业提出质询，检查它们对所做承诺的落实情况。主管部门主要负责任免公司董事会成员、决定企业的经营方针和发展方向，并与财政部共同决定对国有企业的拨款并实行监督。不过，在这些事务的决定上，主管部门的部长享有很大权力。另一方面，之所以可以将英国政府颁布白皮书的做法视为对国有企业的管制，重要原因之是这一做法符合管制的一个主要特点，即按法律规则进行干预。这恰恰说明了即使是作为所有者，政府对企业的干预也要受到规则约束，而不是随意进行的。当然，主管部长个人权力的过大导致企业在经营中不可避免地会受到基于个人意志的行政干预。虽然英国国有化政策下的政府与企业间的界限不如美国管制下的政府与企业边界那样清晰，但同处在计划经济体制的我国国有企业相比，由于受到根本经济制度的约束，英国的政企界限是相对分明的。

【注释】

[1]夏大慰、史东辉等：《政府规制：理论、经验与中国的改革》，经济科学出版社2003年版，第37页。

[2]美国电话电报公司最初为贝尔公司的长话子公司，后来重组了贝尔公司，将贝尔变成了电话电报公司。

[3]欧阳武：《美国的电信管制及其发展》，中国友谊出版公司2000年版，第25～29页。

[4]Paul，L．Joskow and Roger，G．Noll，Regulation in Theory and Practice：An Overview，Working Papers 218，Massachusetts Institute of Technology（MIT），Department of Economics，1978．

[5]周其仁：《改革管制方式——为“新经济”破题》，《人民日报》，2000年7月5日，第3版。

[6]［美］丹尼尔·耶金等：《制高点——重建现代世界的政府与市场之争》，段宏等译，外文出版社2000年版，第162页。

[7]肖兴志：《自然垄断产业规制改革模式研究》，东北财经大学出版社2003年版，第26页。夏大慰、史东辉等：《政府规制：理论、经验与中国的改革》，经济科学出版社2003年版，第37页。

[8]陈建：《政府与市场：美、英、法、德、日不同市场经济模式研究》，经济管理出版社1995年版，第16页。

[9]［美］丹尼尔·耶金等：《制高点——重建现代世界的政府与市场之争》，段宏等译，外文出版社2000年版，第61页。

[10]王俊豪：《英国政府管制体制改革研究》，上海三联书店1998年版，第70页。

[11]马建堂：《中国国有企业改革的回顾与展望》，经济管理出版社2000年版，第3页。

[12]王俊豪：《英国政府管制体制改革研究》，上海三联书店1998年版，第58～59页。

[13]② 陈建：《政府与市场：美、英、法、德、日市场经济模式研究》，经济管理出版社1995年版，第81、79页。