自然垄断行业管制改革研究：比较不同视角

第一章　自然垄断行业的政府干预理论

第一节　自然垄断与政府管制

一、自然垄断的经济学解释

（一）规模经济、范围经济、成本弱增性与自然垄断

20世纪80年代以前，世界各国的电信、电力、铁路、城市供气供水等行业都具有独家垄断的市场结构，这些行业被统称为自然垄断行业。例如美国的联邦电话电报公司，英国的英国电信公司、中央电力生产局，日本国铁公司都曾经分别垄断本国的通信、供电或铁路运输市场。供气、供水等市政公用事业通常由一家企业垄断地区市场，正如约翰·穆勒以伦敦的煤气和自来水业为例，指出“凡是对公众具有真正重要意义的事业，如果大规模经营才有利可图，以致几乎不允许自由竞争，那么维持几套昂贵的设施来向社会提供这种服务，就是对公共资源的一种不经济的分配”^[1]。

在经济学上，一般用规模经济、范围经济、成本弱增性三个概念来定义自然垄断。在现实中，自然垄断行业具有两方面的特征：一是特定市场中的独家垄断；二是组织结构上的纵向一体化。这两个特征可以理解为自然垄断这一经济现象在现实中的表现，以下分别用规模经济、范围经济对这两个特征进行解释。

1．规模经济与一种产品的独家垄断

所谓规模经济，指的是随着产量的增加，长期平均成本不断下降。除了规模经济以外，厂商的长期成本还可能呈现出规模不经济（如图1－1所示）。

图1－1　长期成本的变化

图1－1中，LMC、LAC分别表示长期边际成本和长期平均成本。当Q＜Q′时，LAC＞LMC，LAC处于下降阶段，此时存在规模经济。当Q＞Q′时，LAC＜LMC，LAC处于上升阶段时，意味着规模不经济。图1－1表明，在规模经济的产量范围内，产量越大，成本越低。

1902年，托马斯·法罗首次以规模经济定义了自然垄断。此后经济学就沿用这一定义。所谓自然垄断，指的就是这样一种情形，如果存在规模经济，使得长期平均成本曲线在相应范围内向下倾斜，那么就仅有一家厂商能生存下去。因为该厂商可以将产量尽可能地扩大直到平均总成本的最大下降，从而可通过低价的优势将所有竞争对手排挤出该行业。

产生规模经济的原因有许多，包括高额的固定资产投资、劳动分工的日趋合理化、学习效应所导致的技术和技巧的熟练^[2]。就自然垄断行业而言，规模经济的存在是由网络及相关设备的巨额投资导致的。自然垄断行业的产品或服务都需要通过传输网络系统提供给终端用户。网络是由许多互相交错的分支组成的系统，有形网络的节点之间是物理连接，虚拟网络节点之间的连接则是无形的。例如电信通信网、电力输配电网、铁路铁轨、供气供水管道。网络及设备的固定投资巨大，在总成本中占有相当大的比重，与之相比，可变成本所占的比重较小。这样，随着产量的增加，固定成本被不断摊薄，平均成本呈现出下降的状态。也就是说，产量越大，平均成本越低。这就意味着，像电网业务、铁路路网业务、供水和供气管道业务等网络业务由一家厂商大规模提供的成本要低于由多家厂商分散地小规模供应的成本之和。因此，一般认为，从整个社会的角度看，这些业务的独家垄断有利于节约社会资源。

2．范围经济与多种产品的独家垄断

从经济学说史的角度来看，对自然垄断的定义有一个变化过程。直到20世纪70年代末，经济学上一直用“规模经济”来刻画自然垄断。70年代末80年代初，以鲍莫尔、潘泽和威利格为代表的学者用成本弱增性重新定义了自然垄断^[3]。所谓成本弱增性，是指一家企业供给市场的成本要低于若干家企业分别供给市场的成本之和。假定存在n种不同产品和k家厂商，每家厂商生产部分产品或全部产品n。如果厂商i的产出为（i＝1，2，…，k；r＝1， 2，…，n），则第i家厂商的产出参数为y，对任意或全部产量，如果成本函数c（y）在y处严格弱增，则有表达式。如果某厂商的成本函数符合成本弱增的特征，那么就应该由该厂商独家垄断市场。

新理论表明，对自然垄断的定义应该区分厂商只提供一种产品或服务和同时提供多种产品或服务两种情况。现实中前一种情况很少见，后一种情形十分普遍。规模经济这一概念仅仅能够部分地定义一种产品下的自然垄断，也就是说，在一种产品或服务的情况下，规模经济的存在会导致自然垄断，因为规模经济下的成本函数符合弱增性要求。不过，成本的弱增性并不一定要求平均成本必须是递减的。即使不存在规模经济，只要单一产品厂商的成本函数具有弱增的性质，那么仍然是自然垄断。一种产品条件下规模经济、成本弱增性与自然垄断之间的关系如图1－2所示。

图1－2　一种产品下的规模经济、成本弱增性与自然垄断

在图1－2中，AC1是一家厂商独占市场时的平均成本曲线，AC2是两家厂商共同供给市场时的每家的平均成本曲线。当产量Q处于Q0＜Q＜Q′的阶段时，虽然垄断厂商平均成本上升，不存在规模经济，但满足AC1＜AC2，符合成本弱增性，一家厂商成本更低。

多产品条件下，决定自然垄断的是范围经济。范围经济的存在意味着一家厂商同时提供多种产品或服务的成本比多家厂商分别提供的成本要低。以两种产品为例，两种产品下的范围经济用公式可表示为C（x，y）＜C（x）＋C（y）（如图1－3所示）。

在图1－3中，x轴、y轴表示企业提供两种不同的产品或服务，C轴表示成本。在两种产品或服务的情况下，成本曲线变成成本曲面，在坐标为（x1，y1）的点A处，一家企业同时提供两种产品或服务的成本为C（x1，y1），两家企业分别提供时，成本分别为C（x1，0），C（0，y1）。显然，C（x1，y1）＜C（x1，0）＋C（0，y1）。

图1－3　一种产品下的规模经济、成本弱增性与自然垄断

范围经济包括提供多种产品或服务的复合供给利益和生产与分配的纵向一体化利益。其中，复合供给利益意味着一家企业同时提供几种产品或服务的成本要低于几个厂商分别提供这些产品或服务的成本，这样该厂商的成本函数符合成本弱增性。此时，就提供多种产品或服务的厂商每一种产品的生产而言，可能存在规模经济，也可能不存在规模经济。即使每种产品的平均成本曲线上升，但只要存在复合供给的范围经济，仍然意味着独家垄断的效率更高。反过来，即使每种产品的生产具有规模经济性，但如果不存在联合提供多种产品的复合供给的范围经济，成本函数就不具有弱增性，独家提供就不存在成本方面的优势。

在自然垄断行业中，复合供给利益存在的主要原因是共同设施和共同成本。自然垄断行业中的共同设施包括电信固话网、电力输配电网、铁路路网、供气供水管网等网络。比如，电力公司同时提供高峰期和低峰期的电力这两种商品，需要共用同样的输电和配电系统；铁路运输公司提供客货运输或是不同车次的客运，要使用共同的铁路网系统；供水公司提供不同质量、不同用途的水需要通过共同的管网。在生产不同种类的产品时共同使用某些设备或设施，可以节约重复建设共同设施发生的共同成本。

3．范围经济与纵向一体化

独家垄断的市场结构曾经在很长时期内是电信、电力、铁路、供气供水等自然垄断行业的基本特征，除此以外，现实中自然垄断行业中的厂商往往还具有纵向一体化的组织结构。所谓纵向一体化，是指由一家厂商垄断经营产业链上的各个环节（参见表1－1）。比如，管制改革以前各国电信行业通常由一家厂商同时垄断通信设备制造、市话网的市话服务、长话服务、移动通信服务、基于通信业务基础之上的各种附加、增值服务等各个环节；电力行业则由一家厂商垄断发电、输电、配电、售电四个环节组成；铁路行业同样是一家厂商垄断同时经营客货运、路网业务。供气供水行业则由地区性的垄断厂商同时经营生产、输送、销售业务。

表1－1　自然垄断各行业的垂直结构

自然垄断企业的纵向一体化结构也可以用范围经济来解释。一方面，如上所述，自然垄断行业的复合供给利益是由多种产品使用共同的输送网络设施而引起的，因此，只有将多种产品的生产环节与网络环节结合在一起实施纵向一体化，比如将发电与输电、配电结合，将各种电信附加、增值服务与基础电信业务相结合，将铁路客货运业务与路网经营业务相结合，将水、燃气的生产与输送相结合，才能收到复合供给利益。另一方面，范围经济还包括另一种利益——生产与分配的纵向一体化利益，这种利益是由基础网络业务环节与其上游环节之间的技术密切性和协调要求所导致的。以电力为例，发电环节本身不具有自然垄断性，但是一旦与输电环节相结合，就会产生巨大的范围经济^[4]。电力的需求具有很强的时间波动性，存在高峰和低谷需求，高峰时期电网传输能力紧张，低谷时期电网传输能力得不到充分利用。而且，电力商品的不可储藏性决定电力的供给和需求要随时保持平衡，否则就会发生断电现象。这种供求平衡有赖于电力生产与输送的高度协调。实行电力生产与输电纵向一体化，既可通过负荷调剂充分利用网络的输送能力，减少供电的总成本，又有利于保持生产与输送的高度协调，避免停电事故造成的损失。

4．对自然垄断定义的总结

在经济学对自然垄断的最新定义中，规模经济的概念之所以被成本弱增性替代，是因为仅用规模经济来定义自然垄断是不完全的。成本弱增性是指由一家厂商来提供产品或服务的成本要低于若干家厂商企业分别提供的成本之和的情形，它既包括规模经济，又包括范围经济。成本弱增性存在时，意味着由一家厂商联合提供多种产品和服务成本更低。正如丹尼尔·F．史普博在《管制与市场》一书中对自然垄断所下的定义，“自然垄断是指这样一种生产技术特征，面对一定规模的市场需求，与两家或更多的企业相比，某单个企业能够以更低的成本供应市场。自然垄断起因于规模经济或多样产品生产经济（范围经济）”^[5]。以上诸多概念之间的关系如图1－4所示。

图1－4　自然垄断定义相关各概念的关系

在图1－4中，①表示一种产品情况下，规模经济是自然垄断的充分条件，即只要规模经济存在就意味着自然垄断，此时规模经济也符合成本弱增性。②则表示一种产品下，规模经济并非自然垄断的必要条件，即使规模经济不存在，但只要厂商的成本函数符合弱增性，也会导致自然垄断（如图1－2所示）。③表示虽然多产品下的独家垄断由范围经济决定，但是，每一种产品的生产仍然可能具有规模经济特征。

（二）与自然垄断密切相关的其他两个特征

1．资产沉淀性或专用性

除了包括规模经济或范围经济在内的成本弱增性这一基本特征以外，自然垄断行业所具有的强资产沉淀性或专用性，进一步加强了其垄断性。

在自然垄断行业中，资产沉淀性或专用性指的是传输网络及相关设备等固定资产投资只能用于特定行业的产品或服务，投资一旦形成就难以用于其他行业。强专用性或沉淀性的存在意味着固定资产投资的风险和代价很高，投资一旦失败，就要承担巨额的亏损。这样，与一般竞争性行业相比，自然垄断行业的市场进入壁垒就要高得多。只有能够承担得起投资失败的巨额资本才会进入这一领域，中小规模的私人资本难以具备这样的实力。专用性和沉淀性直接导致了较高的市场进入壁垒，为已经在位的厂商获取和巩固其垄断地位提供了一定程度的天然保障。

2．网络外部性和内部协调性

与资产专用性一样，网络外部性也是自然垄断形成的相关因素之一。网络外部性是网络所具有的基本特征，它是指每个网络用户连接到一个网络的价值取决于已经连接到该网络的其他用户的数量。网络外部性的大小意味着网络使用价值的大小。通常用梅卡夫法则来衡量，即网络的价值与其用户数量的平方成正比。假如一个网络的用户数为n，由于该网络对每个用户的价值与网络中其余用户的数量成正比，因此该网络对所有用户的总价值与n×（n－1）＝n2－n成正比。如果网络用户数扩大100倍，网络价值就增加10000倍。这意味着，规模更大的网络能为用户提供更大的价值，也就是具有更大的外部性。也就是说，一个网络拥有越多的用户，就越能吸引新用户加入该网络，新用户的加入又使原有用户在不用增加付费的情况下增加了可连接性。这样，在位厂商就可以利用其掌握基础网络的优势，通过设置障碍来增加新厂商的网络与其所有的网络相连接的难度和成本，以阻碍新用户加入新厂商的网络，从而维持其垄断地位。

网络的内部协调性是指对网络中的任何连线和结点的干预都有可能影响到网络的其他元素，传输网络某一结点上的投资所获得的利益，在很大程度上取决于产品或服务及其他结点上提供服务的能力。当网络覆盖范围和密度增加时，会因扩大输送范围、调剂各线路负荷从而提高整个网络的输送能力和输送效率，实现范围经济。

（三）自然垄断与其他垄断形式的区别与联系

根据垄断的成因不同，经济学中的垄断除了自然垄断以外，还包括经济性垄断和法定垄断或行政垄断。

与自然垄断形成的技术性成因不同，经济性垄断是与竞争性的市场结构或市场行为相对应的，因而有两种含义。一种含义是指垄断性的市场结构，这种市场结构是市场竞争的产物。从动态来看，市场中垄断与竞争总是交替存在的，即竞争—垄断—竞争，如此循环往复。但仅从某一时期来看，市场结构可能是垄断性的。因为竞争必然导致优胜劣汰，在新的更强有力的竞争对手出现以前，竞争的胜出者完全可能凭借其先进的技术水平、管理水平、成本和价格优势、更有效的市场营销策略，在某一时期内占领市场的绝大部分份额。典型的例子如美国的个人电脑操作系统市场长期被微软公司垄断。我国的微波炉市场一度被格兰仕公司垄断。另一种含义是指垄断行为。即厂商通过价格操纵、串谋、掠夺性定价和搭配销售等手段限制、排斥或控制竞争的行为。例如，20世纪90年代我国彩电业中几大彩电巨头通过结成“最低价格同盟”这一价格卡特尔来维持其市场份额的做法就是垄断行为。

法定垄断或行政垄断是由政府限制竞争的法令和政策导致的。有些行业本来是具有竞争性的，但政府为了达到一定的目的，如基于财政和税收方面的考虑或出于社会福利需要和保障国家安全等，而对这些行业实行强制性垄断。比如我国对烟草实行专营，就有限制消费和获取专营收入的因素；对军工产品实行国有垄断，则是为了保障国家军事安全。当然，我国的行政垄断还有着与体制背景密切相关的更为复杂的内容与成因，这些将在第五章展开详细分析。

虽然从理论上看，自然垄断与经济性垄断、法定垄断或行政垄断的成因各不相同，三者分别是由产业本身的技术特点、市场竞争和政府的强制力导致的，前者是“自然”的，而后两者都是“人为”的。但在实际中，三种垄断往往很难完全截然分开。因为自然垄断的厂商为了维持其垄断地位，可能会采取垄断行为；政府为了保护自然垄断行业，往往对市场进入实行管制，这实际上就是一种法定垄断。以美国电话电报公司为例，早年是由于发明电话这一技术创新带来的垄断，之后由于铺建了全国电话网络而产生了自然垄断，1926年以后被法律赋予了电信业务市场的独占权。因此，对于自然垄断行业的垄断应该仔细分析，尤其是在我国这样体制转轨的背景下，更是如此。

二、对自然垄断实施政府管制的经济学依据

（一）管制的基本概念

管制一词源自英文的Regulation或Regulatory Constraint，也称规制^[6]。国内外理论界对政府管制的定义进行了大量的解释。植草益认为，政府管制可以定义为社会公共机构（主要是行政机构）依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为^[7]。卡恩将管制定义为“对该种产业的结构及其经济绩效的直接的政府规定……如进入控制、价格规定、服务条件及质量的规定以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定”^[8]。国内学者王俊豪对政府管制所下的定义是“具有法律地位的、相对独立的政府管制机构，依照一定的法规对被管制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为”^[9]。丹尼尔·F．史普博认为，管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为^[10]。综观以上国内外具有代表性的定义，都认为管制属于政府微观干预的范畴^[11]。

正如上文指出的，市场经济下的管制强调依法进行，因而管制问题不仅是微观经济学研究的一个重要领域，同时也受到了法学和政治学的关注。不过各个学科研究的角度和着眼点是不同的。由于政府“管制既涉及市场行为的一般规制，也涉及为达到短期政策目标而采取的特殊行动”，因而，法学从“执法、市场规则及行政程序”的角度来研究规制。行政程序及对规制机构行为的司法控制是法学界研究管制的重点^[12]。(www.xing528.com)

政治学文献强调管制决策的政治与行政内容，“把焦点放在政策形成和执行政治及行政作用方面”。在发达国家，管制政策的形成和执行本身是一个公共谈判过程，每一项措施的出台都是各种政治力量相互协调及平衡的结果。梅尔认为“管制是与政治家寻求政治目的有关的政治过程”^[13]。

尽管经济学、法学、政治学对于管制的定义和研究各有侧重点，但是却都从不同的侧面揭示出了政府管制的共性。总之，政府管制就是政府为了克服市场失灵和实现公共利益，依据法律规则，对企业等其他市场主体的经济活动进行干预的行为。

管制分为直接管制和间接管制两类。间接管制主要与公平竞争行为有关，司法机关通过反垄断法、民法、商法等法律对不公平竞争行为实行制约，并不直接介入经济主体的决策。直接管制则是为了克服自然垄断、信息不对称、外部性、社会公害等市场失灵而实施的微观干预。其中，与自然垄断、信息不对称相关的是经济性管制，政府主要对“企业的进入、退出、价格、服务的质量以及投资、财务会计等活动进行管制”^[14]。社会性管制则是针对外部性、社会公害实施的，如环境污染、毒品、食品安全等问题。管制的分类参见表1－2。

表1－2　管制的分类

资料来源：［日］植草益：《微观规制经济学》，朱绍文、胡欣欣等译，中国发展出版社1992年版，第24页。

（二）对自然垄断行业实行管制的经济学依据

在一般竞争性行业中，竞争能够形成内在机制，促使企业自发努力提高企业的运作和管理效率，并按边际成本原则定价，实现配置效率。但是，在自然垄断领域中，一方面垄断的市场结构可以实现规模经济，节约社会资源；另一方面垄断的弊端对效率和公平都会产生极大的负面影响。为了解决以上矛盾，政府管制就十分必要。具体来说，政府管制有两大作用与目的：

首先，减少资源浪费和过度的市场进入，实现配置效率^[15]。由于行业的技术特点方面的原因，已在位的厂商具有明显的成本优势，其他厂商进入之后，一种可能是被在位厂商排挤出市场，退出市场的厂商的投资得不到回报，造成资源的浪费。另一种可能结果是势均力敌的若干厂商互不相让，在生产能力严重过剩的状况下，互相争夺市场份额，从而造成生产低效率。为了防止以上问题，需要政府对自然垄断行业实行进入管制，抑制厂商过度进入。

尽管对自然垄断行业实施进入管制的上述理由看似较为充分，但是，令人产生疑问的是，既然自然垄断行业的垄断是自然形成的，对市场进入的政府管制这一法定垄断不是多此一举吗？传统的管制理论认为，自然垄断虽然是在竞争的基础上形成的，但是，从整个社会的角度来看，这种竞争是以重复建设和资源浪费为代价的。因此，需要政府实施进入管制来避免这一无效竞争或减少竞争造成的资源浪费。以美国电信市场为例，从1876年电话发明到19世纪末这段时间内，美国的电信市场处于专利垄断时代。1894年，美国电话电报公司的专利到期后，美国电信市场进入自由竞争阶段，在不到3年的时间里，就有6000多家独立的电话公司与美国电话电报公司竞争。此后美国电话电报公司大肆展开收购与兼并，直到20世纪20年代垄断了美国的长话市场。但是，新的电话公司仍然不断涌现。当时的美国联邦政府认为这种竞争状况是恶性的，浪费了社会资源，于是在1934年通过了《电信法》，对电信市场的进入实行管制，使美国电话电报公司获得了法定垄断的地位。

其次，抑制垄断定价，维护消费者利益。虽然成本弱增性意味着一家厂商生产可以实现较高的效率。但是，由于该厂商处于独家垄断地位，如果不存在任何外部约束，在垄断利润的驱动下，其定价将大大高于成本，从而扭曲分配效率，损害社会福利，因而需要对价格实施管制（如图1－5所示）。

图1－5中，为了获取最大化利润，垄断企业将按MR＝MC的原则定价，价格、产量分别为Pm、Qm，消费者剩余为三角形DPmA。如果考虑社会福利最大化，应按边际成本原则定价，价格、产量分别为P1、Q1，消费者剩余为三角形DP1F，但垄断企业会发生亏损，面积为四边形P1FBP2。要使企业保持财务平衡，应按平均成本定价，价格、产量分别为P2、Q2，消费者剩余为三角形DP2B。可见，垄断定价下的消费者剩余最小。

图1－5　垄断定价

第二节　自然垄断行业的公共性与政府干预

一、基础设施、公用事业、自然垄断行业的概念联系

世界银行认为基础设施由公共设施、公共工程以及交通部门组成。其中，公共设施包括电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物收集和处理系统；公共工程包括公路、大坝和灌溉及排水用的渠道工程；交通部门包括铁路、城市交通、海港、水运和机场^[16]。可见，被自然垄断理论认定的自然垄断行业都被包括在基础设施的范围中。

理论界还常常将“公用事业”作为“基础设施”的代名词。如《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中就收录了“公用事业定价”（public utility pricing）这一词条，认为电信、电力、铁路等都属于公用事业^[17]。国内理论界通常将公用事业定义成为“受公共利益影响的产业及其活动，包括为社会提供天然气、人工煤气、热力、洁净水、电力、垃圾处理和公共交通等产品和服务的产业”^[18]。以上观点表明，公用事业与基础设施所包括的范围基本上是相同的，即都包括大部分或全部的自然垄断行业，因此，可以将自然垄断行业等同于基础设施或公用事业，主要是指电力、电信、铁路、供水、供气这样一些具有网络性特征的行业。

二、基础设施、公用事业的公共性与外部性

根据上文，自然垄断行业、基础设施产业、公用事业这三个术语不存在严格的区别。如果说自然垄断行业这一术语是从由技术因素导致的市场结构的角度来定义的，那么，基础设施产业或公用事业则是根据这类产品和服务所具有的公共性，以及由此决定的在国民经济中的基础性地位和作用来定义的。

（一）基础设施、公用事业与公共产品理论

社会产品包括公共与私人两大类。消费的共同性即非竞争性和非排他性是公共产品最基本的特性。与此相反，私人产品在消费上却是竞争和排他的。按非竞争性和非排他性的强弱程度来划分，公共产品又可以进一步划分为纯公共产品和准公共产品。

世界银行按照公共产品性质的强弱，对广义基础设施进行了排序。其中，自然垄断性基础设施的公共性排序如下，电信、城市配售电接近于私人产品；铁路、输电、供水系统、城市公交的竞争性较弱，几乎不发生拥挤，但是排他性强，可以通过收费获得投资回报，属于价格排他的公共物品；城市内道路交通的竞争性和排他性都较弱，接近于纯公共物品^[19]。

公共产品的非竞争性和非排他性导致的一个后果是免费搭车问题。由于多增加一个消费者的边际成本为零，而且又难以阻碍他人同时消费，因此，任何人不用付费就可以进行消费，而不像私人产品那样必须付费才能拥有产品。免费搭车的存在使私人缺乏提供公共产品的动力。而且，即使受益对象是相对确定的，技术上也可以实行排他，私人产品的价格机制仍然会失效。因为每个人的消费量或效用可能是难以量化的，这样，无法自动地产生一种根据具体的消费量或效用水平来收费的价格机制，从而政府对这一类产品或服务提供的干预就是必需的。

（二）基础设施、公用事业与外部性理论

与基础设施和公用事业所具有的公共产品的性质相比，外部性则为政府干预提供了更加充分的理由。

外部性，是人们的行为对他人产生的利益或成本的影响。负外部性减少了被影响者的利益，增大了他们的生产和生活成本。外部性本身是公共产品的一个特例，它具有消费的共同性。在外部性效应的覆盖范围和区域内，无论外部性的受益者或受害者的意愿如何，都必须接受外部性的影响。

基础设施就具有很强的外部性。它所提供的效用，不仅仅是为消费者所享用，而且将溢出到整个社会。因为基础设施或公用事业的完善程度如何直接关系到一个城市乃至整个国家的经济能否正常运转。严重的情况下，基础设施和公用事业供给不足将导致整个社会生产和生活的瘫痪。而且，它与每个居民的日常生活息息相关，产品或服务的质量、价格高低直接影响到公众的切身利益，反映着社会福利水平。因此，需要政府对这一领域进行直接干预，以保证社会生产和生活的正常运行。

根据上文，对自然垄断行业实施政府干预可以从两个方面进行解释：一是基于自然垄断的政府管制；二是基于公共性和外部性的政府提供。传统理论认为公共产品问题的解决途径是由政府直接提供和生产。尽管解释的角度不同，但以上两方面都强调市场机制的失灵。两个方面的原因相互印证与加强，为政府在自然垄断领域实施严格的微观干预提供了充分的依据，而干预的形式分别是进入管制、价格管制与直接提供。

【注释】

[1]［英］约翰·穆勒：《政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用》（上卷），赵荣潜、桑炳彦、朱泱、胡企林译，商务印书馆2009年版，第169页。

[2]学习效应，即经济学上所说的干中学，是指在长期的生产经营过程中，企业在商品的生产、技术设计和管理等方面逐渐积累起经验，从而提高劳动生产率。

[3]Baumol，W．J．，On the Proper Cost Tests for Natural Monopoly in a Multiproduct Industry，American Economic Review，67（5），1977，pp．809－822．

[4]王俊豪：《英国自然垄断产业政府管制体制改革》，上海三联书店1998年版，第200页。

[5]［美］丹尼尔·F．史普博：《管制与市场》，余晖等译，上海三联书店1999年版，第4页。

[6]对Regulation一词到底是译作管制，还是规制，目前仍然存在争议。管制是国内理论界较早采用的一种译法，如潘振民翻译的《产业组织与政府管制》就是以“管制”来命名的。近年来，越来越多的学者主张译为规制，认为规制一词“含有依照规则行事之义”，并更能体现其英文原文的本义和这种政策的实质，以及这一领域的研究与法学之间的密切关系。考虑到本书主要从经济学的角度来分析问题，故采用“管制”这一术语。更重要的是，“规制”一词更多地带有市场经济的色彩，与其相比，“管制”既可表达市场经济下的规制之义，又隐约含有计划、管理之义，本书的论述同时涉及市场经济和计划经济两种背景，因而采用“管制”一词能够更好地满足分析的需要。此外，也可见到用“监管”一词来表达相同的意思，与上述两词相比，这一术语更侧重于政策性和实务性。以上观点参见肖兴志：《自然垄断产业规制改革模式研究》，东北财经大学出版社2003年版，第23页；夏大慰、史东辉等：《政府规制：理论、经验与中国的改革》，经济科学出版社2003年版，第1页。

[7]［日］植草益：《微观规制经济学》，朱绍文、胡欣欣等译，中国发展出版社1992年版，第2页。

[8]Kahn，A．E．，The Economics of Regulation：Principles and Institutions，New York：Wiely，1988，p．3．

[9]王俊豪：《政府管制经济学导论》，商务印书馆2001年版，第1页。

[10]［美］丹尼尔·F．史普博：《管制与市场》，余晖等译，上海三联书店1999年版，第45页，第27页。

[11]但是，也有学者把管制等同于政府对广义市场失灵的干预，以日本学者金泽良雄的观点为代表，他认为政府管制是“在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正、改善市场机制的内在问题即广义的‘市场失灵’为目的，政府干预和干涉经济主体特别是企业活动的行为”。这里的“干预”不仅包括与微观经济有关的政策，还包括与宏观经济有关的政策，如“以保证分配的公平和经济增长、稳定为目的的政策——财政税收金融政策”。参见［日］植草益：《微观规制经济学》，朱绍文、胡欣欣等译，中国发展出版社1992年版，第19页。

[12]［美］丹尼尔·F．史普博：《管制与市场》，余晖等译，上海三联书店1999年版，第45页，第27页。

[13]李郁芳：《体制转轨时期的政府微观规制行为》，经济科学出版社2003年版，第48页。

[14]［日］植草益：《微观规制经济学》，朱绍文、胡欣欣等译，中国发展出版社1992年版，第22页。

[15]管制理论与实践的发展说明，应该重新看待减少资源浪费与进入管制之间的关系。对这一问题，第四章第一节进行了分析。

[16]世界银行：《1994年世界银行发展报告：为发展提供基础设施》，毛晓威等译，中国财政经济出版社1994年版，第2页。

[17]［美］约翰·伊特韦尔等编：《新帕尔格雷夫经济学大辞典》（第三卷），经济科学出版社1992年版，第1141～1145页。

[18]赫从喜：《城市公用事业的放松管制与管制改革》，《城市发展研究》，2002年第2期。

[19]世界银行：《1994年世界银行发展报告：为发展提供基础设施》，毛晓威等译，中国财政经济出版社1994年版，第110页。