农村社会管理创新中的统一战线作用机制探析

农村社会管理创新中统一战线的作用机制探析^[13]

张艳娥

一、农村社会管理创新的方向与基点

良好有序的农村社会管理是社会主义新农村的支撑机制，也是乡村社会和谐的基础工程。农村社会管理通常是指在执政党领导、指导下，各级政府、农村社会自治组织以及其他社会组织为维护农村的社会公正、社会秩序、社会稳定和实现农村可持续发展，依法管理农村社会公共事务、调整农村社会利益关系、化解农村社会矛盾、调节农村收入分配、保障农民合法权益、保护农村生态环境、开展农村教育和公共卫生等方面的综合性管理活动。^[14]新中国成立后，中国农村社会管理体制历经了由人民公社时期的“政社合一”社会管理体制向改革开放后“乡政村治”的农村社会管理体制的转变过程，“乡政村治”的农村社会管理体制反映了中国在社会转型时期，国家对计划经济时期农村社会管理体制的调整，国家行政权力从基层农村社会全面撤出，乡镇政府成为国家在农村的基层政府。村民委员会作为基层群众自治组织，实行村民自我管理、自我教育、自我服务，这种制度安排实际上是对家庭联产承包责任制及其引起的诸多变革的社会关系的一种确认，在很大程度上引发和推进了国家与乡村社会关系的重构。从理论上看，“乡政村治”格局是一种开放性的社会管理体制，它认可除政府这样的传统管理力量外的各种社会组织和力量在乡村社会管理中的合法性地位，并为政府与公民、国家与社会共同承担乡村社会管理责任，推进农村基层管理向“治理”实践的转型提供了雏形框架。但在农村社会管理的实践中，我们看到“乡政村治”管理体制由于制度创新不足、管理理念滞后，目前仍然总体停留在作为单纯社会控制机制的层次上，“乡政村治”格局下农村社会管理的理论研究还很滞后，管理体制还不够科学、管理成效也不够理想。主要问题表现为:社会管理主体仍显单一，初现端倪的各类管理主体自身功能的不足和相互关系的紊乱，社会管理的理念陈旧，农民组织化程度低，缺乏参与乡村社会管理的意识等。

反思当前农村社会管理的实践可以发现，既有的社会管理机制自身的若干问题是造成当下社会管理机制运作失灵的重要原因。科学揭示具有我国特点的社会管理规律，行之有效地转变政府社会管理方式，创造性地选择符合国情的社会管理体制和富有成效的社会管理机制是思考和解决问题的关键。立足实际，我们看到中国社会管理必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，针对社会管理领域存在的突出问题及其产生的深层次原因，创新理念思路、体制机制、方法手段，真正走出一条有中国特色的社会管理创新之路。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，是我们政治优势、制度优势的具体体现，是加强和创新社会管理的根本，要大力加以完善”。^[15]我们应从以下几个方面来把握农村社会管理创新的方向和基点:

(一)构建党委领导下的复合主体的农村社会管理体制是农村社会管理创新的主导框架。随着社会主义市场经济体制的建立和发展以及价值多元化趋势的日益强化，多元性已成为当代中国社会的基本特征，传统的农村政府一元化的管理体制正面临着严峻挑战。当前农村社会的多元化治理主体已经出现，包括农村基层党委、政府、村民自治组织、各类乡村社会组织、市场企业、外生性社会力量等治理主体在博弈中型影响着农村社会的走向。如何深化农村社会管理体制改革，建立健全与多元社会相适应的复合主体的社会管理机制，以增强管理体制对多元性的社会成分的容纳能力，让复合的管理主体之间通过功能性的合作和互补，实现农村社会全面协调发展，是新时期农村社会管理体制创新必须直面的现实问题。乡镇党委和村级党组织，必须努力提高构建社会主义和谐社会的能力，切实发挥领导核心作用，正确处理党的领导与发挥乡镇人大、政府、人民团体职能作用的关系，充分发挥乡镇事业单位、企业组织及各种乡村社会组织的作用，建立起有效服务农村和谐社会建设的管理体系。在多主体互动的过程中，党委始终应当处于领导地位，否则就会迷失社会管理体制体制创新的方向。

(二)树立以人为本的管理理念，维护广大农民群众的根本利益是农村社会管理创新的价值核心。马克思主义认为，在所有的价值体系中，人是价值的起点。农民自由而全面的发展就是农村社会管理的价值归宿，即农民是终极价值，应该以农民为社会管理的核心，坚持农民本位的价值取向。农村社会管理体制的改革创新应该建构“以农民为主体，让农民得实惠”^[16]的乡村社会管理新机制。

(三)推进农村基层政府向服务型政府的职能转型是农村社会管理创新的关键点。政府在社会管理方面的作用，西方国家经历了少量参与、全面介入和收缩调整的嬗变过程。^[17]我国在朝社会主义市场经济体制转轨的过程中，结合我国国情，并吸收西方经验，逐步确立了政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个领域的职能定位。但是，政府主导作为中国模式的特征，在农村社会管理领域的作用尚未得到全面体现，转变政府职能，成为改革和创新农村社会管理的关键，政府的转型就是把工作重心转到社会建设上来，通过加强农村社会建设、做好公共服务为农村社会管理创新奠定坚实的社会基础。乡镇政府是我国行政管理体系中处在农村最基层的政府机关，具有执行国家意志的义务，负有对农村社会管理的职责任务，在社会主义市场经济条件下，乡镇政府必须强化社会管理职能，改变工作方式和方法，实现由管制型政府向服务型政府的转型，发挥在农村社会管理中的主导作用。

(四)组织农民、加强农村社区建设和公民社会建设，提升农民的参与能力是农村社会管理创新的基础。社会多主体管理使得政府与公民、国家与社会共同承担社会管理的责任，依据马克思主义的观点，民主政治发展的现实逻辑是，从代议制民主到参与民主再到社会自治。社会自治将是政治发展的必然趋势，政府的管理职能和权限将不断趋向于社会转移，逐步形成国家与社会、政府与公民共同治理社会的新格局。“乡政村治”的农村社会管理体制的理想结果应是以乡镇基层政府负责，以乡村社会自我组织为治理主体的格局。从农村社会管理的角度看，发育农村的公民社会、将农民组织起来、加强农村社区建设、提升农民的参与能力是深化社会管理体制改革，实现多主体社会管理的基础。

二、统一战线在农村社会管理创新中的作用与功能

走中国特色的农村社会管理创新之路，要充分发挥我们的政治优势和制度优势，大力弘扬党的优良传统。我们党最大的优良传统就是群众工作，长期以来，党在农村的群众工作是农村社会管理的基础性、经常性、根本性工作。当前创新发展农村社会管理新机制要积极探索加强和改进群众工作的新途径新办法，将其贯穿到社会管理各个方面、各个环节，真正赋予群众工作这一优良传统以时代意义，农村社会管理之路就会越走越宽广。党的统一战线工作作为党的特殊的群众工作，与社会各方面有着广泛的联系，在社会建设、社会管理中的作用越来越突出。认真总结统一战线在促进做好群众工作中的成功经验和有效模式，着眼在新形势下最大限度地调动积极因素、化解消极因素，深入研究统一战线参与农村社会管理的独特理念、功能优势和工作思路具有重大的理论与实践价值。统一战线在当前农村社会管理创新工程中的功能与作用主要表现在以下几个方面:

(一)统一战线在构建党委领导下的复合主体的农村社会管理体制中具有独特的政治优势。乡村社会与国家分离后，乡村社会管理的多元主体间良性互动的格局的形成需要有一个新的结构体系来整合，共产党领导的统一战线就是现成的结构体系，在构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的农村社会管理新格局中具有整合、协调、辐射、融通的功能作用。第一，统一战线是我们党的一大政治优势，由于统一战线不掌握实质性的权力资源，所以，工作起来相对超脱。通过统一战线，执政党可以有效解决乡村社会与国家分离后国家权力已不便于直接干预乡村社会领域的同时有可能造成的乡村社会失控难题，有效实现国家对乡村社会的领导。第二，通过统一战线，可以有效整合党委、基层政府以及各类型的乡村社会管理主体间的权力关系，化解矛盾，实现大团结、大联合，从而平稳度过矛盾凸显期。当前乡村社会各管理主体间存在主体单一、各类管理主体自身功能的不足和相互关系的紊乱等问题，这些问题的根本解决首先需要在制度层面上依法整合乡村关系、协调好“两委”关系、实现“乡政村治”中多元治理主体的良性互动，充分发挥各自应有的功能，这是制度框架性的问题。但是我们应该看到，目前问题的解决仅靠制度的硬性设计是远远不够的，社会实践是一个复杂的系统，良好制度的运行需要灵活有效政治策略、良好充实的社会资本等因素的存在，否则就有可能陷入到威廉·奥格本所描述的由于社会各系统的配合不力而产生“文化堕距”由此造成严重的社会问题的境遇之中。统一战线作为执政党的政治策略具有非制度的灵活性和软优势，蕴含着丰富的社会资本因素，可以成为归理当前农村社会多元管理主体间权力关系的有力工具，而且可以弥补制度性手段的刚性有余、灵活性不足的弊端。比如当前农村社会管理体制创新中基层党政关系中存在的党政不分、职能错位问题在制度设计还存在许多难以解决的根本性难题，在党与各类社会性组织、基层政府与乡村自治性组织等的关系归理中我们也都面临着制度设计暂时难以跨越的问题。中国的国情决定了我们不可能沿着西方国家的路径来走，走出一条具有中国特色的社会管理创新路径需要我们将党的领导、政府的主导、社会的主体地位很好地融合到一个框架之中，我们必须发挥我们的政治优势。党的建设、统一战线作为我党传统的法宝在今天构建新型的社会管理体制中仍将是两大法宝。统一战线可以通过协商机制，在复合型社会管理体制中使有关方面在产生矛盾时，经过协商求同存异，在重大问题上达成共识、增进了解、消除误会，从而防止了矛盾的激化，并使矛盾的化解成为可能，有效提升社会综合管理效果。第三，统一战线可以有效地组织各类型的乡村社会管理主体的管理参与，加速真正的多元共管格局早日形成。当前的乡村社会管理基层党政组织居于单项独大的地位，其他的乡村群众自治性组织以及各种市场、社会性组织的力量孱弱，居于边缘化的地位，具有高度行政化色彩，“社会协同、公众参与”的局面尚未形成。发挥统一战线在促进我国农村基层民主政治建设、完善协商民主、促进公民政治参与中的独特作用是一个很好的路径选择。在当前社会管理创新中主要应该坚持并不断完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度、基层群众自治制度，使广大人民的意志在国家政治生活和社会管理生活中得到更充分的体现，这几项政治制度，都是与统一战线紧密结合在一起的，都体现了统一战线大团结、大联合的宗旨。(www.xing528.com)

(二)统一战线在创新农村社会管理体制工程中具有特殊的思想优势。统一战线作为中国共产党革命和建设过程中的联合战略，本身就是一个具有多元参与性质的政治联盟，经过长期的发展与完善已经形成了较为成熟的体系结构、独特的思想理念和方法体系，在乡村社会日益与国家相分离、传统的农村社会管理机制的社会基础发生根本变化、走向多元共治的条件下发挥着日渐重要的作用。政治、经济、社会生活中多元利益的分化与农村社会的多样化呼唤一种新的社会管理理念，那就是以人为本、多元参与、平等协商、对话融通的管理理念。传统的乡镇政府单一统治下的管理模式所惯用的那种统治命令式的管理模式已经行不通了。在当前许多地方的农村社会管理中，基层政府管理的组织涣散、软弱无力，工作方法简单陈旧，仍习惯于“吹哨子、喊号子”，靠行政干预和强迫命令工作，出现了“老办法不管用、新办法不会用”的现象，或者习惯于将农民群众作为简单改造的对象，不注意发挥农民群众的主体性作用，不注意从根本上发现问题，“入情入理入心”地解决问题，从而造成乡村社会的许多矛盾问题演化升级，大量本可以在萌芽状态就可以解决的社会矛盾演变为社会性群体冲突事件。在新的形势下，迫切需要用作统一战线工作的思想理念来做党的农村基层社会管理工作，因为工农联盟本来就是党的统一战线工作的基础构成部分。党的统一战线作为党的独特的政治策略，形成了自己特有的思想观念和工作方式，其内在体现的协商民主的政治理念是与社会多元分化的发展趋势相契合的。在统一战线这样一个具有多元性、包容性，且获得合法性认同的组织体系内，坚持和完善统一战线给同盟者以利益的基本工作原则以及求同存异、体谅包容、协商融通的思想理念，具有巨大的影响力和示范效应。“为政之道，在得民心;统战之本，在聚民心”，^[18]通过统一战线的平等沟通协商、细致的教育引导、真诚的帮助服务，支持党的农村组织和基层政府组织化解和消除农村社会矛盾，化解农村社会发展中的风险，有效引导和整合多种社会管理主体关系，加强对农村社会的综合治理。

(三)统一战线在创新农村社会管理体制工程中具有强大的组织优势和资源优势。“有组织的参与是克服被迅速激发起来的多元而分散的社会参与热情所导致的社会政治生活的无序与紊乱的有效手段，同时也是有效地整合社会力量，实现社会资源合理有效配置的重要举措，因而有效的社会治理需要通过组织化的方式来进行。”^[19]在当前创新发展农村社会管理体制实践中建构一个连接公、私、志愿部门的完善组织是实现多元社会管理的关键环节，组织化的首要前提是要有一个体制化的组织体系，将不同的社会力量纳入体制内，使它们成为非正式然而相对稳定的群体，获得体制化的资源，从而得以在统治决策中发挥持久的作用。从我国目前的政治体系架构来看，统一战线——执政党体制内的一个联盟组织，克服了单一组织的局限性，其内部构成几乎包括各社会阶层、各民主党派、不同民族、不同信仰的所有社会主义劳动者、建设者和爱国者在内的社会力量，体现出组织上的广泛性和政治上的包容性，使之具备了成为一个能够连接公、私、自愿部门的体制化阵地的天然优势，从而获得了强大的社会整合力。同时，统一战线是一个开放的体系，随着社会的发展，统战对象可以不断扩大，任何新兴的社会团体、行业组织、社会阶层、宗教组织等社会自组织，只要他们是社会主义的建设者、爱国者，都是统战工作的重要对象，统一战线都可以将他们纳入参与社会管理的体制化轨道。这种强大的组织力和覆盖面，使统一战线成为社会公共资源最大的整合力量，在促进和完善社会多元化管理方面发挥着重要作用。另外，统一战线在构建党委领导的复合主体的农村管理体制中具有独特的资源优势。统一战线具有空前的广泛性和巨大的包容性，是由执政党领导的、有各民主党派和人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛联盟，统一战线的工作对象在政治资源构成中所占比重很大，其工作对象面宽量大，是执政党联系人民群众的重要载体。统一战线的基本构成几乎覆盖了政治资源构成的绝大部分。与此同时，统一战线又具有代表性，在广泛性和包容性的同时侧重于党外的工作向度，统一战线面向民主党派、知识分子和社会新阶层，它们人才集中，思想敏锐，文化知识丰富，政治参与的积极性高，在构建良性运行的社会管理体制中是不可忽视的重要资源。

三、发挥统一战线的法宝作用，构建党委领导下的复合主体农村社会管理新体制

(一)发挥统一战线的政治组织优势，为农村社会管理创新创设体制框架。当前我国农村社会管理创新必须紧紧把握住党委领导、政府主导和调动广泛的社会力量参与这样三个原则，这三个原则与统一战线的目的宗旨是完全一致的。在构建新型的农村社会管理体制框架中，充分发挥执政党的统一战线的作用和价值是我们最大的政治优势。

1.以统一战线的模式建构农村社会管理的雏形框架。在多元化的农村社会治理模式真正成熟起来之前，是需要有一个过程的，学者俞可平将这一过程概括为由“善政”走向“善治”，中国特色社会主义的农村社会管理模式在当前的“善政”状态可以概括为“党领导下的乡政村治”模式，如同前面我们分析那样，这一模式的方向是没有大问题的，但是实际是尚未良性运行的，无论是这一模式的完善维护还是矛盾化解都离不开统一战线的作用机制。因为当前中国农村社会管理无论是离开任何约束机制的放任发展还是硬性的制度性规制都是不可取的，唯有运用类似统一战线那样的非制度性软约束才是解决问题的正确路径。在党的统一战线的模式架构支撑下很好地处理执政党与农村基层政府(即农村两委矛盾)、执政党与乡村社会组织、基层政府与乡村社会自治组织(及乡村矛盾)以及各类型的乡村社会管理主体间的关系，充分运用和发挥党领导的多党合作政治协商机制、基层民群众自治机制和统一战线作为协商民主发展的基本场域的功能作用，^[20]在积极稳妥地推进中，促进乡村社会力量的发育，累积社会管理的社会资本，夯实社会管理的信任基础，实现一种增量式发展，最终达到社会善治的状态。

2.发挥统一战线领域中民主党派在构建新型农村社会管理体制中的作用。社会管理，说到底是对人的管理和服务，民主党派在农村社会管理中有重大的作用。表现在这样一些方面:发挥多党合作制度的优势，把不同的农村社会阶层引导到社会主义现代化方向上来，畅通不同乡村社会阶层表达自己利益渠道，避免各种无序表达、强制性表达等在体制为寻求支持而引起的社会动荡，从而缓解政治参与压力，创造一个和谐有序的社会局面;发挥各民主党派人才荟萃的优势，通过自行组织或参与他人组织的活动来服务乡村社会;发挥各民主党派智力密集的优势，通过人大议案、政协提案等方式履行政治协商、参政议政、民主监督的职能，为加强和创新农村社会管理积极建言献策。

3.发挥统战团体在构建新型农村社会管理体制中的作用。统一战线要着眼中央关于社会管理的任务要求，充分发挥整合、协调、辐射、融通作用，促进农村社会的和谐稳定。统战团体一般由社会某个阶层或群体中部分人组成的，其成员来自社会的各个角落，有着政治、经济、文化或情感的共同诉求，具有社会安全阀的作用。统战团体代表人士往往能够作为代言人，反映本阶层、本群体的利益和诉求，为党和政府与他们的沟通架起桥梁和纽带作用。做好统战团体的工作，将进一步拓宽新时期的统战工作渠道，延长统战工作的手臂，更迅速准确的了解社情民意，为加强社会管理提供了绝好的切入点。另外，在农村社会管理中也要广泛发挥统战团体服务社会的作用，如工商联通过成立法律援助站、建立与政府有关部门定期沟通机制;通过开展回报感恩社会活动，以结对帮困、结对助学、结对助老、设立帮困基金、开展招聘等形式参与以保障和改善民生为重点的乡村社会建设，推动民生改善等。

4.统一战线组织要立足于多元分化的农村社会实际，重心下移，构建全方位的社会化的统一战线新格局，为农村社会管理发挥更大的作用。农村社会管理的多元分化局面的形成，需调动党和政府以及民间社会力量共同参与，由此，统一战线在农村社会管理实践中要发挥出更大的价值，也必须不断的与时俱进，实现基层化、社会化的机制转型。统一战线应考虑将各种农村社会性团体、自治性社会组织纳入到统战视域之中，做实党在农村的社会基础工作，引导农村社区和乡村公民社会组织的良性发展。

(二)借鉴统一战线独特的思想理念，矫正农村社会管理的价值根基。以人为本是科学发展观的核心，也是统一战线必须坚持的基本原则。统战工作作为一种特殊的群众工作和政治工作，其根本是做人的工作，因此，统一战线的根本理念在于以人为本。“统一战线凝心聚力，贵在明之以理，和风细雨拨去心头迷雾，深入浅出解开思想疙瘩。重在动之以情，设身处地为统战成员着想，感同身受帮各界人士分忧。旨在惠之以利，坚持共同事业发展与实现群众利益的一致性，共享改革发展成果”。^[21]统一战线独特的思想理念对于创新农村社会管理的价值理念具有重大的借鉴价值。2011年2月19日，胡锦涛在《扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义管理体系》的重要讲话中明确指出，“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。……进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制”。因此，我们必须树立新思维、新观念，使乡村社会管理体系从“为了管理方便”向“为了群众方便”转变，真正以人为本、坚持农民主体地位，促进社会管理的科学化与高效化，实现社会公平正义。真正实现“以人为本”的农村社会管理，是一项任重而道远的“治道”之变。

(三)运用统一战线的方式方法，完善农村社会管理的实施环节。党的统一战线工作在长期的历史实践中形成了自己独有的方式方法体系:一是求同存异的方法。统一战线是中国共产党领导的具有广泛性的政治组织，通过工作实现大团结、大联合，去实现共同的目标，这种“统一”就是共同性。又因为存在差别性，所以需要加以结合。因此，没有“同”就不可能有统一战线，没有“异”，就不需要有统一战线。统一战线就是在中国社会政治生活中“，同”与“异”双向良性互动的政治产物。二是协商融通的方法。统一战线的基本原则，是服务于党在各个历史时期的主要任务，以协商交融来化解矛盾争取多数，是统一战线的典型方法特色。三是系统性思维的方法。统一战线突出强调系统思维方法的重要性，这种系统思维方法要求将中国特色社会主义事业当作具有复杂性的整体看待，始终强调服务大局的意识。另外，统一战线还具有将社会主义与爱国主义相结合的方法等。统一战线独特方法体系本质上是一种非常先进的管理方法，完全适用于当前农村社会管理体制的创新实践中。良好的社会管理体系不仅需要先进的管理体制，也需要科学有效的管理方法，当前我们需要综合运用多元化的科学管理方式方法，用作统一战线特殊群众工作的重视和热情来做好农村群众的社会管理工作。

(作者系西安财经学院思政部讲师，陕西师范大学在读博士生)