乡村治理与整合机制：统一战线理论与实践研究

多元乡村治理主体与执政党社会整合机制优化^[1]

陈晓莉

乡村治理始终是我国社会政治生活的重要场域。新中国成立以后，国家通过“政党下乡”将党组织系统延伸至农村社会以实现对乡土资源的有效整合，并逐步确立起一种以农村基层党组织为核心的“单中心”乡村治理模式。也即村党支部是乡村社会的权力中心，村支书因此而成为村庄唯一正式的权威主体，对村庄重大事件的决策起着决定性作用。改革开放后，为适应政治经济体制改革，以“乡政村治”为主要特征的乡村治理框架逐步生长并成为时下的乡村治理模式。不可否认，“乡政村治”治理模式在我国政治民主化历史进程中的扮演着重要的角色，并成为一个重要的动力因子。但是，改革开放30年，经济快速发展和社会的全面转型导致村庄内部社会公共权力分化，党的农村基层组织、新型农村经济组织、社会组织，甚至农村宗族和宗教组织，都在农村治理过程中承担着一定的角色，从而使农村社会初步显露出“多中心治理”的局面。^[2]在多元治理结构下，不同的组织有着不同功能、价值取向和利益诉求，致使治理主体之间行为关系错综复杂，甚至存在严重的矛盾与冲突，影响着乡村治理善治目标的实现。党的十七届四中全会指出，农村基层党组织建设直接关系到农业的发展、农村的稳定和农民的福祉。作为乡村治理的农村基层党组织，其角色与功能亟须创造性地转换，这不仅是我国推进民主政治发展的一个重大现实问题，同时也是学界理论探讨和研究的一个新的重大政治难题。

一、分化与冲突:多元乡村治理取向下的治理困境

在乡村治理主体多元化趋向下，乡村治理逐渐凸显出治理性危机并陷入一种新的治理困境中。目前，乡村治理面临的主要问题是各治理主体自身功能的不足和相互关系的紊乱，这将造成乡村治理的利益分化和行为冲突，直接影响着乡村社会的政治稳定、经济发展与社会和谐。

(一)治理主体结构失衡。传统乡村治理主体主要是拥有政治威权的基层政权。一是基层政府，包括乡(镇)人民政府和部分仍然管辖一定数量农村的街道办事处;二是体制内的村级组织，包括村党支部、村委会和村民小组。但是，随着农村社会经济的发展，特别是市场经济的不断完善和民主政治的不断推进，乡村治理中生长或异化出新的治理主体。譬如，各类专业经济协会、经济组织、村民监督委员会、农民工工会、农民工工会联络处、宗族社团等等，这些新生长或异化出的治理主体客观上对乡村有序治理产生一定的影响。乡村治理主体的正态结构应是“党委领导，政府负责，社会协同与公民参与”。然而，目前从治理主体的构成来看，乡村治理存在明显的结构失衡。作为基层政府由于其职能转变尚未到位，在乡村治理中的缺位、越位、错位问题依然十分突出，特别是在乡村“过度”自治的背景下，基层政府的作用因受到限制而萎缩;体制内的村级组织是村民参与村社公共事务管理的重要载体，但其严重行政化与人格化，村民参与程度不高;而作为新型的各类经济组织和民间组织则数量较少，自身发育不足，党和政府对其抱有疑虑，加之又受到村体制内组织和领导的严重干预和掌控，独立发挥作用的空间非常有限。

(二)治理主体定位模糊。主体功能科学而清晰的界定可以使其明确行为的目标、范围和边界，有利于各自功能优势的发挥，形成合作互补协调的良好关系。但就目前乡村治理结构中，各治理主体角色定位没有厘清，功能作用越位或缺位。无论在理念上还是行为上，乡村治理缺乏一种“自觉”。在利益驱动下和政治诉求中，各治理主体为了维护和实现自身群体的利益而出现“自利性”行为取向。乡村治理中的基层政权和村民自治都是基于自身的价值取向和利益追求，双方由过去的利益共同体发展为各自独立的利益主体，甚至已成为利益的角逐者乃至对立面，如征地拆迁中的基层政府与农民的利益冲突。乡村之间、村两委之间、精英和大众之间围绕村庄内部权力资源和利益资源的控制权进行着多元权力博弈。农村新型经济组织和民间组织由于自身发育的不足，对其在农村社会管理中的地位和作用以及发展方向并不是很清楚，往往依附于基层政府和村级正式组织。功能不清晰所导致的行为边界不清也很容易引发各主体之间的对抗和冲突，消耗和浪费了乡村治理宝贵的资源。“任何组织的持续存在都需要一个前提，即它完成着别人无法替代的功能，介入组织的个体必须信赖组织才能满足自己的需求。一旦组织的功能可由其他组织来承担，或者说社会的发展使组织原先承担的功能显得不那么重要了，组织的凝聚力也就削弱了。”^[3]

(三)治理主体关系失调。乡村治理应在共同的价值引领下，朝着善治的目标发展。管理主体间的合作互补协调及其良性互动可以形成一种积极有效的治理合力，提高治理绩效。但从实践来看，“农村社会出现了新的群体利益集团，这些集团之间经常是对抗的。”^[4]村民自治越出了法律许可的范围，单纯从村庄利益出发，弱化、抵制乡镇政府的指导与管理。乡村关系成为“两张皮”。赵树凯认为:“近几年，乡镇政府和村级组织之间的关系，总的特点是，既趋于紧密，也趋于紧张。目前，可以说村级组织正陷入一种行政色彩强化、实际功能弱化的尴尬境地。”^[5]对农村社区都具有管理权限的农村党支部和村民自治组织村委会之间在法律上职权划分不清造成两委关系矛盾和紧张。有不少村庄由于两委冲突而处于瘫痪状态，极大地影响了农村村民自治的健康发展。村级体制内组织从保持自己的正统地位和控制和支配各种资源的目的出发，不当干预或挤压或操控原本就十分脆弱的农村民间组织的发展，完全破坏了主体间的合作互补关系。总之，主体间的不信任、不合作，甚至对抗、抵制、冲突，撕裂了由多元主体构建的农村社会管理网络。

(四)治理主体行为失范。当农村治理多元主体缺乏共同的治理理念和价值引领或缺乏正确的价值引领时，其行为就极易受利益的驱使，甚至为了追求不正当的利益而作出有违道德法律的行为选择。乡村干部的贪腐贿选，农村经济精英对乡村资源不择手段的攫取，基层政府对村民自治的干预和控制，更令人忧虑的是，改革开放以来党和政府通过各种方式调动农民的权利、利益意识，然而，权利意识的增强并没有朝向良性、健康的方向发展，没能型塑出现代意义上的公民，而是带来了个体权利的畸形伸张，表现为农民个体狂热地追捧“违法得利”，谋利型上访行为蔓延，农村法制与道德双重缺失，行为的失范变为常态，正如贺雪峰所言:“农村社会从头到脚，从外到内，从物质到意识，从观念到价值，都被彻底地卷入到了现代性的大潮之中……村民成了只注重短期经济利益的原子化的个人，成了丧失价值生产能力的经济动物。”^[6]正是由于部分村民的劣化和离散化，使得民主被滥用，无政府主义泛滥于村庄。村民与村委会及乡政府之间处于离散甚至对抗状态。一切良好的愿望被扭曲，村委会和乡政府被置于尴尬的境地，村庄合意无法达成，村民自治面临困境。

二、引领与协调:乡村基层党组织政治功能和社会角色

当前，需要准确把握新形势下农村党组织治理环境和治理资源，重新审视农村基层党组织的角色功能并予以调适和转变。虽然农村基层党组织具有多重功能，但作为乡村治理的核心主体，最主要的功能应是多元利益的整合与治理价值的引领，合理的利益边界是建立秩序的前提，正确的价值取向则实现目标的重要保证。

(一)政治领导功能。乡村治理中的多主体并不是无中心，尊重农村各治理主体的活动空间，并不意味着可以抛弃党的领导。基层党组织在保持农村基层秩序，维护社会稳定，增强社会与国家的合作，实现农村和谐与善治中发挥着不可替代的作用。因为乡村治理结构的变动本身就是一个与社会稳定相悖的过程，多元化孕育着稳定，而多元化的过程却滋生着无序。^[7]在新型村级治理结构中，不同的利益群体，如果不纳入党的统一领导之下，势必产生对立与冲突，直接影响到党在农村的执政地位。正是从这个意义上讲，党组织是多元治理主体的核心。由此，多元的治理主体就在农村构成了一个以村党支部为圆心的同心圆的边缘型治理结构。农村政治性组织与群体性组织除了要遵守国家的法律法规外，必须自觉接受和服从村党支部的领导。当然，从社会治理层面看，党组织在农村治理结构中的主导地位并不意味着排除其他组织依法对乡村事务的管理和领导，如乡镇政府和乡镇人大。村委会对村庄事务也具有领导权。党的领导功能也有一定边界，并不意味着“党领导一切”“党支部高于一切”。要从过去的包揽一切、单向直接管理，调整到总揽全局、间接领导，尤其强化政治领导这一核心作用上来。(www.xing528.com)

(二)价值引领功能。人们的行为都是受其意志支配的，而人们的意志内容包含着一定的价值观念和价值取向，并以此指导人们行为方式的选择。处于社会不同阶层的人们进入不同的利益群体，有着不同的价值取向和利益诉求。为了实现各自的价值和利益，这些不同的利益主体会展开激烈的竞争，甚至会出现非理性、无序的或恶性的竞争，构成对社会破坏性的力量。乡村治理主体多元化的出现，固然有其积极的一面，但在这些众多的治理主体间如果缺乏一种共同的价值观和价值目标，他们的乡村治理行为因受其不同价值观的支配，会出现矛盾和冲突，从而削弱甚至抵消其积极意义。农村基层党组织政治领导地位的实现，必须赋予其价值引领的功能。通过这一功能的发挥，规范和引领各治理主体的治理行为。由于我们是在构建和谐社会的大背景下，通过乡村治理实现乡村善治，所以以“和谐”和“善治”为目标实施治理行为并处理相互间的关系是村级党组织领导乡村治理的基本价值取向。“善治是一种理想的政治治理状态，政府与公民为了促进社会公共利益最大化而对公共事务进行合作管理。”^[8]亦即在农村党组织的价值引领之下，体制内与体制外的多元治理主体为实现共同的目标而信任、合作、互动，最终达到乡村治理公共利益最大化。

(三)利益整合功能。当多元化治理模式出现上述主体结构失衡、主体功能模糊、主体关系失调和主体行为失范等问题，造成农村治理绩效低下时，对农村各类治理主体的价值取向、功能定位、利益边界、行为方式等进行有效整合的问题就必然会突显。问题的关键是谁来表达与整合不同利益主体的诉求?即谁有责任、有资格、有能力来担当起农村社会管理整合者的角色和重担呢?我们认为这个整合者无疑应是农村基层党组织。这种利益表达虽然可以通过多个不同的组织进行，但中国共产党作为执政党，在治理和整合中有其独特的、无法替代的核心领导作用。从党领导和执政的阶级基础来看，农村党组织整合协商功能最终在于对民间组织和社会精英的整合。把握党与农村各类社会组织的关系方面。一是党组织应将这些组织当作合作伙伴，尊重新社会组织的相对独立性，将主要精力集中于对民间组织的布局与结构等宏观指导上，积极创造民间组织成长、发育的良好环境，而不是直接干预民间组织的具体事务;二是加强对新社会组织的引导，加强新社会组织自身建设，以法律规范其行为，以社会监督其运作，充分发挥在其中工作的共产党员的先锋模范作用，而不是党和政府直接替代新社会组织的作用。

党组织整合精英与大众关系的主要路径有二:一是给所有的群体平等的机会与渠道表达利益诉求，疏通农民参与式治理渠道，恢复精英群体与大众之间的社会流动，形成两者之间平等沟通、协商协调，相互融合有机衔接状况和代表—支持的互动关系。二是发挥政策制定功能，尤其关注农村社会政策的制定与实施。社会政策的基本功能在于，通过增进公众福利、提供公共服务，矫正社会不公，缓和分配性冲突，整合不同利益群体、促进社会各方面协调发展。在中国，执政党是政治体系框架中的领导核心，社会建设、社会政策的方向和阶段性目标，往往是由党组织来把握和的。在社会政策中公正地协调社会不同利益关系，协调构成社会的诸要素平衡发展，考验着政党执政能力。

三、调适与重塑:新时期农村基层党组织社会整合机制优化

农村多元化治理结构的形成，在客观上必然要求村级党组织转换功能。这种适时地转变和机制优化需要一定的前提和保障，那即是乡村治理理念和方式的根本性转变、切实有效的制度建设、组织建设和能力建设。

(一)转变党组织村治理念是实现功能转变的保障。党组织实现对各治理主体利益和行为的整合，必然要求履行职能的行为方式全面更新和重塑。在单中心治理模式下，党的领导是全方位的，领导就是管理，其管理手段主要采取“命令式”、“指挥型”的一元化方式，能够在村里一嗓子喊到底。如今的治理不同于统治，治理是利益相关各方作为一种自由的独立主体，对一定范围内公共事务进行共同管理，它的目的是促进公共利益的最大化和保障各利益相关方的利益。在治理理念下，党的领导是间接领导，再也不能通过简单强制的办法解决问题了，传统体制内精英在乡村治理民主时代面临着转型之痛，面临工作方式调整的不适与痛楚。笔者在田野实证调研中，许多农村的老书记指出，过去在村里，都是我说了算。我的思想和意志可以100%地推行下去，现在不行了，连50%都达不到了，只要村庄有事，就得开会，征求各方意见。刚开始很不适应，但你不征求大家意见，就肯定会有人出来反对。这充分表明农村权力结构嬗变的基本轨迹已经呈现出从单一向多元，从权力资源垄断到资源分散，从一党独大到兼容并包，从全面渗透到退出某些领域。现在需要变领导者为治理者，从命令与服从走向互动与合作，在协同合作基础上实现共治，这正是党组织村治理念和村治方式的改革方向。

(二)乡村治理制度创新是实现功能转变的动力。党的领导核心地位和功能不是抽象的，需要转化为一系列具体的制度和机制来实现。这其中包括:一是创新人才机制，培养一支强有力的基层党员干部队伍。通过拓宽视野和渠道，从回乡青年、复转军人、科技能手中选拔培养党员干部。二是选派干部到村党支部挂职工作。农村党的干部基础弱化是制约组织功能转换的主要因素之一，农村党组织需要新生力量进入，选配好村支书是加强农村基层组织建设的重点。实践中出现的把机关富余干部充实到农村中去，选派优秀大中专毕业生到村级组织挂职、吸引大学生回到自己的村庄工作，实行村支部书记公推公选异地任职、扩大“一肩挑”比例等做法。三是探索推行农村干部“公职化”管理模式。通过制度创新，探索推行以“坐班正常化、工作目标化、考核定期化、决策程序化、培训系统化、待遇合理化”为主要内容的农村干部“公职化”管理模式很有必要。通过创设制度和相应的机制配套，将党组织治理与制度化结合，保证党支部的领导权威和领导地位的同时实现广大村民的主体地位。四是在坚持党的政治领导的前提下，通过架构新的社会整合和利益吸纳机制，以容纳各群众团体、民间组织的利益表达。譬如，浙江温岭县的民主恳谈会;嘉兴市南湖区农村“五位一体”治理模式等。

(三)乡村治理组织创新是实现功能转变的基础。塞缪尔·亨廷顿指出:“组织是通往政治权利之路，也是稳定的基础，因而是政治自由的前提。”^[9]组织是理论与实践之间联结中一个不可逾越的桥梁。组织创新就是要按照决策权、执行权和监督权相互分离、彼此制约的要求，实现议事决策，执行实施，监督监管等各机构分设运作。如连云港探索“村权三分、三会自治”村治模式，从村权制衡这个关键环节入手，设立村民议事会、村民委员会、村民监事会的“三会”村务治理机构，分别行使村权中的决策权、执行权、监督权。形成“党支部领导、议事会决策、村委会办事、监事会监督”的工作新格局。通过划定领导权和自治权的边界和范围，调整权力机制，党支部工作重心放在决策及监督等方向性、政策性、全局性的事情，村委会管事务性、技术性、具体性具体村务实施，从而使村党支部实现了角色的转换。将经济能人、老干部、退伍军人、农村文化人等非体制精英纳入村级组织和村务管理活动中，体制上鼓励农村的政治组织和政治力量，在不同层次以不同方式参与农村公共权力的掌控和行使。2007年，广东省蕉岭县纪委开始在该县芳心村试点村务监事会制度，通过复活乡村绅士(农村老干部、老模范和老党员)的力量，来监督村委的举动。以“乡绅”监督村委为核心的村务监事会制度，好就好在它为村民进行民主监督搭建了一个新的、有效的“组织平台”。^[10]

(四)增强治理主体政治能力是实现功能转变的前提。善治离不开两个前提:一是成熟的多元治理主体以及它们之间的伙伴关系;二是民主、协作和妥协的精神。有学者认为，村集体经济状况和村干部的个人能力是民主化村级治理中可以调用的两种关键资源，相对来说，村集体经济状况是稳定的，构成对民主化村级治理重要的可变资源正是村干部个人能力本身。^[11]村级党组织处在和谐治理结构中枢系统，是治理与善治的主导力量，理应结合自身优势资源积极创新，提升引导驾驭各类政治组织的执政能力和治理协调能力。在此基础上借助外来力量对其他治理主体进行正确的引导和能力培育。乡村治理的“青县模式”、“温岭模式”和“蕉岭模式”是农村治理创新的主要代表，三种模式共同之处就是治理能力的提高不仅仅是农民与政府的事，还需要社会力量参与。在这一过程中，村级党组织的治理能力首先得到了培养和提升。华中师范大学中国农村问题研究中心与南方农村报联合发起在广东四个农村进行的乡村治理新模式探索——南农实验，自2006年启动以来，一直致力于构建一个农民、政府、社会共同开展新农村建设实验的平台，取得了显著成果。“一家媒体与一个研究机构联手为粤北小山村注入公民意识。训练农民的政治参与能力和意见表达能力”。^[12]

(作者系陕西省统一战线理论与实践研究中心学术带头人，西安财经学院思政部教授，硕士生导师)